IV SA/Wr 523/17

IV SA/Wr 523/17 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2017-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Lidia Serwiniowska
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1549/18 - Wyrok NSA z 2018-12-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1518
art. 24 ust. 2 a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadnienie
J. S. wystąpiła w dniu 30 grudnia 2016 r. do Prezydenta W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką, K. S. Do wniosku dołączyła wyrok Sądu Rejonowego dla W. we W. z dnia 23 września 2016 r. (sygn. akt X U 477/15), zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia 18 kwietnia 2015 r. (nr[...]) i zaliczający K. S. do osób niepełnosprawnych okresowo od 4. roku życia do dnia 4 grudnia 2015 r. (do ukończenia 16. roku życia) oraz ustalający, że K. S. jest dzieckiem wymagającym konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolejnym orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 27 lutego 2016 r. ([...]) zaliczono K. S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 28 lutego 2018 r.
Decyzją z dnia 21 lutego 2017 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania J. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i sprawowania opieki nad córką. Organ pierwszej instancji wskazał w zakresie okresu od 27 czerwca 2015 r. do 30 listopada 2015 r., że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres został złożony po upływie trzech miesięcy od wydania wyroku Sądu, natomiast od grudnia 2016 r., czyli od miesiąca złożenia wniosku, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, ponieważ K. S. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
J. S. odwołała się od tej decyzji. Według wnoszącej odwołanie, skoro odpis wyroku Sądu Rejonowego z dnia 23 września 2016 r. utrzymała wraz z klauzulą prawomocności w dniu 20 października 2016 r., to od tej daty powinien być liczony trzymiesięczny termin na złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 26 kwietnia 2017 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, za uznaniem za prawidłowe stanowiska odwołującej się nie pozwala przede wszystkim wykładnia językowa art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z dnia 21 września 2016 r., poz. 1518 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.ś.r.". W treści powołanego przepisu ustawodawca początek biegu terminu trzymiesięcznego nakazał liczyć "od dnia wydania orzeczenia". Wobec braku takiego zastrzeżenia, termin "wydać" interpretowany powinien być zgodnie z powszechnie przyjmowanym w języku polskim jego rozumieniem, jako "uchwalić coś lub ogłosić". W związku z powyższym zawarte w art. 24 ust. 2a ustawy sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" rozumieć należy jako dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że taką interpretację przyjmuje się w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 4 marca 2015 r., I V SA/G1 478/14; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SA/Sz 189/12; WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 478/15), a także literaturze przedmiotu (I. Kamińska, J. Matarewicz, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do spraw administracyjnych, Rozdział III, 3.5.).
W świetle przywołanych judykatów organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji, że przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie znajdował zastosowania w rozpatrywanej sprawie. J. S. wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożyła bowiem w dniu 30 grudnia 2016 r., tj. po upływie 3 miesięcy od dnia 23 września 2016 r., czyli od wydania orzeczenia Sądu. Zastosowanie ma natomiast art. 24 ust. 2 ustawy, stanowiący, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Od grudnia 2016 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, gdyż J. S. w grudniu 2016 r. była zatrudniona, a K. S. od dnia 5 grudnia 2015 r. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
W skardze na takie rozstrzygnięcie, skarżąca zarzuciła Kolegium niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r., art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołu 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 6 ust. 1 EKPC, w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie J. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto skarżąca sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 24 ust. 2a u.ś.r., poprzez błędne uznanie, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożono po upływie trzymiesięcznego terminu, podczas gdy datą wydania orzeczenia stanowiącego podstawę do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia jest wyrok Sądu Rejonowego z dnia 23 września 2016 r., prawomocny z dniem 15 października 2016r., co - zdaniem skarżącej - przeoczył organ w zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi jej autorka stanęła na stanowisku, że Kolegium naruszyło przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" rozumieć należy jako dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Jej zdaniem, jest to interpretacja wadliwa, a bieg terminu, o którym mowa w przepisie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozpoczyna się wraz z uprawomocnieniem się orzeczenia, czyli w rozpatrywanej sprawie, z dniem 15 października 2016 r. Zdaniem skarżącej, skoro wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu w dniu 30 grudnia 2016 r., oznacza to, że trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., nie został przekroczony.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Orzekające w sprawie organy nie wyciągnęły prawidłowych konsekwencji procesowych z różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych), które to orzeczenia są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany (osobiście, przez pełnomocnika czy przedstawiciela ustawowego) - od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez sąd powszechny, które to orzeczenia wydawane w formie wyroków nie są z urzędu doręczane stronom, a nadto nie tylko zainteresowanemu, ale także drugiej stronie – wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności - przysługuje środek zaskarżenia.
