IV SA/WR 524/22

IV SA/Wr 524/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 23 czerwca 2022 r. nr SKO/RŚ-423/124/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy Zagrodno odmawiające A. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem P. S.
Jak wynikało z akt sprawy w dniu 8 listopada 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem (ur. 1 września 1985 r.).
Decyzją z dnia 22 listopada 2021 r. organ I instancji wniosek strony rozpoznał odmownie. Orzeczenie to zostało uchylone w trybie instancyjnym w dniu 3 lutego 2022 r. a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania.
W efekcie, kolejną decyzją organ I instancji odmówił żądaniu Strony. W uzasadnieniu wskazał na orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jakim legitymuje się brat skarżącej od dnia 4 października 1987 r. Do akt sprawy przedłożono również zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że u brata strony zdiagnozowano upośledzenie umysłowe i padaczkę lekooporną. Skarżąca z dniem 31 października 2021 r. zrezygnowała pracy z uwagi na konieczność opieki nad bratem, co wypełnia jedną z przesłanek przyznania wnioskowanego prawa - rezygnację z zatrudnienia.
W toku postępowania w dniu 10 listopada 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że skarżąca musi pomagać bratu we wszystkich czynnościach. Obejmują one naszykowanie ubrań, przygotowanie śniadania, podanie leków, odprowadzanie na przystanek. Brat nie bardzo orientuje się jaki jest dzień, miesiąc i godzina. Ma problemy z określeniem pór roku, nie zna wartości pieniądza. Strona musi kontrolować, czy zjadł, ubrał się i umył. Mimo jego wieku wymaga nadzoru przy każdej czynności. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające wobec wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji względem brata strony, ustalając, że jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę. Dalej stwierdził, brak spełnienia wymogów wynikających z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.).
W następstwie uchylenia poprzedniej decyzji organu I instancji w dniu 14 marca 2022 r. przeprowadzono kolejny wywiad środowiskowy ustalając, że strona realizuje opiekę w sposób właściwy. Skarżąca przedłożyła oświadczenie, w którym opisała na czym polega opieka nad krewnym. Załączyła także zaświadczenie z Warsztatów Terapii Zajęciowej w Z. (WTS), w którym Kierownik tej jednostki opisał, że brat Strony miał wiele razy napady padaczki, wówczas wzywano Stronę jako osobę sprawującą opiekę. Często ataki są bardzo silne i wymagają wezwania pogotowia, wówczas podawane są leki. Strona jest w stałym kontakcie z kierownictwem WTZ. W razie zasłabnięcia odbiera brata osobiście. W czasie pandemii warsztaty odbywały się w sposób hybrydowy co drugi tydzień. Z poczynionych ustaleń wynikało, że ojciec strony pobiera świadczenie pielęgnacyjne na córkę M. (siostrę Strony), jej niepełnosprawność jest związana z chorobami narządu wzroku, całościowymi zaburzeniami rozwojowymi. Wymaga ona stałej opieki i pomocy w zakresie funkcjonowania w życiu codziennym, jest uczestniczką zajęć w Środowiskowym Domu Samopomocy przy Fundacji E. w Z. Do niedawna opiekę nad bratem strony sprawowała mama H., ale jej stan zdrowia uległ pogorszeniu, amputowano jej dwie kończyny dolne. W rezultacie ojciec (lat 66) musi sprawować opiekę nad żoną i córką, sam nie jest dobrego zdrowia, przeszedł operację wszczepienia sztucznej zastawki, co potwierdzają dokumenty i oświadczenia. Sprawowanie opieki nad dwoma osobami niepełnosprawnymi jest trudne i pracochłonne, stąd nie jest on w stanie zająć się również synem. W konsekwencji opiekę nad bratem przyjęła siostra. Organ podkreślał, że nie ma wątpliwości, co do właściwie sprawowanej opieki przez stronę, jednakże z uwagi na brak wypełnienia warunków