IV SA/Wr 524/04

IV SA/Wr 524/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne
Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 par. 1, art. 151 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant: apl. prok. Marta Midera po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [ ] r. nr SKO [ ] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji wydanej z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy we W., decyzji Specjalisty z dnia [...]r. nr [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...]oraz poprzedzającej decyzji wydanej z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy we W., decyzji Specjalisty z dnia [...]r. nr [...]; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. Specjalista w Dziale Dodatków Mieszkaniowych decyzją z dnia [...]r. nr [...]przyznał Panu G. G. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]zł/m-c od [...]r. na okres [...] miesięcy na jego wniosek złożony w dniu [...]r. który został potwierdzony przez zarządcę lokalu. Następnie organ administracji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]wznowił postępowanie w związku z ujawnieniem nowych okoliczności mających wpływ na przyznanie dodatku mieszkaniowego. W wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną z dn. [...]r. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego podano, że strona nie posiada tytułu prawnym do lokalu położonego we W. przy ul. P. [...].
Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uchylił swoją decyzję z dnia [...]r. o przyznaniu G. G. od dnia [...]r. do dnia [...]r. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podał, że strona w dniu złożenia wniosku ani w dniu wydania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania komunalnego. Z umowy zawartej między Zarządem Gospodarki Komunalnej W. – Ś. a G. G. z dniu [...]r. nr [...]wynika, że mieszkanie przy ul. P. [...]m. [...] udostępniono jemu do remontu, a zawarcie umowy najmu tego lokalu miało nastąpić po uzyskaniu zezwolenia na użytkowanie lokalu, czyli wykonaniu przez przyszłego najemcę ustalonych robót adaptacyjnych. Z pisma zarządcy budynku Prywatne Zarządzanie Mieszkaniami Sp. z o.o., oraz z oświadczenia strony z dnia [...] r., wynika, że nie zgłosił on do odbioru technicznego wszystkich robót wymienionych w protokole typowania tych robót budowlanych, dlatego też nie doszło do zawarcia umowy najmu lokalu.
G. G. w odwołaniu od decyzji organu I instancji powołał się na poświadczenie danych w jego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego przez zarządcę budynku, tj. przez P.Z.M Spółkę z o. o., i na legitymowanie się umową o udostępnieniu mu mieszkania do remontu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że stronie dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych, dlatego zasadne było wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dodatku, uchylenie decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy i odmowa przyznania dodatku na ten sam okres. Faktu uzyskania dodatku mieszkaniowego na podstawie nieprawdziwych danych, nie zmienia okoliczność, że współwinę ponosi pracownik zarządcy budynku, który potwierdził dane we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, o tym, że G. G. jest najemcą mieszkania, ani niedołożenie staranności w sprawie przez pracowników Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, którzy nie zwrócili uwagi na zamieszczone przez wnioskodawcę wyjaśnienie na odwrocie wniosku, informujące, że mieszkanie otrzymał do remontu na koszt własny i jeszcze nie założył liczników energii elektrycznej i gazu.
Z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. Specjalista w Dziale Dodatków Mieszkaniowych decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określił kwotę podlegającą zwrotowi nienależnie pobranego przez wnioskodawcę dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości, tj. [...]zł. W uzasadnieniu wskazano, że ponieważ dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych podanych we wniosku przez G. G., zobowiązany jest on zwrócić go w podwójnej wysokości.
Od tej decyzji G. G. odwołał się podnosząc, że kwota dodatku była wysyłana bezpośrednio na konto zarządcy. Dalej podał, że pozostaje bez pracy, nie posiada dochodów i utrzymuje się z pomocy społecznej, wobec tego nie jest w stanie zwrócić wskazanej w decyzji kwoty dodatku. Nadto wskazał, że odpowiedni organ potwierdził dane przez niego podawane we wniosku, tak więc i on ponosi winę za zaistniałą sytuację.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu podał, że z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że G. G. pobierał dodatek mieszkaniowy na podstawie informacji podanych w złożonym przez siebie wniosku nie mając jednak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W związku z tym nie był uprawniony do otrzymania dodatku. Okoliczności te zostały w sposób niebudzący wątpliwości ustalone w toku postępowania wznowieniowego, które zakończyło się ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...]r. ([...]), utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] r., którą uchylono decyzję z dnia [...]r., przyznającą stronie dodatek w wysokości [...]zł miesięcznie od [...]r. do [...]r. i odmówiono udzielenia świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzył okoliczności podane w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia faktyczne i prawne podane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Skarga jest zasadna.
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego.
Art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, "jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku o którym mowa w ust. 1, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności.
W świetle powyższego przepisu, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Niniejszą decyzją organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą wadą nieważności. Wadliwość decyzji organu I instancji, powodująca jej nieważność, polegała na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.
Art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie stanowi podstawy do wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie wypłaconego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. Zobowiązanie takie wynika wprost z mocy powyższego przepisu. Kompetencje organów administracji obejmują jedynie uchylenie, w wyniku wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, w przypadku stwierdzenia, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku. W żadnym zaś przypadku przepis art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje podstawy do rozszerzenia kompetencji organów administracji o rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego. Należności te podlegają ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest zapis art. 7 ust. 9 zd.2, w myśl którego należność obejmująca podwójną wysokość nienależnie wypłaconego dodatku mieszkaniowego, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (por. wyrok NSA z 13.02.2002 r., Sygn. akt II SA/Gd 1083/00, OSP 2003r., nr 6, poz.72; wyrok NSA z 10.04.2002 r., Sygn. akt II SA/Gd 1373/00, LEX nr 76111).
Skoro zatem obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości powstał z mocy samego prawa, a do jego wykonania trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również żaden z przepisów prawa nie wymaga określenia lub ustalenia tego obowiązku w drodze decyzji oraz nie umocowuje organów administracji do działania polegającego na wydaniu decyzji ustalającej obowiązek oraz wysokość dodatku mieszkaniowego do zwrotu. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny (patrz. J. Borkowski, [w:], "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", B. Adamiak i J. Borkowski, Warszawa 2005 r., s. 732-734) wyrażonym również w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 23.02.1981 r., Sygn. akt SA 109/81, GAP 1987, Nr 8, s.45; wyrok NSA z 27.04.1983 r., Sygn. akt II SA 261/83, OSPiKA 1984, nr 5, poz. 108; wyrok NSA z 21.08.2001 r., Sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233; wyrok NSA z 04.07.2001, Sygn. akt I SA 275/00, LEX nr 54178) uznać należało, iż decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie, jako wydana bez podstawy prawnej, w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotknięta jest wadą nieważności.
W świetle powyższego, skoro zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję dotkniętą wadą powodująca jej nieważność, bezsprzecznie uznać należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. To z kolei skutkuje koniecznością stwierdzenia przez Sąd o jej nieważności.
Należy zauważyć, iż przekroczenia proceduralne przez organ I instancji powstały w wyniku wznowienia postępowania, które to uchybienia zaważyły na kolejno wydawanych decyzjach.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.- dalej w skrócie k.p.a.) W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Zgodnie zaś z brzmieniem art. 151 § 1. K.p.a. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest po pierwsze ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a., po drugie, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzja ostateczną.
Organ administracji prowadząc postępowanie rozpoznawcze, w razie gdy nie ustali wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, bez rozstrzygnięcia i rozpatrywania sprawy administracyjnej i z taką sytuacja mamy do czynienia w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji gdy organ administracji ustali, iż istnieją podstawy do wznowienia postępowania obowiązkiem jego jest uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast gdy stwierdzi, że nie występuje żadna z przesłanek do wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.
Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4, poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151§ 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por. uchwała NSA w Warszawie w składzie 7 sędziów z dnia 2 grudnia 2002r., OPS 11/02 Prok. i Pr. 2003/2/46).
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż jako podstawę wznowienia postępowania organ wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, w związku z ujawnieniem się nowych okoliczności, mających wpływ na przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zdaniem organu administracji "nową" okolicznością sprawy jest pismo zarządcy lokalu z dnia [...]r., w którym podano, że strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu położonego we W. przy ul. P. [...].
Nie sposób zgodzić się z powyższym twierdzeniem organu I jak i II instacji, iż powyższa okoliczność nie była znana organowi w chwili wydawania decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...]r. podano, że "faktu uzyskania dodatku mieszkaniowego na podstawie nieprawdziwych danych, nie zmienia okoliczność, że współwinę ponosi pracownik zarządcy budynku, który potwierdził dane we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, o tym, że G. G. jest najemcą mieszkania, ani niedołożenie staranności w sprawie przez pracowników Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, którzy nie zwrócili uwagi na zamieszczone przez wnioskodawcę wyjaśnienie na odwrocie wniosku, informujące, że mieszkanie otrzymał do remontu na koszt własny i jeszcze nie założył liczników energii elektrycznej i gazu".
A zatem organ administracji wznowił postępowanie na podstawie okoliczności mu znanych w dniu wydania decyzji, a takie przekroczenie prawa, wbrew jasnym i określonym w sposób niedwuznaczny przesłankom art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w wyniku czego powstały skutki, które powinny być usunięte z punktu widzenia wymogu praworządności.
Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.