IV SA/Wr 52/25

IV SA/Wr 52/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 19 marca 2024 r. nr 431/2024 w przedmiocie zmiany wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i do nagrody jubileuszowej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
A. M. (dalej: skarżący) w dniu 10 maja 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od rozkazu personalnego z dnia 19 marca 2024 r. nr 431/2024, którym Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu (dalej: Komendant Wojewódzki Policji, organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Jeleniej Górze (dalej: Komendant Miejski Policji, Komendant) z dnia 16 stycznia 2024 r. nr 45/2024 w przedmiocie zmiany wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i do nagrody jubileuszowej.
Z przedstawionych przez Komendanta Wojewódzkiego akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego wynika, że skarżący od 2 września 2019 r. jest funkcjonariuszem Policji.
Raportem z dnia 18 sierpnia 2022 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji z wnioskiem o uznanie 7 lat pracy w W. – za okres od 2009 do 2015 r. - i doliczenie ich do wysługi lat. Wskazał - powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 11 października 2011 r., II PK 44/11 – że podstawą zaliczenia stażu pracy w W. jest dokument P45 lub P60. Do wniosku dołączył oryginały formularzy P60 za lata 2009-2015 r. oraz P45 z 25 lutego 2016 r. wraz z ich tłumaczeniami poświadczonymi przez tłumacza przysięgłego.
Pismem z dnia 15 września 2022 r. Komendant - powołując się na przepis § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.; dalej: rozporządzenie ws. uposażenia policjantów) - wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych ww. raportu i przedłożenie dokumentów potwierdzających fakt zatrudnienia u pracodawcy, okres zatrudnienia i jego wymiar. W aktach sprawy brak dowodu doręczenia wezwania.
W dniu 4 grudnia 2023 r. pełnomocniczka skarżącego złożyła wniosek z dnia 30 listopada 2023 r. o zaliczenie do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego policjanta i termin wypłaty nagrody jubileuszowej, okres pracy skarżącego w W., tj. od 1 stycznia 2008 r. do 26 lutego 2016 r. Wniosła też o wyliczenie i wypłacenie skarżącemu różnicy uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Wyjaśniła, że skarżący pracował od 2007 r. do 16 lutego 2016 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, na stanowisku montażysty w H. Ltd w B. w W. Do wniosku dołączyła oryginały oraz ich tłumaczenia na język polski poświadczone przez tłumacza przysięgłego formularzy P45 z 25 lutego 2016 r. i P60 za lata: 2008- 2015, a także potwierdzenie zatrudnienia przez ww. pracodawcę.
Rozkazem personalnym z dnia 16 stycznia 2024 r. Komendant Miejski Policji na podstawie art. 101 ust. 1, art. 106 i art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r., poz. 171 ze zm.; dalej: ustawa o Policji) oraz § 3, 4 i 5 rozporządzenia o uposażeniu policjantów i § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresów służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz.U. Nr 100, poz. 913 ze zm.) zmienił na dzień 4 grudnia 2023 r. wysługę lat uwzględnioną przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i do nagrody jubileuszowej tj. 15 lat, 9 miesięcy, 9 dni – wzrost uposażenia wynosi 15%. W uzasadnieniu wskazał, że na wniosek pełnomocniczki skarżącego i przedstawionych przez nią dokumentów, do okresu zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy należy skarżącemu zaliczyć okresy: 1) od 1 stycznia 2008 r. do 26 lutego 2016 r. – 8 lat, 1 m-c, 26 dni; 2) od 11 kwietnia 2016 r. do 20 grudnia 2016 r. – 8 m-cy, 10 dni; 3) od 23 grudnia 2016 r. do 30 sierpnia 2017 r. – 8 m-cy, 9 dni; 4) od 31 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. – 2 lata, 1 dzień. Natomiast do okresu służby w Policji należy zaliczyć 4 lata, 3 m-ce i 3 dni w okresie od 2 września 2019 r. do 4 grudnia 2023 r.
W odwołaniu skarżący zakwestionował zaliczenie okresów pracy do wysługi lat w części dotyczącej daty początkowej zaliczenia tych okresów, tj. od 4 grudnia 2023 r. oraz brak rozstrzygnięcia w zakresie wypłaty zaległego uposażenia za 3-letni, nieprzedawniony okres. Wniósł o zmianę ww. rozkazu i uznanie, że zaliczone do wysługi okresy pracy za okres sprzed służby w Policji zostają zaliczone do wysługi lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień 2 września 2019 r., a także uznanie, że skarżącemu należy się wypłata różnicy uposażenia za 3-letni nieprzedawniony okres.
Zaskarżonym rozkazem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa z wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2022 r. o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy nie została merytorycznie rozpoznana ani formalnie zakończona, dlatego wniosek skarżącego z dnia 30 listopada 2023 r. stanowi kontynuację postępowania w przedmiocie ustalenia wysługi i prawa do procentowego wzrostu uposażenia skarżącego. Uznał, że Komendant Miejski Policji prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia brakującej dokumentacji, jednak nie wyznaczył terminu w celu wykonania tego wezwania, nie pouczył o skutkach nieuzupełnienia braków, a samego wezwania nie doręczył skarżącemu. Organ odwoławczy następnie wskazał, że to dzień 22 sierpnia 2022 r. jest datą wszczęcia postępowania ws. zmiany wysługi lat i związanego z tym przyznania dodatku za wysługę lat - inaczej niż przyjął Komendant Miejski Policji (4 grudnia 2023 r.) oraz wbrew ocenie skarżącego (2 września 2019 r.) – i data ta stanowi datę zmiany uposażenia na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. Uznał, że rozkaz personalny z dnia 16 stycznia 2024 r. zawiera niewystarczający, lakoniczny opis stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnia podstaw prawnych wydanej decyzji, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Nie zawiera jednoznacznego ustalenia daty rozpoczęcia przez skarżącego zatrudnienia w H. Ltd w B. w W. Oceniając argument skarżącego, że [...] system prawny nie przewiduje wydania świadectwa pracy, organ odwoławczy stwierdził, że wobec tego skarżący powinien przedstawić inne dokumenty, na podstawie których będzie można potwierdzić spełnienie przesłanek zaliczenia okresów pracy do wysługi, zgodnie z polskimi przepisami - § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia ws. uposażenia policjantów. Powinien zatem dostarczyć dokumenty potwierdzające, że okres pracy o zaliczenie którego się ubiega, był zakończonym okresem zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy i nie wystąpiły w czasie jego trwania okresy, za które nie uzyskał wynagrodzenia. Jeśli przedłożona przez skarżącego dokumentacja (np. odpowiednik polskiej umowy o pracę – permanent contract, zaświadczenie o ustaniu zatrudnienia, uzupełnione inną merytoryczną w sprawie dokumentacją) jest spójna, może stanowić podstawę zaliczenia danego okresu do wysługi i przyznania z tego tytułu prawa do procentowego wzrostu uposażenia. Organ odwoławczy stwierdził ponadto naruszenie proceduralne, polegające na zastosowaniu zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych, określonych w przepisie art. 81a § 1 i § 2pkt 4 k.p.a w zw. z art. 7a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., której nie stosuje się w sprawach osobowych funkcjonariuszy. Przyjęcie przez Komendanta Miejskiego Policji daty 1 stycznia 2008 r. jako dnia rozpoczęcia przez skarżącego okresu zatrudnienia zaliczonego do wysługi lat, bez potwierdzenia przesłanek wymaganych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, prowadziłoby do nierównego traktowania innych funkcjonariuszy i narusza art. 101 ust. 1 ustawy o Policji. Wobec stwierdzenia wad formalnych i merytorycznych rozkazu personalnego z dnia 16 stycznia 2024 r. uznał, że rozkaz ten rażąco narusza prawo. Rozważając zastosowanie art. 139 k.p.a. - zakaz orzekania na niekorzyść strony, organ odwoławczy wskazał, że zakaz ten nie dotyczy decyzji wydawanych w trybie art. 138 § 2 k.p.a., w których nie rozstrzyga się o meritum sprawy, nie przeprowadza kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli.
W sprzeciwie na ten rozkaz personalny skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 99 ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia ws. uposażenia policjantów poprzez nieuwzględnienie, ze prawo policjanta do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe, zaś jego wysokość jest uzależniona m.in. od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat, którą to wysługę oraz poszczególne jej okresy ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, przy czym termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, tym samym w przypadku skarżącego winna to być data przyjęcia do służby w Policji, a więc 2 września 2019 r.; 2) art. 101 ustawy o Policji w zw. z § 4 ust. 4 i 5 rozporządzenia ws. uposażeń policjantów poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i tym samym uznanie, że skarżący mimo przedłożenia szeregu dokumentów nie udowodnił zakończonych okresów zatrudnienia wykonywanych w pełnym wymiarze czasu pracy. Zarzucił też naruszenie prawa procesowego: 1) art. 138 § 2 k.p.a poprzez nieuzasadnione wydanie rozkazu uchylającego rozkaz Komendanta Miejskiego Policji w całości mimo że skarżący zaskarżył ten rozkaz jedynie w części dotyczącej daty nabycia uprawnień; 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione wydanie decyzji kasacyjnej (rozkazu) mimo braku uzasadnionych podstaw; 3) art. 127 § 1 w zw. z art. 16 § 1, art. 104 § 2i art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej (rozkazu) uchylającej rozkaz Komendanta Miejskiego Policji w całości, mimo że skarżący zaskarżył ten rozkaz jedynie w części dotyczącej daty nabycia uprawnień, a zatem działanie organu odwoławczego jest nieprawidłowe, gdyż rozkaz Komendanta Miejskiego Policji zawierał wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, a zatem skarżący miał prawo odwołać się zarówno od całego rozkazu, jak i ograniczyć ten środek zaskarżenia do jego części, a tym samym rozstrzygnięcie zawarte w rozkazie Komendanta Miejskiego Policji, od którego skarżący nie wniósł skutecznie odwołania, stało się ostateczne; 4) art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że taka sytuacja nie miała miejsca, a zatem organ nie mógł orzec na niekorzyść skarżącego, wykraczając poza zakres odwołania. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu oraz o zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wskazał, że Komendant Miejski Policji nie ustalił spełnienia ustawowych przesłanek zaliczenia okresu pracy za granicą do wysługi lat uprawniającej do zwiększenia uposażenia. Decyzja Komendanta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, co spełnia przesłankę z art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Sprzeciw jest bezzasadny.
Zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., – dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.
Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Sąd podziela ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA), że decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron), stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Podkreślenia jednak wymaga, że w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone przez organ odwoławczy pod warunkiem, tj. na zgodny wniosek stron zawarty w odwołaniu – art. 136 § 2 k.p.a.
Sąd kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego rozkazu personalnego mającego charakter decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu odwoławczym, jest obowiązany do dokonania oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe rozważania, to objęty sprzeciwem skarżącego rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 19 marca 2024 r. nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ akta osobowe skarżącego przedstawione przez organ odwoławczy z odpowiedzią na sprzeciw potwierdzają, że zaistniały przesłanki zastosowania ww. przepisu.
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że Komendant Miejski Policji nie wyjaśnił zakresu sprawy koniecznego do rozpatrzenia wniosku o zmianę wysługi lat i związanego z tym prawa do zmiany wysokości uposażenia policjanta, co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustaleń faktycznych dokonał bowiem w oparciu o dowody, które nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie istotnych w sprawie faktów. Zaniechał doręczenia skarżącemu wezwania o uzupełnienie dokumentów w sprawie, które mają istotne znaczenie dla oceny zastosowania art. 106 ust. 1 o Policji. W ten sposób zaniechał zgromadzenia całokształtu materiału dowodowego, czym dodatkowo naruszył art. 79a i art. 77 k.p.a. Pozbawił skarżącego prawa do wypowiedzenia się w sprawie i możliwości udokumentowania żądania, co narusza art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. Ponadto rozkaz personalny z dnia 16 stycznia 2024 r. nie odpowiada wymogom art. 107 k.p.a. Organ odwoławczy klarownie w konsekwencji wyjaśnił skarżącemu w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego powody uchylenia rozkazu Komendanta Miejskiego Policji i powody te spełniają przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.
Organ odwoławczy wykazał, że postępowanie przeprowadzone przez Komendanta Miejskiego Policji jest obarczone wadami, rozkaz z dnia 16 stycznia 2024 r. został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a braki w materiale dowodowym i związany z tym zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego. Charakter i waga naruszeń prawa procesowego dodatkowo uzasadnia konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na ryzyko naruszenia zasady dwuinstancyjności – art. 15 k.p.a. Należy dodać, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, konieczne jest, żeby rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne (por. wyrok NSA z 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1859/06, CBOSA). Jak już powiedziano, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie właśnie wystąpiła. Okoliczności te wykluczają zatem przeprowadzenie "samodzielne" dodatkowego postępowania dowodowe przez organ odwoławczy lub zlecenie jego przeprowadzenia Komendantowi Miejskiemu Policji w trybie art. 136 § 1 k.p.a.
Nie może też być zastosowany przepis art. 136 § 2 k.p.a., ponieważ rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak również brak jest wniosku skarżącego w tym zakresie.
Komendant Wojewódzki Policji prawidłowo uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w całości. Wbrew twierdzeniom skarżącego, rozkaz ten nie składa się z części, które mogą być przedmiotem odrębnego zaskarżenia. Z tego powodu niezasadne są sformułowane w tym zakresie zarzuty sprzeciwu odnoszące się do naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 127 § 1 w zw. z art. 16 § 1, art. 140 § 2 i art. 140 k.p.a.
Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1, art. 101 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 2 i ust. 4 i §4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia ws. uposażeń policjantów, a także przepisu procesowego – art. 139 k.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił sprzeciw.