z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie ma podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. oraz regulacje kodeksu rodzinnego i opiekuńczego odnoszące się do obowiązku alimentacyjnego. Wskazało na rozbieżne poglądy orzecznictwa w zakresie wykładni powołanych przepisów i uprawnienia do świadczenia na rzecz osób zobowiązanych w dalszej kolejności, w sytuacji gdy żyją osoby bliżej spokrewnione nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując wykładni spornych w sprawie przepisów z odwołaniem się do reguł celowościowych i systemowych organ stwierdził, że konieczne jest zbadanie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Zatem niezbędne jest zbadanie, czy osoba taka – pomimo braku orzeczenia o niepełnosprawności – obiektywnie jest zdolna do świadczenia pomocy. W rozpoznawanej sprawie brat strony niespornie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, datowanym od 4 października 1987 r. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynikało, że brat strony prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe ze skarżącą i jej synem (14,5 miesiąca). Jest pod opieką siostry, gdyż nikt z bliskich krewnych nie jest w stanie sprawować nad nim opieki. Od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:30 – 14:30 jeździ na Warsztaty Terapii Zajęciowej. Skarżąca odprowadza go na przystanek, podczas pobytu na terapii umawia wizyty lekarskie, sprząta, robi zakupy, etc. Wg oświadczeń strony głównym powodem rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność stałej opieki nad bratem z powodu ataków padaczki. Brat choruje na epilepsję i upośledzenie umysłowe. Podczas wywiadu oznajmił, że ma częste ataki padaczki, traci przytomność i konieczne jest wezwanie pogotowia.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ za zasadne uznał przeprowadzenie dalszych czynności dowodowych celem ustalenia sposobu sprawowania opieki przez Stronę, w czasie gdy jej brat przebywa na WTZ oraz pozyskanie dokumentacji medycznej potwierdzającej wskazywane przez stronę częste napady padaczkowe. Ustalono, że w tym samym czasie co brat skarżącej na zajęcia uczęszcza siostra strony – M. będąca pod opieką ojca. Z zaświadczenia Kierownika WTZ wynika, że brat strony jest uczestnikiem WTZ. Terapeuci i kierowca busa dowożącego na zajęcia sprawują bezpośrednią opiekę na bratem strony od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:30 – 14:45. Skarżąca wychodzi z bratem przed dom, siada na ławce i oczekuje na busa z WZT, który przyjeżdża ok 7:30. Brat skarżącej wiele razy dostał ataku padaczki podczas zajęć lub w autobusie. Wówczas wzywane jest pogotowie i zabierany jest do szpitala, o czym strona jest powiadamiania, co udokumentowano kartami czynności ratunkowych.
Z przedłożonego do akt oświadczenia strony wynika, że w czasie gdy brat przebywa w WTZ ona pozostaje stale pod telefonem, gdyż wielokrotnie dostawał ataków padaczki na zajęciach. Wezwane pogotowie zabierało go do szpitala. W tym czasie strona sprząta pokój brata, myje okna, przemienia pościel, ściera kurze, myje podłogę, zbiera śmieci, składa porozrzucane płyty CD. Po zebraniu brudnych ubrań, pierze je, wiesza i zbiera gdy wyschną, prasuje, segreguje i układa w szafkach. Szykuje odzież na kolejny dzień, robi zakupy spożywcze, art. chemicznych i środków czystości. Około południa gotuje pełnowartościowe obiady, aby były ciepłe na powrót brata. Sprawdza zapasy leków, oznacza daty ważności zużywając te o najwcześniejszym terminie przydatności. W razie potrzeby kontaktuje się z lekarzem, celem wypisania recepty na kończące się leki, dzwoni do apteki celem zamówienia leków. Zwracała uwagę na sytuację pomyłek w wypisaniu recept, co wymagało wyjaśnienia i nakładu pracy. Jeździ z bratem do fryzjera, sklepu obuwniczego i elektronicznego, brat bowiem lubi sprzęt elektroniczny. Kontaktuje się z lekarzem rodzinnym w sprawie skierowań do specjalistów, umawia wizyty telefonicznie i zawozi brata. Towarzyszy mu we wszystkich instytucjach administracji i firmach usługowych, gdyż brat jest łatwowierny i naiwny, nie rozumie pism urzędowych oraz zasad współżycia w społeczeństwie. Opisała, że namówiony przez obcych wygenerował koszt rozmów telefonicznych na 6000 zł. Po powrocie z WTZ skarżąca czeka na brata przed domem, odbiera z busa. W domu jedzą obiad, skarżąca sprawdza, czy brat zjadł śniadanie, czy przywiózł odzież roboczą do prania. Następnie brat ogląda TV lub słucha muzyki, wychodzą razem na spacer, czy podwórko. Wieczorem strona szykuje kolację i leki dla brata. Kontroluje ich podawanie. Wieczorem oglądają TV lub gazety, słuchają muzyki. Gdy brat idzie spać strona sprawdza jego samopoczucie. Jest stale w kontakcie telefonicznym z WTZ oraz stale nadzoruje brata gdy jest w domu z uwagi na możliwość ataków.
Oceniając te okoliczności organ stwierdził, że zakres obowiązków nie uniemożliwia stronie podjęcia pracy zarobkowej. Z przeprowadzonych ustaleń wynika, że znaczną część dnia zwolniona jest ona z bieżącej i doraźnej opieki, fakt pozostawania w stałym kontakcie telefonicznym z WZT nie świadczy o sprawowaniu opieki, nie wyklucza możliwości wykonywania pracy. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji w razie ataku padaczki u brata w tym czasie wzywane jest pogotowie i brat trafia do szpitala, a strona jest o tym powiadamiana. Czynności wykonywane w czasie gdy brat jest na zajęciach nie wykluczają także podejmowania zatrudnienia, są one wykonywane w każdej rodzinie przez osoby czynne zawodowo. Skarżąca mieszka nie tylko z bratem ale i z małym dzieckiem sprawując nad nim opiekę i zaspokajając nie tylko potrzeby brata ale i dziecka. Natomiast towarzyszenie bratu w wyjściu do fryzjera, na zakupy, pomoc w doborze ubrania mają swoje uzasadnienie w z regułach współżycia społecznego. Organ zwrócił także uwagę na orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, nie potwierdza ono aby brat skarżącej wymagał stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną zdolnością do samodzielnej egzystencji. W pkt 7 orzeczenia wskazano, że wymaga on korzystania z systemu wsparcia środowiskowego w samodzielnej egzystencji, co zgodnie z art. 6b ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych oznacza korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych, rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki, co jest realizowane.
Organ ustalił także przebieg zatrudnienia strony, stwierdzając, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad bratem. Wskazał, że jej zatrudnienie ustało w dniu 31 października 2021 r., zaś orzeczenie o niepełnosprawności jej matki, która uprzednio zajmowała się bratem, datowane jest na dzień 9 października 2020 r. Z przedłożonej do akt sprawy opinii sądowej psychiatry – psychologa z dnia 14 września 2021 r. (sporządzonej na potrzeby postępowania o ubezwłasnowolnienie brata strony) wynika, że brat wskazuje swoje miejsce zamieszkania, uczestniczy w zajęciach WTZ i treningu ekonomicznym, ma rentę socjalną. Podaje, że samodzielnie się myje, goli, ubiera, umie czytać, podpisuje się, ma telefon i go obsługuje, samodzielnie przyrządza sobie kanapki, innych posiłków już nie. Ma problemy z utrzymaniem czystości, doboru odzieży do warunków pogodowych, mieszka z rodzicami i rodzeństwem. Jest upośledzony w stopniu umiarkowanym, poprawnie rozumuje na poziomie konkretnym. Wymaga stałego nadzoru i pomocy w wykonywaniu wielu czynności dnia codziennego. Sygnalizuje swoje potrzeby. Jest w stanie w miarę samodzielnie funkcjonować w wymiarze osobistym, w wymiarze społecznym wymaga pomocy. Zachodzą przesłanki do ubezwłasnowolnienia częściowego.
