IV SA/Wr 506/24

IV SA/Wr 506/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów /przewodniczący/
Daria Gawlak-Nowakowska /sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 130 poz 905
art. 16
usatwa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów  długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej1
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia Tomasz Świetlikowski, Protokolant: Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję S. sp. z o.o. z siedzibą we W. z dnia 20 września 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia 20 września 2024 r.; II. zasądza od S.sp. z o.o. z siedzibą we W. na rzecz S. z siedzibą w W. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2024 r. S. z siedzibą w W. (dalej: Strona, Wnioskodawca, Stowarzyszenie) za pomocą poczty elektronicznej zwróciło się do S. Sp. z o.o. z siedzibą we W 1. (dalej: organ) o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie:
1. analiz prawnych opracowanych przez B. C. zgodnie z umową Spółki z 1 lipca 2022 r. Wykaz wnioskowanych analiz: 1) Analiza prawna przyjęcia obcych nakładów na środek trwały przez spółkę komunalną, forma, podstawa prawna. 2) Przesłanki odpowiedzialności zarządu spółki komunalnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie art. 17 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 3) Przesłanki umorzenia postępowania upadłościowego oraz ewentualna odpowiedzialność zgłaszającego wniosek o upadłość wynikająca z art. 34 ustawy prawo upadłościowe. 4) Zakres wyłączenia z udostępnienia informacji publicznej oparty na tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy - analiza orzecznictwa sądowego. 5) Skarga pauliańska możliwość zastosowania, termin zastosowania i ewentualne ograniczenia. 6) Możliwość prowadzenia działalności gastronomicznej, łącznie z koncesją na sprzedaż alkoholi, przez spółkę samorządową, analiza orzecznictwa oraz analiza czynność kontrolnych RIO i NIK, ewentualne zastrzeżenia, forma prawna wprowadzenia takiego przedmiotu działalności gastronomicznej.
2. dokumentów potwierdzających wypłacenie wynagrodzenia na podstawie wystawianych rachunków przez Wykonawcę – B. C.
Strona wskazała, że wnioskowane informacje w postaci skanów prosi o przesłanie na wskazany na adres mail.
W dniu 6 września 2024 r. organ poinformował Wnioskodawcę o zakończeniu postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 30 sierpnia 2024 r. wyznaczając termin 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów oraz ewentualnego zgłoszenia żądań zgodnie z art. 10 k.p.a.
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 września 2024 r. organ działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) w zakresie udzielenia informacji publicznej poprzez udostępnienie analiz prawnych opracowanych przez B. C. zgodnie z umową Spółki z 1 lipca 2022 r. tj. wykazu wnioskowanych analiz: 1) Analiza prawna przyjęcia obcych nakładów na środek trwały przez spółkę komunalną, forma, podstawa prawna. 2) Przesłanki odpowiedzialności zarządu spółki komunalnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie art. 17 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 3) Przesłanki umorzenia postępowania upadłościowego oraz ewentualna odpowiedzialność zgłaszającego wniosek p upadłość wynikająca z art. 34 ustawy prawo upadłościowe. 4) Zakres wyłączenia z udostępnienia informacji publicznej oparty na tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy - analiza orzecznictwa sądowego. 5) Skarga pauliańska możliwość zastosowania, termin zastosowania i ewentualne ograniczenia. 