IV SA/Wr 513/24

IV SA/Wr 513/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 475
art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h, ust. 4 i ust. 6, art. 48
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Tezy
1. Ustawodawca zdecydował, że cudzoziemcowi, który przebywa w Polsce na podstawie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę nie przysługują świadczenia wspierające usługi rynku pracy, tj. instrumenty rynku pracy.
2. Polityka integracyjna Polski odpowiada standardom wyznaczonym w prawie unijnym, czego wyrazem jest m.in. ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Krajowy pracodawca wyodrębnił kategorie migrantów – wedle unijnych wspólnych uzgodnień znajdujących odzwierciedlenie w dyrektywach – różnicując ich uprawnienia w zależności od potrzeb i możliwości państwa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Protokolant Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi O. H. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 września 2024 r. nr PS-P.8641.24.2024.AK w przedmiocie odmowy przyznania dodatku aktywizacyjnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi O. H. (O. H.; dalej: skarżąca) obywatelki U. jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) z dnia 26 września 2024 r. nr PS-P.8641.24.2024.AK utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia (dalej: Prezydent Miasta, organ pierwszej instancji) z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr ZE.540.25.2024.DS o odmowie przyznania dodatku aktywizacyjnego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca jest cudzoziemką (obywatelką U.), której Wojewoda decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. - wydaną na podstawie m.in. art. 114 ustawy o cudzoziemcach - udzielił zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 14 sierpnia 2024 r. na jej wniosek z dnia 16 września 2021 r.
Skarżąca w dniu 10 grudnia 2023 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu jako osoba bezrobotna. Następnie, decyzją Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2024 r. została uznana za bezrobotną z dniem 10 grudnia 2023 r. na podstawie m.in. art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ze względu na ww. decyzję legalizującą pobyt skarżącej na terytorium RP i jego cel: wykonywanie pracy.
W dniu 13 lutego 2024 r. skarżąca zgłosiła podjęcie zatrudnienia z dniem 14 lutego 2024 r., skutkiem czego decyzją z dnia 21 lutego 2024 r. organ pierwszej instancji orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 14 lutego 2024 r.
Skarżąca w dniu 13 lutego 2024 r. złożyła również wniosek o przyznanie i wypłatę dodatku aktywizacyjnego. Postępowanie w tej sprawie organ pierwszej instancji przedłużył ze względu na trwające postępowanie w sprawie ustalenia prawa skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych z uwzględnieniem okresów zatrudnienia w U. prowadzone na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, które zostało umorzone decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 3 kwietnia 2024 r. z uwagi na bezprzedmiotowość.
Następnie, Prezydent Miasta decyzją z dnia 20 czerwca 2024 r. przyznał skarżącej zasiłek dla bezrobotnych od dnia 10 grudnia 2023 r. do dnia 6 czerwca 2024 r. Następnie decyzją z dnia 15 lipca 2024 r. orzekł o utracie prawa do ww. zasiłku z dniem 14 lutego 2024 r.
Decyzją z dnia 23 sierpnia 2024 r. wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, ust. 7, art. 10 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 36 oraz art. 1 ust. 6 w zw. z art. 44 pkt 5 i art. 48 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2024 r., poz. 475 ze zm.; dalej: u.p.z.i.r.p.) Prezydent Miasta odmówił skarżącej przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że dodatek aktywizacyjny należy do instrumentów rynku pracy (art. 44 pkt 5 u.p.z.i.r.p.), a skarżącej jako cudzoziemce przebywającej w Polsce na podstawie decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy (art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha u.p.z.i.r.p.) nie przysługują instrumenty rynku pracy, w tym dodatek aktywizacyjny.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z prawem oraz narusza prawa i interesy skarżącej. Argumentowała, ze z przepisu art. 44 pkt 5 u.p.z.i.r.p. nie wynika, ze cudzoziemcy, o którym mowa w art. 144 ustawy o cudzoziemcach nie maja prawa skorzystać z dodatku aktywizacyjnego. Wskazała, że spełnia warunki do przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt u.p.z.i.r.p. oraz art. 3 ust. 6-7 i art. 4 lit. a ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania. Zarzuciła naruszenie zasady równego traktowania poprzez wydanie negatywnej decyzji. Wyjaśniła, że pracuje w Polsce od 20 kwietnia 2017 r., opłaca wszystkie składki i podatek, zawsze pracowała na umowę o pracę.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. ustawodawca promuje osoby aktywne, które z własnej inicjatywy na rzecz zatrudnienia rezygnują nie tylko ze statusu bezrobotnego, ale i z wypłacanego im zasiłku. Jednak do tytułu pobytowego z art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha tej ustawy przypisanych jest mniej uprawnień i powszechnie przyjmuje się, że obywatel Ukrainy, który przebywa w Polsce legalnie i posiada tytuł pobytowy, o którym mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha u.p.z.i.r.p. – tak jak skarżąca – nie może skorzystać z instrumentów rynku pracy, w szczególności nie może nabywać prawa do dodatku aktywizacyjnego. Jako pozostające bez związku ze sprawą Wojewoda ocenił podniesione przez skarżącą okoliczności, że opłaca ona składki i płaci w Polsce podatki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła decyzji Wojewody niewłaściwe uzasadnienie i wskutek tego wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała, że z art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha ani z art. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p. nie wynika, że wskazanym tam osobom - do których należy również skarżąca – nie mogą korzystać z instrumentów rynku pracy. Takiego ograniczenia nie zawiera też art. 44 ww. ustawy. Skarżąca powołała się na art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania wnosząc o rozpatrzenie skargi i podjęcie odpowiednich działań w celu przywrócenia sprawiedliwości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem sądowej kontroli legalności jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przyznania dodatku aktywizacyjnego.
W sprawie jest bezsporne, że skarżąca jest cudzoziemką – obywatelką U. – przebywającą w Polsce na podstawie decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę wydanej w oparciu o m.in. art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.; dalej: u.p.o.U.).
Nie jest też kwestionowane, że skarżąca legitymowała się statusem bezrobotnej od dnia 10 grudnia 2023 r. do dnia 14 lutego 2024 r. oraz że w tym okresie przysługiwało jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Bezspornie też utrata statusu osoby bezrobotnej przez skarżącą była skutkiem podjęcia przez nią zatrudnienia z własnej inicjatywy.
W pierwszej kolejności konieczne jest rozważenie statusu skarżącej w kontekście uprawnień wynikających z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przysługujących jej jako cudzoziemce.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.i.r.p. ustawa określa zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej.
Ustawa ta ma zastosowanie do cudzoziemców zamierzających wykonywać lub wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej m.in. posiadających zezwolenie na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 albo 1a albo art. 126 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, albo wizę wydaną w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha u.p.z.i.r.p.).
Zgodnie z art. 1 ust. 4 u.p.z.i.r.p. na zasadach określonych w ustawie osobom, o których mowa w art. 3 pkt 2 lit. ha przysługują zasiłki, o których mowa w rozdziale 15.
W rozdziale 15 u.p.r.z.i.p. ustawodawca uregulował świadczenia dla bezrobotnych, w tym: prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz skierowanie do wykonywania prac społecznie użytecznych.
Na podstawie art. 1 ust. 6 u.p.z.i.r.p. na zasadach określonych w ustawie osoby, o których mowa w m.in. ust. 3 pkt 2) lit. ha mogą korzystać z usług rynku pracy z wyłączeniem prawa do świadczeń określonych w art. 41-42a.
Przywołane przepisy jasno więc określają, jakie uprawnienia służą cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium RP na podstawie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę.
Warunki wykonywania pracy przez cudzoziemców określa natomiast Rozdział 16 u.p.z.i.r.p.