Ojciec skarżącej i brata nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opiekuje się córką niepełnosprawną od urodzenia, która podobnie jak brat przez cześć dnia przebywa na zajęciach Środowiskowego Domu Samopomocy.
W tych okolicznościach w opinii organu nie ulega wątpliwości, że sytuacja zdrowotna rodziny jest trudna, jednakże u podstaw rozstrzygnięcia nie legły tylko i wyłącznie okoliczności dotyczące kolejności osób zobowiązanych do alimentacji ale także zakres sprawowanej opieki, który nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia.
W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. poprzez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że nie spełnia kryteriów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opisanego w ww. przepisach, podczas gdy z ugruntowanej linii orzeczniczej oraz wykładni systemowej wynika, że strona jako osoba wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. jest pozbawiona możliwości wykonywania pracy zarobkowej oraz naruszenia prawa procesowego art. 80 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów skutkującą błędnym ustaleniem, że materiał dowodowy zebrany w sprawie daje podstawy do wniosku, że strona ma możliwość wykonywania pracy zarobkowej podczas, gdy prawidłowe wnioski są odmienne, a strona sprawując opiekę nad bratem i pomagając w opiece nad pozostałymi członkami rodziny takiej możliwości nie ma. Skarżąca mieszka bowiem z niepełnosprawną matką, chorą na cukrzycę w wyniku czego amputowano jej obie kończyny dolne, niepełnosprawną siostrą, mocno schorowanym ojcem (lat 66), co winno doprowadzić do innego rozstrzygnięcia.
Skarżąca wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją aktu oraz orzeczenie o kosztach postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zarzucała, że całkowicie pominięto jej zakres obowiązków związanych z opieką nad pozostałymi członkami rodziny, co w istotny sposób rzutuje na możliwość podjęcia pracy. Podkreślała, że w sześcioosobowej rodzinie wyłącznie ona cechuje się pełną sprawnością. Jej matka oprócz miażdżycy, niedokrwienności serca, niewydolności nerek choruje na cukrzycę skutkiem tego amputowano jej obie kończyny dolne, porusza się na wózku, obecnie z przyczyn zdrowotnych nie może korzystać z protez. Z uwagi na stan zdrowia pozostałych członków rodziny ciężar opieki nad matką spoczywa na stronie. Pomoc mamie obejmuje czynności wymagające mobilności na podstawowym poziomie, poczynając od przeniesienia z łózka na wózek, transport i pomoc w korzystaniu z toalety, pomoc przy myciu lub kąpieli. Bezsporny jest także stan zdrowia siostry, niepełnosprawnej od urodzenia, której opiekunem jest ojciec, który nie ma orzeczonej niepełnosprawności jednak jest schorowany. Ma 66 lat i źle reaguje na wysiłek fizyczny, jest po operacji zastawki aortalnej (2015 r.), ma zwyrodnienie kręgosłupa, kuleje z uwagi na ból biodra promieniujący do stopy, cierpi na cukrzycę i nadciśnienie tętnicze. Jest przedstawicielem ustawowym niepełnosprawnej siostry. Na poparcie swych racji strona przedstawiła dowody w postaci postanowienia sądu o ubezwłasnowolnieniu siostry oraz dokumentację medyczną ojca. Także syn skarżącej jest schorowany, wykryto u niego niepełnosprawność o znamionach autyzmu. Na dowód strona przedłożyła opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka wydaną przez Powiatowy Ośrodek Doskonalenia Nauczycieli i Poradnictwa Psychologiczno Pedagogicznego w Złotoryi w tej sprawie. W konsekwencji poza bratem strona musi wspomagać pozostałych członków rodziny, co wyklucza możliwość podjęcia pracy. W czasie pobytu brata w WZT strona wspomaga mamę, poza tym jako jedyna przygotowuje ciepłe posiłki dla domowników, jedyne wsparcie może uzyskać od ojca ale tylko w postaci pomocy w zakupach. Zatem sytuacja rodzinna strony uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Odwołując się do zapisów art. 128 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej k.r.o.) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wywodziła, że w sytuacji gdy z przyczyn obiektywnych preferowany przez ustawodawcę opiekun prawny nie może sprawować opieki obowiązek ten przechodzi na dalej spokrewnionych. Poglądy te stanowią główny nurt orzeczniczy i nie są kontrowersyjne. Aby realizować obowiązek alimentacyjny strona była zmuszona do rezygnacji z pracy. W innym razie nie byłby on realizowany w prawidłowym zakresie wobec brata, gdyż po przyjściu z pracy byłaby zmuszona zaopiekować się także rodzicami ograniczając czas poświęcany bratu. Na poparcie swych racji przywołała poglądy orzecznictwa. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w decyzji strona wskazała, że zostały one zapożyczone z orzeczenia sądu administracyjnego, które zapadło na tle odmiennych okoliczności faktycznych, w których wnioskodawca, odmiennie niż strona, miał ustalone prawo do innych świadczeń.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Istotny w sprawie jest również zapis art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Spór między stronami dotyczy zasadności odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem, w sytuacji, gdy ojciec osoby niepełnosprawnej nie legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności. W opinii skarżącej - skoro ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem brata i krewnych, w tym rodziców, którzy z uwagi na stan zdrowia nie mogą sprawować opieki nad bratem bowiem sami albo są schorowani albo niepełnosprawni - jest uprawniona do świadczeń w związku ze sprawowaniem nad opieki nad bratem. Sporny jest także zakres opieki sprawowanej przez stronę nad niepełnosprawnym bratem.
Odnosząc się do tak nakreślonego sporu konieczne jest wskazanie na treść zapisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Stosownie do ich brzmienia: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust.1).
Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a).
Przywołane zapisy określają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przysługuje ono wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. podmiotom, dookreślonym przez ustawodawcę – matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną oraz innym osobom zobowiązanym alimentacyjnie. W tym ostatnim zakresie ustawa odsyła do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W odniesieniu do tej grupy podmiotów, w kolejnym zapisie (art. 17 ust. 1a u.ś.r.) ustawodawca dookreślił dalsze warunki, których spełnienie uprawnia do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na tle rozpoznawanego sporu istotna jest przesłanka opisana w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Istotne jest zatem ustalenie, czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec osoby niepełnosprawnej nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Problematyka ta była wielokrotnie rozstrzygana przez sądy administracyjne, co istotne w sposób niejednolity, co z kolei umknęło stronie. Część orzecznictwa wskazywała na konieczność literalnej wykładni przywołanych przepisów, co wykluczało prawo do ustalenia świadczenia dalszym krewnym wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji, gdy osoby wskazane we wcześniejszych zapisach ustawy (art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.) nie legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga grupa orzeczeń odwoływała się do zasad konstytucyjnych oraz reguł wykładni celowościowej i systemowej, wskazując, że jeżeli z okoliczności faktycznych wynika, iż osoby obligowane do opieki w pierwszej kolejności ustawowej nie są w stanie, z przyczyn obiektywnych, takiej opieki sprawować, to uprawnienie to może być realizowane przez dalszych krewnych wskazanych w przepisie.