6) Możliwość prowadzenia działalności gastronomicznej, łącznie z koncesją na sprzedaż alkoholi, przez spółkę samorządową, analiza orzecznictwa oraz analiza czynności kontrolnych RIO i NIK, ewentualne zastrzeżenia, forma prawna wprowadzenia takiego przedmiotu działalności gastronomicznej – odmówił udostępnienia żądanych informacji w postaci analiz prawnych sporządzonych przez B. C. na podstawie w art. 1 ust. 1, oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 4 u.d.i.p. ze względu na brak spełniania przez te dokumenty zakresu informacji publicznych, a noszących jedynie znaczenie dokumentów wewnętrznych Spółki, które nie wiązały Spółki w zakresie podjęcia określonych działań lub czynności przewidzianych określonymi procedurami lub nie były podstawą do podejmowania wewnętrznych aktów prawnych, a służyły jedynie do wypracowania poglądu i ewentualnych decyzji zarządczych, czynności organizacyjnych lub czynności cywilnoprawnych związanych z bieżącym funkcjonowaniem spółki i nie związanymi co do zasady z realizacją zadań publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji w latach 2009 - 2021 wypracowanego na tle regulacji normatywnej art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p. i uznał, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) określonych faktów, to jest czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne, podejmowanych w zakresie wykonywania określonych normatywnie zadań; 2) informacji istniejącej oraz znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP. Organ wskazał, że w konsekwencji u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, jednak prawa tego nie można w żaden sposób utożsamiać z uprawnieniem do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest z kolei uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne). Podkreślił, że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które szeroko zacytował, wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają przykładowo opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej dotycząca zasadności podjęcia i prowadzenia, a także możliwych wariantów rozwiązań, kierunków i skutków działań organu, nie mając dla niego charakteru wiążącego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie organu, biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowe oraz stanowisko doktryny prawa, sporządzane opinie prawne czy inne opracowania mające na celu poszerzenie wiedzy teoretycznej i wiedzy praktycznej, nie przekładające się na bezpośrednie podjęcie decyzji, podjęcie czynności cywilnoprawnych czy podjęcie aktów w postaci uchwał zarządu spółki. Opinie te mają na celu wspomagać ten proces decyzyjny ewentualnie, co nie jest traktowane jako informacja publiczna Wszystkie opracowania, ekspertyzy czy opinie prawne sporządzone przez B. C. miały na celu poszerzenie wiedzy teoretycznej i praktycznej zarządu spółki w celu ewentualnego jej wykorzystania w podejmowanych decyzjach czy zaciąganych zobowiązaniach cywilnoprawnych, bądź ewentualnych decyzjach o czynnościach procesowych w przewidzianych prawem procedurach oraz oceną ich potencjalnych skutków prawnych dla zarządu, Były to opracowania przedstawiające warianty, kierunki i potencjalne skutki, nie miały charakteru wiążącego dla Zarządu spółki. Podkreślił organ, że żądanie pełnej treści tych opinii prawnych zgodnie z wnioskiem Strony, należy zaliczyć właśnie do ingerencje w sferę informacyjną związaną z poszukiwaniem wiedzy fachowej i praktycznej, opartej na analizie orzecznictwa sądowego oraz analizie źródeł literatury prawniczej związanej z działaniami planowanymi tematyką sporządzanych opinii, ale jednocześnie, co podkreślił nie wiążącymi dla zarządu spółki, ale również przekładającym się na interes prawny zobowiązanej spółki jako potencjalnego podmiotu strony czynności procesowych czy przeciwnika procesowego. Proces zarządczy nie jest jedynie związany z podejmowaniem bezpośrednich decyzji prawnych czy decyzji procesowych, ale musi być jak w każdym podmiocie obarczonym odpowiedzialnością prawną cywilną i karną poprzedzony odpowiednim procesem Anizy prawnej, dla wypracowania najlepszego rozwiązania prawnego czy decyzji zarządczej obarczonej wyżej wskazanymi zakresami odpowiedzialności prawnej. Żądane do udostępnienia na zasadach określonych u.d.i.p. opinie B. C. są dokumentami wewnętrznymi nie wiążącymi zarządu zobowiązanej spółki z przyczyn wywiedzionych powyżej.
