IV SA/Wr 519/22

IV SA/Wr 519/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Katarzyna Radom
Marta Pająkiewicz-Kremis
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 lipca 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 7 czerwca 2022 r. (nr [...]); II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: SKO, Kolegium) - po rozpatrzeniu sprawy z odwołania D. K. (dalej: skarżący) - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. (dalej: Wójt Gminy)
w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej imienia i nazwiska doradcy w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o której mowa w pkt 3a wniosku.
Z akt sprawy wynika, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej obejmującej - m.in. - imię i nazwisko doradcy w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej oraz przedłożenie kopii umów zlecenia i dokumentów potwierdzających realizację usługi doradztwa. Odpowiadając na wniosek Wójt Gminy poinformował skarżącego, że wniosek nie stanowi zapytania w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej: u.d.i.p.). Odnosząc się do pkt 3a wniosku wskazał, że - zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych oraz że osoby wykonujące usługi w zakresie doradztwa nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne i nie mają żadnego wpływu na rozporządzanie finansami publicznymi.
Skarżący wezwał do udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji odmownej. W odpowiedzi Wójt Gminy stwierdził brak podstaw do wydania decyzji. Uznał bowiem, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) we Wrocławiu skarżący zarzucił Wójtowi Gminy bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Odnośnie pkt 3a wniosku zauważył, że w sytuacji ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej konieczne jest wydanie decyzji odmownej.
W wyroku z 3 grudnia 2021 r. (IV SAB/Wr 336/21) WSA przesądził, że żądane przez skarżącego w pkt 3a wniosku informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą one wydatków ponoszonych przez Gminę, a więc finansowanych ze środków publicznych. Dowodził, że są to informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.) i że każda osoba zawierająca umowę z organem Gminy i pobierającą wynagrodzenie ze środków publicznych musi liczyć się możliwością udostępnienia danych dotyczących tych umów i pobieranych wynagrodzeń na podstawie przepisów u.d.i.p. Sąd zobowiązał organ do udostępnienia skarżącemu informacji żądanych w pkt 3a wniosku, tj. kopii umów zleceń zawartych przez Gminę z doradcą w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, jak i dokumentów potwierdzających realizację tych umów. Jednocześnie zgodził się z organem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Wskazał przy tym, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, ze względu na prywatność osoby fizycznej, organ zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Wykonując zalecenia Sądu, Wójt Gminy przesłał skarżącemu zanonimizowane kopie umów zleceń zawartych przez Gminę z ww. doradcą wraz z dokumentami potwierdzającymi realizacje tych umów.
W wydanej decyzji Wójt Gminy odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej imienia i nazwiska doradcy w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o której mowa w pkt 3a wniosku, z uwagi na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Dowodził, że osoba wykonująca usługi
doradztwa nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, nie podejmowała działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączących się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, nie miała także żadnego wpływu na rozporządzenie finansami publicznymi. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał) z 20 marca 2006 r. (K 17/05).
Od decyzji Wójta Gminy skarżący złożył odwołanie.
Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, SKO utrzymało decyzję Wójta Gminy w mocy.
SKO dowodziło, że informacja, o której udostępnienie wnioskował skarżący, dotyczyła kopii umów zleceń zawartych przez Gminę z doradcą w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, jak i dokumentów potwierdzających realizację tych umów. Podał, że zawierają one treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, a zatem stanowią informację publiczną. Wskazał, że prawo dostępu do tychże informacji publicznych podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. doradcy w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej niepełniącego funkcji publicznej, przez udostępnienie dokumentów po uprzedniej anonimizacji dóbr chronionych (tu: imienia i nazwiska doradcy). Akcentował, że z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych i obowiązku ochrony prywatności osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej
w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych przez ich anonimizację, co w sprawie miało miejsce. Wyraził pogląd, że w sprawie dla zadośćuczynienia żądaniu wniosku wystarczające było udostępnienie ww. dokumentów zanonimizowanych, tj. bez danych dotyczących imienia i nazwiska doradcy.
Zdaniem Kolegium, dla oceny charakteru pełnionej przez doradcę w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej funkcji kluczowa jest wykładnia pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż skarżący w pkt 3a wniosku domagał się udostępnienia informacji co do konkretnej osoby (imienia i nazwiska) wykonującej zadania na rzecz Gminy.
Wspierając się stanowiskiem TK, wyrażonym w wyroku z 20 marca 2006 r.
(K 17/05) i bazując na poglądach sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że doradca w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej nie pełni funkcji publicznej (nie może być uznany za "osobę pełniącą funkcje publiczne"
w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), wykonującej zadania na rzecz Gminy. Dowodziło, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek
z pełnieniem tych funkcji" pozostają te osoby, które realizują działania mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób.