Wątpliwości w zakresie wykładni spornego w sprawie przepisu usunęła uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA) stwierdzająca, że 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
W uzasadnieniu powołanej uchwały Sąd rozstrzygając wątpliwości narosłe w orzecznictwie, odnosząc się do pierwszego z powołanych przypadków dotyczącego wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. wskazał na zmiany legislacyjne tego przepisu. Zestawiając obecne brzmienie ww. przepisu z poprzednią regulacją Sąd akcentował, że ustawodawca odszedł obecnie od uprzednio formułowanej przesłanki "braku możliwości sprawowania opieki" przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności na rzecz legitymowania się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w procesie wykładni omawianego przepisu, gdyż zmiana brzmienia przepisu miała charakter normatywny. Ustawodawca zastąpił bowiem przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej.
W dalszych wywodach Sąd wskazał na zasady wykładni przepisów prawa, skłaniając się ku wykładni kompleksowej, przeprowadzanej z wykorzystaniem różnych dyrektyw w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Dokonując odczytania spornego zapisu, z wykorzystaniem wskazanych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że punktem wyjścia musi być wykładnia językowa, która w tych okolicznościach prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Nie uchyla ich rezultat dalszych zasad interpretacyjnych, co szczegółowo wyjaśniono w treści uzasadnienia wskazanej uchwały. Sąd podkreślał, że w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20; B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.
Rozważając kontekst systemowy w odniesieniu do regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego Sąd, po dokonaniu szerokiej analizy, wskazał, że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W końcu odnosząc się do kwestii spójności z konstytucyjnymi zasadami równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem zgodności analizowanej normy z przepisami art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP Sąd nie stwierdził ich naruszenia. Wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. Sąd zaznaczał jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia nie jest znalezienie przez Sąd optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślił, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów.
Po dokonaniu wszechstronnej analizy istotnych regulacji konstytucyjnych, wskazywanych w orzecznictwie przyznającym prawo do świadczenia w przypadku wystąpienia obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki przez podmioty zobowiązane w pierwszej kolejności, Sąd doszedł do przekonania o braku podstaw do wykładni pomijającej część tekstu prawnego. Wskazał, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych.
Nadto limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z treści przywołanej uchwały została ona podjęta na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepisy te wskazują na kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego do podjęcia, na wniosek podmiotów wskazanych w art. 264 § 2 p.p.s.a., uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjęty w uchwale pogląd ma moc względnie wiążącą, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z jego brzmieniem jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Celem uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał na podstawie omawianego art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitej wykładni przepisów prawa będących przedmiotem wyjaśnienia w drodze uchwały. Takie zapatrywanie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu sędziów tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzając, że: "Dokonując funkcjonalnej wykładni tych przepisów (tj. art. 15 § 1 pkt 2 i art. 269 § 1 p.p.s.a.) należy dojść do wniosku, że istotą i celem takiej uchwały jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta. O ile bowiem uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, ponieważ nie jest aktem jego tworzenia, o tyle uchwała taka jest normatywnie określoną, względnie wiążącą wszystkie sądy administracyjne, formą prawną wykładni przepisów prawa w ich stosowaniu do stanów faktycznych objętych hipotezą tych przepisów.
W rozpoznawanej sprawie, Sąd orzekający o legalności zaskarżonego aktu przyjmuje zasadność przedstawionej w uchwale wykładni spornego przepisu, tym samym nie znalazł podstaw do podjęcia działań w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. Pogląd przyjęty we wskazanej uchwale przyjmuje jako wiążący, co nakazywało oddalenie zarzutów Strony podważających wykładnię przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. z przyczyn, które przedstawiono w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że poza skarżącą jest osoba bliżej spokrewniona z niepełnosprawnym bratem. Jest to ojciec osoby niepełnosprawnej, a zarazem i skarżącej, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ta zaś okoliczność wyklucza jakiekolwiek badanie i ustalenia, co do tego, czy rzeczywiście jest on w stanie z przyczyn zdrowotnych, czy faktycznych sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem. Stawisko przedstawione w powołanej uchwale, którym jak wskazano Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany, nakazuje odczytanie spornego w sprawie przepisu z uwzględnieniem rzeczonego warunku, tj. legitymowania się przez osobę bliżej spokrewnioną orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym aspekcie tylko ten fakt będzie miał znaczenie dla oceny nabycia przez stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Co jak wskazano w sprawie nie wystąpiło.