Systematyka przepisu art. 1 u.p.z.i.r.p. - istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - prowadzi do jednoznacznego wniosku. Ustawodawca ustalił w ust. 1 tego przepisu precyzyjny katalog podmiotów, do których ma zastosowanie ustawa. Dalsze ustępy tego przepisu regulują zakres jej zastosowania względem niektórych z tych podmiotów. W przypadku cudzoziemców, którzy przebywają w Polsce na podstawie decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę (ust. 3 pkt 2 lit. ha) ustawodawca wprost wskazał, które świadczenia mają do nich zastosowanie (ust. 4 i ust. 6). Konstrukcja przepisu opiera się więc na wskazaniu, które konkretnie świadczenia ustawowe służą tej grupie podmiotów, z jednoczesnym ograniczeniem stosowania ustawy do wskazanych świadczeń.
Oznacza to, że cudzoziemcowi, który przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 114 ustawy o cudzoziemcach) służy prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz usługi rynku pracy z wyłączeniem świadczeń określonych w art. 41-42a u.p.z.i.r.p. Usługi rynku pracy określa Rozdział 10, gdzie w art. 35 ust. 1 u.p.z.i.r.p. ustawodawca wskazał, że podstawowymi usługami rynku pracy jest pośrednictwo pracy (pkt 1), poradnictwo zawodowe (pkt 3), organizacja szkoleń (pkt 5). Na podstawie tych przepisów cudzoziemcowi, który przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę służy więc prawo do szkoleń dla bezrobotnych (art. 40 u.p.z.i.r.p.). Nie przysługuje natomiast stypendium i inne świadczenia dla bezrobotnych uczestniczących w szkoleniach, na które został skierowany przez starostę (art. 41 u.p.z.i.r.p.), pożyczka na sfinansowanie kosztów szkolenia (art. 42 u.p.z.i.r.p.), dofinansowanie studiów podyplomowych (art. 42a u.p.z.i.r.p.).
Dodatek aktywizacyjny jest świadczeniem, które nie mieści w żadnym z wyżej wskazanych uprawnień. Jest odrębnym świadczeniem w ramach instrumentów wspierających usługi rynku pracy. Należy odróżnić usługi rynku pracy (Rozdział 10 u.p.z.i.r.p.) od instrumentów rynku pracy (Rozdział 11 u.p.z.i.r.p.). Ustawodawca zdecydował, że cudzoziemcowi, który przebywa w Polsce na podstawie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę nie przysługują świadczenia wspierające usługi rynku pracy, tj. instrumenty rynku pracy. Z systematyki ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że dodatek aktywizacyjny – uregulowany w art. 48 u.p.z.i.r.p.- jest instrumentem rynku pracy, a nie usługą rynku pracy. Świadczenie to zostało uregulowane w Rozdziale 11 tej ustawy: "Instrumenty rynku pracy".
Akta sprawy administracyjnej nie wskazują, by skarżąca korzystała ze statusu uchodźcy, co miałoby wpływ na zakres uprawnień wynikających z przepisów u.p.z.i.r.p. Na taki status nie powołała się też sama skarżąca.
W tym stanie rzeczy przyjęta przez organy obu instancji wykładnia prawa w tym zakresie jest prawidłowa.
Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że skarżąca jest obywatelką U. i rozważył zastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.; dalej: u.p.o.U.).
Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa stanowi realizację m.in. Decyzji Wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.U. L 71/1 wraz z zmianami tej Decyzji). Decyzja ta uwzględnia Dyrektywę Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U.UE L 2012 z 7.08.2021, s.12; dalej: dyrektywa nr 2001/55/WE). Zgodnie z art. 3 tej dyrektywy tymczasowa ochrona nie przesądza możliwości przyznania statusu uchodźcy w rozumieniu Konwencji Genewskiej (ust. 1). Niniejsza dyrektywa nie ma wpływu na prawa poszczególnych Państw Członkowskich do przyjęcia lub utrzymania bardziej korzystnych warunków dla osób objętych tymczasową ochroną (ust. 5). Istnienie sytuacji masowego napływu wysiedleńców jest ustalane decyzją Rady, podjętą kwalifikowaną większością na wniosek Komisji, uwzględniający wszelkie propozycje Państw Członkowskich przedłożenia wniosku Radzie (art. 5 ust. 1). Decyzja Rady skutkuje wprowadzeniem tymczasowej ochrony wysiedleńców, do których się ona odnosi, we wszystkich Państwach Członkowskich, zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy (art. 5 ust. 3 zdanie pierwsze). Państwa Członkowskie udzielają, na okres nieprzekraczający okresu tymczasowej ochrony, zezwolenia osobom korzystającym z tymczasowej ochrony na podejmowanie działalności na własny rachunek lub pracy najemnej, z uwzględnieniem zasad obowiązujących w zawodach, jak również na korzystanie z możliwości edukacyjnych dla osób dorosłych, kształcenie zawodowe i praktyczne zdobywanie umiejętności zawodowych. Ze względu na określoną politykę na rynku pracy, Państwa Członkowskie mogą w tym względzie dawać pierwszeństwo obywatelom Unii Europejskiej oraz obywatelom państw związanych Porozumieniem o Europejskim Obszarze Gospodarczym, a także legalnie przebywającym obywatelom państw trzecich otrzymującym zasiłki dla bezrobotnych. Stosuje się ogólne prawa obowiązujące w Państwach Członkowskich w odniesieniu do wynagrodzenia, dostępu do systemu zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych i prowadzących działalność na własny rachunek oraz innych warunków pracy i zatrudnienia (art. 12).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w dniu 16 września 2021 r., czyli przed wybuchem wojny w Ukrainie (24 lutego 2022 r.), a decyzja w tym zakresie została wydana w dniu 22 lipca 2022 r. Wynika z tego, że skarżąca nie przybyła na terytorium RP bezpośrednio z powodu działań wojennych. Przepisy tej ustawy wprowadzają pewne korzystniejsze warunki rejestracji jako osoba bezrobotna lub poszukująca oraz prawa do wykonywania pracy (art. 22 u.p.o.U.) w stosunku do regulacji u.p.z.i.r.p. Nie wprowadzają jednak żadnych różnic w zakresie dodatku aktywizacyjnego.
Podkreślenia przy tym jednak wymaga, że uzyskanie statusu bezrobotnej jak również podjęcie zatrudnienia z własnej inicjatywy nastąpiło po wydaniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę i w czasie jego ważności. Z tej przyczyny regulacje u.p.o.U. nie mają zasadniczo zastosowania do skarżącej w zakresie warunków rejestracji jako osoby bezrobotnej i wykonywania przez nią pracy.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji pod względem naruszenia zasady równego traktowania nie doprowadziła Sądu do takiego wniosku.
W tym zakresie skarżąca powołała się na przepisy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2024 r., poz. 1175; dalej: ustawa wdrożeniowa). Zgodnie z art. 1 ustawa określa obszary i sposoby przeciwdziałania naruszeniom zasady równego traktowania ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, religię, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientacje seksualną oraz organy właściwe w tym zakresie (ust. 1). Przepisy ustawy odnoszące się do narodowości stosuje się odpowiednio do obywatelstwa osób korzystających ze swobodnego przepływu pracowników w zakresie określonym w art. 1-10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii (Dz.U. UE L 141 z 27.05.2011, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 492/2011) – ust. 2. Zgodnie z ust. 4 pkt 4 lit. a) ustawy wdrożeniowej ustawę te stosuje się w zakresie dostępu do warunków korzystania z instrumentów rynku pracy i usług rynku pracy określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oferowanych przez instytucje rynku pracy oraz instrumentów rynku pracy i usług rynku pracy oferowanych przez inne podmioty działające na rzecz zatrudnienia, rozwoju zasobów ludzkich i przeciwdziałania bezrobociu. Z kolei w art. 5 pkt 9) ustawy wdrożeniowej wynika, że nie stosuje się jej do odmiennego traktowania, ze względu na kryterium obywatelstwa, osób fizycznych niebędących obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej ani członkami ich rodzin, w szczególności w zakresie warunków wjazdu i pobytu na terytorium RP oraz związanego ze statusem prawnym. Natomiast zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 492/2011 każdy obywatel państwa członkowskiego, bez względu na miejsce zamieszkania, ma prawo do podjęcia działalności jako pracownik najemny i prowadzenia tej działalności na terytorium innego państwa członkowskiego, zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi dotyczącymi zatrudnienia obywateli tego państwa (ust. 1). W szczególności przysługuje mu, na terytorium innego państwa członkowskiego, takie samo pierwszeństwo w dostępie do oferowanego zatrudnienia, z jakiego korzystają obywatele tego państwa (ust. 2). Rozporządzenie nr 492/2011 odnosi się do pracowników będących obywatelami państw członkowskich UE, tym samym zakaz dyskryminacji ze względu na narodowość – uregulowany w ustawie wdrożeniowej – ustawodawca odniósł odpowiednio do obywatelstwa pracowników państw członkowskich UE. Oznacza to, że cudzoziemcy-obywatele państw trzecich (niebędący obywatelami państw członkowskich UE, EFTA i Konfederacji Szwajcarskiej) mogą być inaczej traktowani niż obywatele państw członkowskich UE (w tym Polski). W Dyrektywie Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.U. UE L 180 z 19.07.2000, str. 22; dalej: dyrektywa nr 2000/43/WE) wskazano, że w celu zapewnienia rozwoju demokratycznych i tolerancyjnych społeczeństw umożliwiających uczestnictwo wszystkich osób, bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne, szczególna akcja dotycząca dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne musi wykraczać poza działalność zarobkową oraz niezarobkową i powinna objąć takie dziedziny, jak edukacja, opieka społeczna włącznie z bezpieczeństwem socjalnym i opieka zdrowotną, ułatwieniami społecznymi, dostępem do dóbr i usług oraz ich dostarczaniem (motyw 12). W tym celu wszelka bezpośrednia lub pośrednia dyskryminacja ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne w zakresie regulowanym niniejszą dyrektywą powinna być we Wspólnocie zakazana. Zakaz dyskryminacji powinien również mieć zastosowanie wobec obywateli państw trzecich, ale nie obejmuje on odmiennego traktowania ze względu na narodowość i nie pozostaje bez uszczerbku dla przepisów regulujących wjazd i pobyt obywateli państw trzecich oraz ich dostęp do zatrudnienia i pracy (motyw 13). Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy nr 2000/43/WE niniejsza dyrektywa nie obejmuje różnego traktowania ze względu na obywatelstwo i pozostaje ona bez uszczerbku dla przepisów i warunków dotyczących wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich oraz bezpaństwowców na terytorium Państw Członkowskich i wszelkiego traktowania związanego ze statusem prawnym danych obywateli państw trzecich i bezpaństwowców.
Sytuacja skarżącej, jako migrantki zarobkowej – cudzoziemki przebywającej w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy - w tym jej prawo do sprawiedliwego traktowania wiąże się przede wszystkim z polityką migracyjną i integracyjną Polski. Trzeba podkreślić, że zgodnie z Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) – art. 79 i art.80 - UE jest uprawniona do ustanawiania mających zastosowanie do obywateli państw trzecich warunków wjazdu i legalnego pobytu w państwie członkowskim. Może stwarzać zachęty i zapewniać wsparcie działań podejmowanych przez państwa członkowskie w celu promowania integracji obywateli państw spoza UE przebywających legalnie na terytorium tych państw. Prawo unijne nie przewiduje jednak harmonizacji przepisów i regulacji krajowych. Migracja zarobkowa została w prawie unijnym uregulowana w możliwym zakresie wyznaczając standardy traktowania cudzoziemców, w odniesieniu do uprawnień, które powinny być dotrzymane przez Państwa członkowskie. Wspólna polityki imigracyjnej i integracyjna UE, jest realizowana poprzez dyrektywy dotyczące poszczególnych grup cudzoziemców, a także na podstawie decyzji wykonawczych, w tym decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony oraz decyzji wykonawczej Rady (UE) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382. Jedną z tych regulacji, a która wprost dotyczy skarżącej jest Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE L 343 z 23.12.2011, str. 1; dalej: dyrektywa nr 2011/98/UE. Zgodnie z motywem 19 dyrektywy 2011/98/UE ze względu na brak horyzontalnych przepisów Unii obywatelom państw trzecich przysługują różne prawa w zależności od tego, w jakim państwie członkowskim pracują i jakie mają obywatelstwo. Aby kontynuować rozwój spójnej polityki imigracyjnej i zmniejszyć różnice w zakresie praw przysługujących obywatelom Unii i obywatelom państw trzecich pracującym legalnie w państwie członkowskim oraz aby uzupełnić istniejący dorobek prawny w dziedzinie imigracji, należy ustanowić zbiór praw, w szczególności w celu wskazania obszarów, w których zapewnia się równe traktowanie własnych obywateli państwa członkowskiego i obywateli państw trzecich niebędących jeszcze rezydentami długoterminowymi. Zgodnie z motywem. Celem takich przepisów jest ustanowienie minimum równych zasad w całej Unii, uznanie faktu, że obywatele państw trzecich wnoszą wkład w gospodarkę unijną w formie wykonywanej pracy i płaconych podatków, a także stworzenie zabezpieczenia służącego ograniczeniu nieuczciwej konkurencji pomiędzy obywatelami państwa członkowskiego a obywatelami państw trzecich wynikającej z ewentualnego wyzysku tych ostatnich. W niniejszej dyrektywie powinno zdefiniować się termin "pracownik z państwa trzeciego" – bez uszczerbku dla interpretacji pojęcia stosunku pracy w innych przepisach prawa Unii – jako oznaczający obywatela państwa trzeciego, który został przyjęty na terytorium państwa członkowskiego, legalnie przebywa na tym terytorium i ma prawo do wykonywania pracy w ramach płatnego zatrudnienia zgodnie z prawem krajowym lub krajową praktyką. Natomiast na podstawie motywu 20 - Wszystkim obywatelom państw trzecich legalnie przebywającym i pracującym w państwach członkowskich powinien przysługiwać przynajmniej wspólny zbiór praw oparty na traktowaniu na równi z obywatelami odnośnego przyjmującego państwa członkowskiego, niezależnie od pierwotnego celu czy podstawy przyjęcia ich na terytorium tego państwa. Prawo do równego traktowania w obszarach określonych w niniejszej dyrektywie należy przyznać nie tylko tym obywatelom państw trzecich, których przyjęto w państwie członkowskim w celu zatrudnienia, ale również tym, których przyjęto w innych celach i którym przyznano dostęp do rynku pracy tego państwa członkowskiego zgodnie z innymi przepisami unijnymi lub krajowymi, w tym członkom rodziny pracownika z państwa trzeciego, których przyjęto na terytorium danego państwa członkowskiego zgodnie z dyrektywą Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin; obywatelom