Końcowo organ wskazał, że przy wydaniu niniejszej opinii, po wszechstronnym rozważeniu linii orzeczniczych sadów administracyjnych mimo rozbieżnego w tym zakresie kierunku orzeczniczego, dotyczącego formy odmowy udzielenia informacji publicznej z tego powodu, że żądana informacja- dokumenty - opinie prawne są dokumentami wewnętrznymi nie posiadającymi waloru informacji publicznej i w konsekwencji tego nie podlegającymi przepisom u.d.i.p. uważa, iż wydanie decyzji jest zasadne i celowe. W tej mierze organ wskazał na wyrok WSA w Warszawie z 25.1.2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1932/06, Legalis), gdzie stwierdzono, że "niezależnie od tego czy żądana informacja stanowi, czy też nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...), odmowa jej udzielenia powinna nastąpić w formie decyzji. Dodać należy, iż w sytuacji, gdy organ poprzestaje na odmownym piśmie, skarżący ma prawo domagać się wydania decyzji przez organ w trybie skargi na bezczynność organu"; podobne zdanie wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 29 listopada 2007 r. (IV SA/Po 656/07, Legalis). Organ podkreślił, że żaden z przepisów u.d.i.p. nie reguluje tej kwestii w sposób precyzyjny i dający podstawy do innej interpretacji prawnej. Nie jest rolą zarówno zobowiązanego organu rozpoznającego wniosek czy sądów administracyjnych dokonywania w wydawanych orzeczeniach zastępowania niedostatków regulacji ustawowych precedensowymi orzeczeniami sądowymi. Zdaniem organu opinie prawne nie są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., natomiast wnioskodawca uważa składając wniosek, że taka informacja są. Dlatego też wydanie niniejszej decyzji pozwala na unikniecie zawiłości orzeczniczej sądów administracyjnych (jak wynika z analizy tych orzeczeń rozbieżnej wyniku upływu lat ale nie w wyniku zmian legislacyjnych poszczególnych regulacji ustawowych), że powinno być wydane pismo, na które służy skarga na bezczynność zobowiązanego podmiotu. Zdaniem organu orzecznictwo organów i orzecznictwo sądów nie powinno zastępować regulacji normatywnych. Organ nie kierował się orzecznictwem, dającym asumpt do składania skargi o bezczynność, bo takiej bezczynności po stronie organu przy rozpoznaniu wniosku nie było, co odzwierciedla tok postępowania. Wybór zatem ścieżki wydania decyzji przy spolaryzowanych stanowiskach czy opinia jest informacją publiczną przy profesjonalnym znanym z licznych orzeczeń Stowarzyszeniu doskonale rozeznanym w orzecznictwie sądowym z strony zobowiązanego podmiotu jest wypełni uzasadnione i celowe. Organ podjął wszystkie wymagane prawem działania w celu zapewnienia czynnego udziału Wnioskodawcy w postępowania poprzedzającym wydanie decyzji. W ocenie organu dopełniono wszystkich kwestii proceduralnych wynikających z odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. przy rozpoznaniu wniosków w świetle ustawy u.d.i.p.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. Art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji w postaci sporządzonych przez B. C. w ramach zawartej ze spółką umowy wskazanych opinii prawnych, pomimo braku podstaw do ich niezastosowania i odmowy udostępnienia wnioskowanych danych;
2. Art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji w postaci sporządzonych przez B. C. w ramach zawartej ze spółką umowy wskazanych opinii prawnych, pomimo braku podstaw do ich zastosowania i odmowy udostępnienia Skarżącemu wnioskowanych danych;
3. Art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie.
Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Strona przytoczyła stan faktyczny sprawy oraz uzasadniła zarzuty skargi. Wywiodła, że w jej ocenie nie można uznać, aby wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej oraz że w sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki uzasadniające wyłączenie konstytucyjnego prawa do informacji.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli jest zaskarżona decyzja z 20 września 2024 r., którą organ odmówił udostępnienia informacji określonej w pkt 1 wniosku stwierdzając, że żądane analizy prawne są dokumentami wewnętrznymi, a tego rodzaju dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie powinny podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Sądu stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji wymaga weryfikacji, a sama decyzja uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.
Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony:
1. przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej,
2. przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.,
3. przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, bądź
4. przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek.
Należy przy tym wskazać, że przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, ma zastosowanie jedynie w dwóch przypadkach, tj. wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania oraz spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Niedopuszczalne jest zaś wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12 oraz z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 872/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeżeli zatem wnioskodawca żąda informacji publicznych, które nie mają charakteru informacji publicznych, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 314 - 315). Innymi słowy, jeżeli ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skoro organ uznał, że żądane przez Wnioskodawcę analizy prawne nie stanowią informacji publicznej, to wydana na tej podstawie decyzja odmawiającą udostępnienia informacji publicznej jest wadliwa i konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tak, jak już bowiem podkreślono wyżej, w przypadku uznania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, brak jest podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji podstaw do wydawania decyzji w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wpis od skargi w kwocie 200,00 zł.