Ta konstatacja w istocie wyklucza konieczność dokonywania analizy dalszych przesłanek warunkujących ustalenie prawa do spornego świadczenia, w szczególności, co do zakresu opieki. Skoro bowiem skarżąca nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na zapis art. 17 ust. 1a u.ś.r. zbędne jest rozważanie, czy zakres podejmowanych przez nią czynności względem niepełnosprawnego brata spełnia przesłankę, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna (dziecka) w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Na marginesie zatem wskazać trzeba, że opieka nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi angażować opiekuna w stopniu uniemożliwiającym mu pogodzenie opieki z zatrudnieniem (do którego musi być on zdolny), przy czym nie chodzi tu tylko i wyłącznie o możliwość podjęcia pracy w pełnym jej wymiarze, ale o możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zatem sprawowana opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
W realiach rozpoznawanej sprawy zasadnie wywodzą organy administracji, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające ustalenie prawa do wnioskowanego przez stronę świadczenia. Zebrany materiał aktowy nie daje podstaw do wywodzenia, że zakres czynności podejmowanych przez stronę względem brata wpisuje się w ustawowy zapis stałej lub długotrwałej opieki, która spowodowała, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (nie podejmuje pracy). Jak wynika z akt brat skarżącej w znacznej mierze jest samodzielny, a zakres pomocy sprowadza się zasadniczo do czynności związanych z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego (zakupy, przygotowanie i podawanie posiłków, pranie, prasowanie, załatwienia spraw urzędowych i medycznych) oraz pomocy w zakupach załatwianiu, podaniu leków i nadzorowaniu utrzymania czystości .
Zasadnie organy oceniły, że część z opisanych przez skarżącą czynności wpisuje w normalne działania związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które obciążają większość osób wykonujących prace zarobkowe. Pranie, sprzątanie, gotowanie, podawanie posiłków nie stanowią przeszkody w podjęciu zatrudnienia są czynnościami życia codziennego. Także pozostałe wskazane przez stronę czynności, przy właściwym ich zorganizowaniu i skumulowaniu, nie stanowią przeszkody w podjęciu zatrudnienia.
Oceny okoliczności sprawy nie może zmienić także argumentacja odwołująca się do konieczności pozostawania w ciągłej gotowości do pomocy bratu w sytuacji ataku epilepsji. Jak wynika z akt sprawy z chwilą, gdy znajduje się on pod opieką WZT, czy osób odpowiedzialnych za dowóz na zajęcia, przejmują oni opiekę nad bratem strony podejmując właściwe działania polegające na wezwaniu odpowiednich służb medycznych i powiadamiania o tym fakcie strony. Nie inaczej trzeba spojrzeć na wskazaną przez stronę okoliczność sprawowania opieki nad pozostałymi członkami rodziny. Nie negując takiej potrzeby, w tym stanu zdrowia i wymagań opiekuńczych i pielęgnacyjnych pozostałych członków rodziny skarżącej, trzeba dostrzec, że przesłanki ustawowe ograniczają się do konieczności zbadania relacji pomiędzy skarżącą a osobą pozostającą pod jej opieką, co słusznie akcentują organy administracji. Sąd dostrzega trudne położenie strony i jej poświęcenie dla rodziny, jak też ostatnie wskazane na rozprawie okoliczności odnoszące się do sytuacji rodzinnej, jednakże wskazane uregulowania prawne nie dają możliwości odmiennego spojrzenia na sprawę wszczętą wniosek skarżącej. Wszelkie zaś zmiany w zakresie okoliczności faktycznych sprawy mogą być rozpoznawane w odrębnym trybie.
Uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.