państw trzecich przyjętym na terytorium państwa członkowskiego zgodnie z dyrektywą Rady 2004/114/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie warunków przyjmowania obywateli państw trzecich w celu odbywania studiów, udziału w wymianie młodzieży szkolnej, szkoleniu bez wynagrodzenia lub wolontariacie; oraz naukowcom przyjętym zgodnie z dyrektywą Rady 2005/71/WE z dnia 12 października 2005 r. w sprawie szczególnej procedury przyjmowania obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych. Zgodnie z motywem 22 warunki pracy, o których mowa w niniejszej dyrektywie, powinny obejmować co najmniej warunki płacy i zwolnienia oraz bezpieczeństwo i higienę pracy, czas pracy oraz urlop, z uwzględnieniem obowiązujących układów zbiorowych pracy. Motyw 24 - Pracownicy z państw trzecich powinni korzystać z równego traktowania w zakresie zabezpieczenia społecznego. Działy zabezpieczenia społecznego określono w rozporządzeniu (WE) nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy niniejszej dyrektywy przewidujące równe traktowanie w zakresie zabezpieczenia społecznego powinny mieć zastosowanie także do pracowników przyjętych w państwie członkowskim bezpośrednio z państwa trzeciego. Niemniej jednak niniejsza dyrektywa nie powinna przyznawać pracownikom z państw trzecich szerszych praw w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, niż czyni to obowiązujące prawo Unii względem obywateli państw trzecich, których sytuacja ma charakter transgraniczny. Ponadto niniejsza dyrektywa nie powinna przyznawać praw w przypadkach, które wykraczają poza zakres prawa Unii, na przykład w odniesieniu do członków rodziny przebywających w państwie trzecim. Niniejsza dyrektywa powinna przyznawać prawa jedynie tym członkom rodziny, którzy dołączają do pracownika z państwa trzeciego w państwie członkowskim w ramach łączenia rodziny, lub tym członkom rodziny, którzy już przebywają legalnie w tym państwie członkowskim. Zgodnie z motywem 25 Państwa członkowskie powinny zapewnić równe traktowanie co najmniej tym obywatelom państw trzecich, którzy są zatrudnieni lub którzy po przepracowaniu minimalnego okresu zostali zarejestrowani jako bezrobotni. Jakiekolwiek ograniczenia równego traktowania w zakresie zabezpieczenia społecznego na mocy niniejszej dyrektywy nie powinny naruszać praw przyznanych na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1231/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. rozszerzającego rozporządzenie (WE) nr 883/2004 i rozporządzenie (WE) nr 987/2009 na obywateli państw trzecich, którzy nie są jeszcze objęci tymi rozporządzeniami jedynie ze względu na swoje obywatelstwo. Wedle motywu 26 Prawo Unii nie ogranicza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizowania ich systemów zabezpieczenia społecznego. Przy braku harmonizacji na szczeblu Unii, każde państwo członkowskie określa, na jakich warunkach, w jakiej wysokości i na jaki okres przyznaje się świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego. Korzystając z tych kompetencji, państwa członkowskie powinny jednak przestrzegać prawa Unii.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywa nr 2011/98/UE ma zastosowanie do: a) obywateli państw trzecich, którzy ubiegają się o prawo do pobytu w państwie członkowskim w celu wykonywania pracy; b) obywateli państw trzecich, którzy zostali przyjęci w państwie członkowskim w celach innych niż wykonywanie pracy zgodnie z prawem Unii lub prawem krajowym, mają prawo do wykonywania pracy oraz posiadają dokument pobytowy zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1030/2002; oraz c) obywateli państw trzecich, którzy zostali przyjęci w państwie członkowskim w celu wykonywania pracy zgodnie z prawem Unii lub prawem krajowym. Prawo do równego traktowania na równi z obywatelami państwa członkowskiego UE określa art. 12 dyrektywy nr 2011/98/UE odnosząc je jednak do obywateli państw trzecich wskazanych w art. 3 ust. 1 lit. b) i c). Prawo to obejmuje zasiłki dla bezrobotnych jako standard uprawnień cudzoziemca.
Polityka integracyjna Polski odpowiada standardom wyznaczonym w prawie unijnym, czego wyrazem jest m.in. ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Krajowy prawodawca wyodrębnił kategorie migrantów – wedle unijnych wspólnych uzgodnień znajdujących odzwierciedlenie w ww. dyrektywach - różnicując ich uprawnienia w zależności od potrzeb i możliwości państwa. Imigranci zarobkowi, tj. obywatele państw trzecich, którzy przebywają w Polsce na podstawie ograniczonego czasowo zezwolenia na pobyt, mogą korzystać ze świadczeń związanych z bezrobociem w zależności od tytułu pobytowego. Pierwsza grupa to cudzoziemcy, którzy mogą korzystać zarówno z zasiłków (instrumentów pasywnych), jak i z innych świadczeń dla bezrobotnych (instrumentów aktywnych). Należą do niej imigranci, którzy posiadają w Polsce zezwolenia na pobyt czasowy w związku z wykonywaniem pracy wymagającej wysokich kwalifikacji lub zezwolenia na pobyt czasowy w celu badań naukowych, lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, udzielone zarówno przez Polskę jak i przez inne niż Polska Państwo członkowskie. Drugą grupą imigrantów o czasowych statusach pobytowych są cudzoziemcy, którzy w przypadku utraty zatrudnienia oraz zarejestrowania się w urzędzie pracy mają prawo do zasiłków (instrumentów pasywnych), ale nie mają dostępu do świadczeń aktywizujących migrantów na rynku pracy: dodatku aktywizacyjnego, pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej (z możliwością jej umorzenia), stypendia dla bezrobotnych przyznawane na czas odbywania stażu, szkolenia, przygotowania zawodowego, studiów podyplomowych.
Okrojone uprawnienia związane z bezrobociem mają imigranci, którzy legitymują się zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę w Polsce (art. 114 u.c.) lub zezwoleniem na pobyt i pracę w zarządzie spółki (art. 126 u.c.). Polityka integracji bezrobotnych cudzoziemców o tymczasowych statusach pobytowych opiera się na innych przesłankach i założeniach niż integracja bezrobotnych imigrantów permanentnych, przymusowych oraz pochodzących z krajów EU/EFTA. Po pierwsze, wyraźne jest zróżnicowanie dostępu do świadczeń w zależności od tytułu pobytowego. Państwo decyduje się wspierać beneficjentów tzw. niebieskiej karty UE oraz cudzoziemców prowadzących działalność naukową. Te kategorie imigrantów mają dostęp do różnych instrumentów rynku pracy, zarówno zasiłków, jak i innych świadczeń o charakterze aktywizacyjnym, co pokazuje, że założeniem polityki integracyjnej jest aktywizacja na polskim rynku pracy osób o wysokich kwalifikacjach. Natomiast w przypadku osób posiadających zwykłe zezwolenie na pracę lub zezwolenie na prace w spółce, możliwa jest rejestracja w urzędzie pracy i pobieranie zasiłku, ale niedostępne są programy aktywizacji zawodowej sponsorowane przez państwo. Założeniem polityki integracyjnej jest udzielenie minimum pomocy socjalnej przez państwo, ale z drugiej strony nieinwestowanie w cudzoziemców oraz ich mobilizację na rynku pacy (por. Katarzyna Andrejuk, Przeciwdziałanie skutkom bezrobocia ludności napływowej jako wymiar polityki integracyjnej Polski; Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, rok LXXX, zeszyt 3, 2018, s. 128 i n.).
Przyjętą przez Polskę polityka integracyjna odnosząca się do cudzoziemców – obywateli państw trzecich, którzy legitymują się tytułem pobytowym w postaci zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 114 ustawy o cudzoziemcach) nie narusza więc standardów traktowania takich cudzoziemców również w odniesieniu do zasady równości - przyjętych w prawie unijnym jak również w prawie krajowym. Gwarantuje bowiem minimalne uprawnienie w postaci zasiłku dla bezrobotnych, a także innych świadczeń, choć nie wszystkich, które przysługują obywatelom polskim oraz pewnym ww. grupom migrantów o czasowym statusie pobytowym.
Skarżąca przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, zatem przysługują jej okrojone uprawnienia, co jest motywowane polityką integracyjną Polski.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.