Tym samym organy obu instancji nie zauważyły, że w przypadku wyroku sądu I instancji data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą prawomocności wyroku, jak w przypadku wyroku sądu II instancji, a nadto nie wywiodły właściwych wniosków z okoliczności, że data nadania klauzuli prawomocności wyrokowi jest z reguły datą późniejszą niż data, z którą stwierdzana jest prawomocność tego wyroku. Tymczasem, wobec obowiązku nałożonego na stronę przepisem art. 24 ust. 2 u.ś.r. złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub o jego kontynuację wraz z kompletem dokumentów, nie można nie dostrzec ogromnej różnicy między datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności a datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wyrokiem sądu powszechnego.
Dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a u.ś.r.
Z tych też względów, w przypadku rozstrzygnięcia o niepełnosprawności przez sąd powszechny, termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. liczy się od uprawomocnienia się wyroku w tym przedmiocie.
Prezentowany przez Sąd pogląd aprobowany jest również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (m.in. wyroki: NSA z dnia 25 sierpnia 2017r., sygn. akt I OSK 1863/16, z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt 2143/15, WSA w Gliwicach z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 357/17). Tym samym Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przeciwnego stanowiska sądów administracyjnych, które zaprezentowane zostały w zaskarżonej decyzji.
Za krytyką stanowiska przedstawionego przez Kolegium, które sprowadzić można do poprzestania w interpretacji użytego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. sformułowania "od dnia wydania orzeczenia" - wyłącznie na poziomie wykładni językowej tego przepisu, przemawia szereg argumentów, które w kompleksowy sposób wyłożone zostały we wskazanym wyżej wyroku w sprawie: IV SA/Gl 357/17. W powołanym wyroku WSA w Gliwicach zwrócił przede wszystkim uwagę na to, że użyta w spornym przepisie nazwa orzeczeń ma odniesienie wprost do pojęć występujących w prawie materialnym regulującym problematykę niepełnosprawności. W szczególności o orzeczeniach o niepełnosprawności i o orzeczeniach o stopniu niepełnosprawności mówi ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.). Wraz z rozporządzeniem wykonawczym z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1110 ze zm.) wymienia ona tylko powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, jako organy wydające takiego rodzaju orzeczenia. Nie ma natomiast przepisu przewidującego wydanie tych orzeczeń przez sąd powszechny. Art. 6c ust. 8 ostatnio powołanej ustawy stanowi jedynie, że od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do Sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednakowoż nie przesądza to o charakterze orzeczenia wydanego przez sąd na skutek takiego odwołania. Tak zarysowany problem WSA w Gliwicach uznał za zasadne ocenić na gruncie procedury sądowej. Przepis art. 477 (14) § 1 k.p.c. stanowi w tym względzie, że sąd oddala odwołanie, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia. W takim przypadku sąd wydaje więc wyrok o oddaleniu odwołania, a nie orzeczenie o niepełnosprawności (forma wyroku wynika z art. 316 § 1 i 354 k.p.c.). Natomiast w przypadku uwzględnienia odwołania sąd (wyrokiem) zmienia w całości lub w części zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego zespołu i orzeka co do istoty sprawy. Także i w tym przypadku sąd aczkolwiek ingeruje bezpośrednio w treść orzeczenia wojewódzkiego zespołu, ale nie czyni to orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, lecz wyrokiem zmieniającym orzeczenie wojewódzkiego zespołu. Zmiana tego orzeczenia nie następuje jednak w chwili wydania wyroku, ale dopiero od jego uprawomocnieniu się i od tego czasu wiąże m.in. organy administracji zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. W dalszej kolejności zauważa się, że nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w art. 24 ust. 2a u.ś.r. mowa jest o wydaniu orzeczenia definitywnie (w danym okresie) kształtującym sytuację prawną strony w kwestiach dotyczących niepełnosprawności. Skoro więc w trybie sądowym modyfikacja orzeczenia o niepełnosprawności następuje z chwilą uprawomocnienia się wyroku, to najwcześniej od tej daty można mówić o wydaniu orzeczenia w rozumieniu cyt. art. 24 ust. 2a u.sr. Zdaniem Sądu, przemawiają za tym także dalsze argumenty. Otóż prawidłowy i kompletny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie przewidzianym procedurą administracyjną. Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne (Dz. U. z 2015 r. poz. 2284) do takiego wniosku należy dołączyć dokumenty niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ wśród przesłanek z art. 17 u.ś.r. jest legitymowanie się orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, to takie orzeczenie musi być dołączone do wniosku. Jego brak powoduje skutki określone w art. 24a u.ś.r. Na tym tle uwidacznia się jasno różnica między orzeczeniami zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, a wyrokami sądowymi. Mianowicie wnioskodawcy składają orzeczenia takich zespołów o treści potwierdzającej spełnienie przesłanek ustawowych. Zasadniczo w postępowaniu przed zespołami osoba niepełnosprawna jest jedyną stroną, w związku z czym bezpośrednio po wydaniu przeczenia można je przedłożyć organowi rozpatrującemu sprawy świadczeń rodzinnych. W przypadku orzeczenia wojewódzkiego zespołu korzysta ono z przymiotu ostateczności w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Ponieważ jest ono korzystne dla jedynej strony postępowania, to można racjonalnie zakładać, że tego przymiotu już nie straci, w związku z czym w oparciu o nie można rozpatrzyć sprawę w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Podobnie jest w przypadku korzystnego dla strony orzeczenia powiatowego zespołu, z tą tylko różnicą, że sprawa o świadczenie pielęgnacyjne nie może się skończyć przed nabyciem przez to orzeczenie cechy ostateczności. Ponieważ jednak następuje to z upływem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., to i w tym przypadku nie są zagrożone terminy załatwienia sprawy o świadczenie pielęgnacyjne z art. 25 § 3 k.p.a., aczkolwiek można też prezentować pogląd, ze w przypadku takiego orzeczenia termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy liczyć od dnia, w którym orzeczenie to stało się ostateczne. Zgoła odmienna sytuacja jest natomiast, gdy sprawa niepełnosprawności została przeniesiona na etap postępowania sądowego. Stroną jest w nim zarówno osoba ubiegająca się o ustalenie niepełnosprawności (lub jego stopnia), jak i organ odwoławczy – wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Jeżeli więc Sąd I instancji wyda korzystny dla wnioskodawcy wyrok, to druga strona może go zaskarżyć, w związku z czym do czasu uprawomocnienia się wyroku nie można zakładać, że definitywnie kształtuje on sytuację prawną wnioskodawcy. Dołączony do wniosku odpis nieprawomocnego wyroku nie stanowi zatem dokumentu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Konieczne byłoby wówczas uruchomienie procedury uzupełnienia wniosku z art. 24a ust. 2 u.ś.r. Nie do przyjęcia jest jednak założenie, że z jednej strony zdarzenie w postaci wydania nieprawomocnego wyroku rozpoczyna bieg terminu do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a z drugiej – przedłożony odpis tego wyroku nie pozwala organowi na załatwienie sprawy, lecz wymaga procedury naprawczej. W cytowanym orzeczeniu zauważa się również, że gdyby po wydaniu wyroku strona natychmiast złożyła wniosek o przyznanie omawianego świadczenia, to choćby tylko w przypadku złożenia przez wojewódzki zespół wniosku o uzasadnienie wyroku, strona z przyczyn od siebie niezależnych nie byłaby w stanie zadośćuczynić wezwaniu organu do uzupełnienia wniosku przez złożenie odpisu prawomocnego wyroku w terminie określonym zgodnie z art. 24a ust. 2 u.ś.r. (ust. 3 nie dotyczy takiej sytuacji). Art. 24 a ust. 2 u.ś.r. przewiduje wówczas pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, a to byłby skutek, którego nie można pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, a normatywnie – z zasadami państwa prawa wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP. W odmiennej paradoksalnie sytuacji byłyby osoby, które korzystny wyrok uzyskałyby dopiero w instancji apelacyjnej, której wyroki są prawomocne w dniu wydania (art. 363 § 1 k.p.c.). Koncepcja organu odwoławczego godzi więc także w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Nie można nie zauważyć jeszcze jednego argumentu przeciwko stanowisku Kolegium, a mianowicie do naruszenia trzymiesięcznego terminu mogłoby dojść także w przypadku liczenia terminu z art. 24 a ust. 2, według literalnego brzmienia tego przepisu, od wydania orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Zasadą jest przecież, że strona dowiaduje się o treści takiego orzeczenia po jego doręczeniu. Faktyczny czas do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne zależny byłby zatem od tego, kiedy ów zespół dokona doręczenia orzeczenia. Teoretycznie możliwe są sytuacje, w których, nawet z przyczyn niezależnych od organu i strony, doręczenie orzeczenia następuje już po upływie omawianego terminu. Ponieważ jest to termin nieprzywracalny, strona pozbawiona byłaby możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w tym przepisie. W każdym zaś razie, skoro w poszczególnych sprawach czas doręczenia orzeczenia może być różny, to i w konsekwencji strony dysponowałyby różnym czasem do złożenia wniosku o świadczenie w terminie liczonym od wydania orzeczenia. Nie sposób tego zaakceptować w świetle konstytucyjnych zasad państwa prawa.
Z przedstawionych względów nie można poprzestać wyłącznie na wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r., ale należy dostrzec różnicę między przypadkami, gdy orzekają tylko zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a przypadkami, gdy orzeczenia tych zespołów są modyfikowane wyrokami sądowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - w pełni podzielając to stanowisko - tym samym stwierdza, że różnica ta prowadzi do odmiennej konkluzji od wyrażonej przez Kolegium. Wobec ustalonych okoliczności sprawy należało zatem uznać terminowość wniosku skarżącej, ponieważ złożyła go w dniu 20 grudnia 2016r., a wyrok modyfikujący orzeczenie o niepełnosprawności uprawomocnił się z dniem 15 października 2016 r. Zaskarżona decyzja zapadła więc z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a u.ś.r. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) z uwagi na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 24 ust. 2a wskazanej ustawy, orzeczono jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.