Ponadto - według Kolegium - należy mieć na uwadze, że przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest bowiem także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Kolegium w pełni podzieliło stanowisko i argumentację Wójta Gminy, że żądane przez skarżącego informacje w zakresie objętym wnioskiem, tj. odnoszącej się do imienia i nazwiska doradcy, nie dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i że żądanie przez skarżącego informacji w zakresie objętym wnioskiem dotyczy sfery prywatnej konkretnej osoby.
Bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje - w ocenie SKO - zarzut błędnego powołania przez organ I instancji w podstawie prawnej decyzji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i pominięcie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W skardze - skarżąc decyzję SKO w całości - skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna objęta ograniczeniem z uwagi na prywatność osoby fizycznej;
2. art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji, niesłużące realizacji celu ograniczenia i tym samym naruszenie prawa człowieka do informacji. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zasądzenie kosztów i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko. Dowodził m.in., że ujawnienie imion
i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Motywował, że każdy bowiem, kto czerpie z zasobów publicznych, musi liczyć się z tym, że jego dane zostaną ujawnione w zakresie, w jakim dotyczy to korzystania z majątku publicznego. Nie zgodził się także ze stanowiskiem, że błędne powołanie przez Wójta Gminy w podstawie prawnej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (pominięcie art. 5 ust. 2) pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z powołanego przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Może bowiem podlegać ograniczeniom m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli natomiast informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji lub gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługujących jej praw, dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym.
Powyższe oznacza, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku
- obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion
i nazwisk osób fizycznych.
Podkreślić przy tym trzeba, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por.: ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły - exceptiones non sunt extendendae - ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por.: wyroki NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 951/14 i 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14; dostępne: CBOSA).
Odnośnie rozumienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie obowiązku udostępniania danych osobowych kontrahentów umów zawieranych z podmiotami publicznymi, Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd, że dane osobowe osoby fizycznej, która zawarła umowę z podmiotem publicznym korzystającym z majątku publicznego, podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zatem także dane osobowe kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać, czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego (por.: m.in. wyroki NSA z 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14;
5 czerwca 2019 r., I OSK 2635/17; z 31 stycznia 2020 r., I OSK 2335/18; dostępne: CBOSA).
Zasadnym jest zwrócenie uwagi na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 12 lutego 2015 r. (I OSK 759/14: dostępny: jw.), w którym stwierdzono, że "informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy
o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać
z ochrony". Powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają zatem udostępnieniu jako publiczne (zob.:
S. Gajewski, A. Jakubowski, Glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 9, s. 88). Tylko wówczas zachowana będzie trwale transparentność procesów gospodarowania mieniem publicznym, co jest m.in. celem normy konstytucyjnej zawartej w art. 61. Takie założenie ma też wymiar funkcjonalny, bowiem pozwala przeciwdziałać patologiom życia społecznego. Z tym też zakresem wiąże się potrzeba jawności imion i nazwisk (danych identyfikujących) osób zawierających umowy z jednostkami reprezentującymi podmioty publiczne.
Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej
z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez podmiot publiczny, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno byłoby bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób
w takiej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 і art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Zbieżnie
z tym stanowiskiem wypowiadają się przedstawiciele nauki. W literaturze słusznie zwrócono uwagę, że w niektórych przypadkach umowy cywilnoprawne mogą zostać wykorzystane do przepływu środków publicznych do osób niekompetentnych, ale związanych w różny sposób z osobą/podmiotem, która takimi środkami dysponuje (np. zatrudnienie na podstawie takiej umowy krewnych osoby kierującej danym organem). Stąd za zasadne należy uznać stanowisko, że dane osobowe wszystkich osób, z którymi podmioty publiczne podpisały umowy cywilnoprawne, powinny zostać ujawnione. Takie stanowisko jest szczególnie ważne, jeżeli kontrola społeczna sposobu działania władz publicznych ma być efektywna, a nie fasadowa - zob. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/175-182.
Sąd uznał, że w sprawie dane osobowe w postaci imienia i nazwiska doradcy w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, tj. kontrahenta umów cywilnoprawnych zawartych z Gminą, z którymi wiąże się transfer środków publicznych, podlegają ujawnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., gdyż w wyniku ich realizacji dochodzi do przetransferowania na jego rzecz środków publicznych. Jawność tych danych nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Powyższe stanowi, że w sprawie naruszono art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje natomiast pominięcie przez Wójta Gminy w podstawie prawnej decyzji art. 5 ust. 2 u.ś.r. Brak powołania ww. przepisu w sentencji (powołanie go w uzasadnieniu) nie zmniejsza wartości prawnej decyzji organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania organów sprowadzają się do realizacji stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu tego wyroku i ponownego rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy Sąd - działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw.
z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - orzekł o uchyleniu skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, Sąd postanowił w pkt II sentencji wyroku (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy).