IV SA/Wr 496/05

IV SA/Wr 496/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski
Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/
Tadeusz Kuczyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 90 n, art. 90 f
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 63, art. 64 par. 2, art. 65
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy B. I. stwierdza nieważność § 2 pkt 6, 7, 8, § 6 ust. 1 § 7, § 8 ust. 5 i 7, § 9 ust. 2 i 3 we fragmencie "którego wzór stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały" oraz załączników do zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 /słownie: dwieście czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Wojewoda D., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm./ wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 6, 7, 8, § 6 ust. 1, § 7, § 8 ust. 5 i 7, § 9 ust. 2 i 3 we fragmencie "którego wzór stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały" oraz załączników do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy B..
Badając legalność uchwały Wojewoda stwierdził, że:
- § 2 pkt. 6, 7, 8 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. nr 78, poz. 483) w związku z art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zmianami - zwana dalej ustawą) oraz. §149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 - zwane dalej rozporządzeniem),
- § 6 ust. 1 oraz § 8 ust. 5 i 7 uchwały w sposób istotny naruszają art. 90f ustawy,
- § 7, § 9 ust. 2 i 3 we fragmencie "którego wzór stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały" oraz załączniki do uchwały w sposób istotny naruszają art. 90f, art. 90m ustawy, art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako Kpa).
Przedmiotowa uchwała w podstawie prawnej powołuje art. 90f ustawy, który upoważnia radę gminy do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, w którym określa w szczególności:
1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;
2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;
3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;
4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.
Paragraf 2 uchwały reguluje normatywne definicje pojęć używanych w uchwale. Wśród definiowanych zwrotów znalazły się takie jak: uczeń, rodzina, dochód na osobę w rodzinie (§ 2 pkt. 6, 7, 8). W przekonaniu organu nadzoru, rada przekroczyła ustawowe kompetencje, bowiem definiowane określenia są używane w ustawie.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Podejmowane przez Radę akty możemy podzielić na dwie grupy: akty kierownictwa wewnętrznego oraz akty prawa miejscowego. Te pierwsze mogą mieć oparcie w normach wyznaczających jedynie zadanie. Natomiast akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej - art. 94 Konstytucji.
Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust.1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...). "
Rada nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do formułowaniu desygnatów tych pojęć językiem prawnym. Zachodzi bowiem wysokie prawdopodobieństwo, iż ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień uchwały Rady. Dwa jednakowe zwroty, którymi posługuje się prawodawca w akcie upoważniającym oraz akcie wykonawczym, co do reguły nie mogą mieć odmiennego znaczenia (zasada wykładni homonimicznej). Podstawową regułą wykładni językowej jest reguła stosowania języka potocznego: jeżeli określone pojęcie nie zostało zdefiniowane w tekście prawnym należy się zasadniczo odwoływać do reguł języka potocznego. Inną sprawą jest poszukiwanie definicji pojęcia w aktach pokrewnych i jej stosowanie. W takim przypadku jeżeli ustawa odsyła do stosowania przepisów innej ustawy, gdzie to pojęcie jest zdefiniowane, to akt wykonawczy nie może wprowadzać odmiennej regulacji, gdyż zasada języka prawnego nakazuje rozumieć tak zwroty jak to ustawodawca sformułował.
Dodatkowo wskazać trzeba na stosowne przepisy rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 146 rozporządzenia "1. w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. 2. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym". Natomiast jak wynika z § 147 ust. 1, jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. I wreszcie w świetle § 149 rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.
W ocenie organu nadzoru nie budzi wątpliwości, iż rada w sposób ewidentny przekroczyła zakres kompetencji. Wszystkie wymienione zwroty są używane przez ustawę, a niektóre z nich definiowane przez ustawę, (np. uczeń). Pojęciem "rodzina" posługuje się art. 90d ust. 7 ustawy, pojęciem "dochód na osobę w rodzinie" - art. 90d ust. 7 ustawy.
Paragraf 6 ust. 1 uchwały określa warunki ubiegania się o stypendium, którymi są zamieszkiwanie na terenie Gminy, spełnianie kryteriów określonych w art. 90b ust. 3 i 4 ustawy, kryterium dochodowe zawarte w art. 90d ust. 7 ustawy oraz złożenie wniosku.
Należy stwierdzić, iż, zgodnie z ustawą jedynymi kryteriami przyznania stypendium szkolnego jest sytuacja materialna osoby uprawnionej oraz inne okoliczności wymienione w art. 90d ust. 1 a także fakt zamieszkiwania przez osobę uprawnioną na terenie gminy (art. 90f).
Rada gminy nie posiada uprawnienia do modyfikacji przepisów ustawy (określania warunków przyznania stypendium) i może działać tylko w ramach kompetencji określonej szczegółowo w art. 90f ustawy.
Analogiczne uwagi należy odnieść do przepisów § 8 ust. 5 i 7 uchwały. Rada Miejska w B. określając warunki wykorzystania przyznanego stypendium szkolnego oraz skutki stwierdzenia nieważności dokumentu mającego charakter dowodu w postępowaniu o przyznanie pomocy materialnej w sposób istotny przekroczyła treść upoważnienia zawartego w art. 90f ustawy. Przepis ten nie zawiera kompetencji do regulowania wymienionych kwestii.
Uchwała w § 7 określa tryb składania wniosków o przyznanie stypendium szkolnego. Przepisy te wskazują m. in. na rodzaje placówek oświatowych przyjmujących wnioski, termin przekazania wniosków do Urzędu Gminy, sposób ich rejestracji, sankcje i skutki złożenia wniosku po terminie czy też nieuzupełnienia wniosku w terminie oraz tryb składania i rodzaje dokumentów stanowiących podstawę wypłaty przyznanego stypendium.
Z kolei § 9 ust. 2 i 3 nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt. 1 uchwały do zasiłku szkolnego (ust. 2) oraz stwierdza, iż wniosek o przyznanie zasiłku, którego wzór stanowi załącznik nr 2 do niniejszej do uchwały, składa się do Urzędu /ust. 3/.
Należy stwierdzić, iż do postępowania o przyznanie pomocy materialnej, jako postępowania administracyjnego w zakresie rozpatrywania indywidualnych spraw w formie decyzji administracyjnych, będą miały zastosowanie przepisy Kpa.
Artykuł 63 Kpa stanowi:
"§ 1. Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu.
§ 2. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
§ 3. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.
§ 4. Organ administracji publicznej obowiązany jest potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący je tego zażąda."
Mając na uwadze wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednie przepisy ustawy, za skuteczne doręczenie (z zachowaniem określonej formy prawnej) należy uznać wniosek (podanie) o przyznanie pomocy materialnej złożone według jednej z form wymienionych w art. 63 Kpa - pisemnej, telegraficznej lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu.
Ustawa nie ogranicza czy też nie określa wiążących form wniosków o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym, stanowi jedynie (art. 90n ust. 4) o podstawowych, obligatoryjnych elementach tego rodzaju żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w omawianym zakresie.
Określenie wzoru wniosku może mieć jedynie charakter pomocniczy, informujący wnioskodawców o elementach czy też danych jakie powinien on zawierać. Bezspornym jest tym samym fakt, iż od złożenia podania na formularzu określonym przez radę gminy nie można uzależnić przyznania stypendium bądź zasiłku szkolnego.
Ponadto należy uznać, iż w zakresie pomocy materialnej o charakterze socjalnym organem właściwym w sprawie rozpatrywania wniosków i wydawania decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium lub zasiłku szkolnego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) bądź inny podmiot upoważniony przez radę gminy na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ( z zastrzeżeniem art. 90m ust. 2).
W związku z powyższym, wnioski o przyznanie stypendium bądź zasiłku szkolnego należy składać bezpośrednio do wymienionych organów, upoważnionych (czy z mocy prawa czy też na mocy uchwały organu stanowiącego gminy) do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiotowym zakresie.
W zakresie postanowień § 7 ust. 4 uchwały należy wskazać na regulację zawartą w art. 65 § 2 Kpa: "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Instytucję pozostawienia wniosku bez rozpoznania (a w szczególności przesłanki) w sposób wyczerpujący reguluje ustawa i rada nie posiada kompetencji do wprowadzania jakichkolwiek modyfikacji.
Rada gminy nie może modyfikować powszechnie obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie (regulować materię czy kwestie rozstrzygnięte decyzją ustawodawcy) oraz wprowadzać określonych regulacji prawnych bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Udzielona radzie kompetencja określona w art. 90f ustawy ma charakter otwarty, bowiem rada uchwala regulamin uwzględniając w szczególności elementy wymienione w pkt 1 - 4. Rada może zatem unormować także inne sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania regulaminu udzielania pomocy materialnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego Państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Zdaniem organu nadzoru na podstawie art. 90f. rada nie jest upoważniona do regulowania instytucji postępowania administracyjnego. Do takich regulacji musi być norma kompetencyjna wprost wskazująca w jakim zakresie można wprowadzić dodatkowe elementy postępowania administracyjnego. Artykuł 90f takiego wskazania nie zawiera. Tryb i sposób udzielania zasiłku i stypendium, to nie tryb postępowania administracyjnego w sprawie przyznania stypendium. Chodzi tu jedynie o techniczne uwarunkowania przyznania stypendium (np. w jaki sposób i w jakim trybie udzielone zostanie stypendium w formie rzeczowej).
Zdaniem organu nadzoru, jeżeli kodeks postępowania administracyjnego mówi o przepisach szczególnych - art. 63 § 2, art. 75 § 2 i art. 107 § 2 - to mówi o przepisach ustawy lub wydanych w oparciu o przepisy ustawy w wyniku wyraźnego upoważnienia do modyfikacji procedury wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Trafnie w tym zakresie podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny: "Za chybiony należy uznać odniesiony w treści skargi argument wywodzący prawo gminy do określania dodatkowych składników decyzji, m.in. terminu z przepisu skarżonej uchwały rozumianego jako przepis odrębny, o którym mowa w art. 107 § 2 k.p.a. (...). Prawo do stanowienia takich klauzul może wynikać wprost z przepisu odrębnego rangi ustawowej (por. J. Borkowski (w:) Kodeks wstępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002r. s. 490), albo z wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencji, natomiast kompetencji takiej nie można domniemywać, ani jej konstruować. Uzasadnienia dla takiego prawa nie można natomiast "wywodzić z ogólnego sformułowania przepisu prawa". (Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wr 26/05 nie publ.).
W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o "odrzucenie" skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie Burmistrza B. z dnia [...]r. [...].
W powołanym piśmie Burmistrz wskazał, iż "zdefiniowanie kilku pojęć zawartych w § 2 przedmiotowej uchwały zostało dokonane na potrzeby prawidłowego stosowania tych pojęć w dalszej treści uchwały i ich treść nie pozostaje w sprzeczności z zapisami różnych ustaw.
Opisanie w § 6 warunków, jakie muszą być spełnione przy ubieganiu się o stypendium, stanowi jedynie zgrupowanie ich w jednym punkcie w celu nadania tym warunkom przejrzystości podczas stosowania regulaminu.
Wniosek, który stanowi załącznik do uchwały, ma jedynie charakter wzoru i nie ma mocy druku obligatoryjnego. Intencją wprowadzenia wzoru wniosku było zgromadzenie wszystkich niezbędnych informacji wymaganych od wnioskodawcy przy ubieganiu się o przyznanie pomocy materialnej. Należy podkreślić, że wniosek jest jedną z form wystąpienia o przyznanie pomocy materialnej i z pewnością udzielenie pomocy nie jest uzależnione od złożenie podania na tym formularzu.
Wskazanie natomiast innych niż burmistrz podmiotów do składania wniosków nie jest tożsame z wydawaniem przez te podmioty decyzji o przyznaniu pomocy materialnej uczniom. Zgodnie z treścią uchwały podmioty te mają obowiązek przekazać zebrane wnioski do właściwego organu, a wskazana forma składania wniosków, zwłaszcza wnioskodawcom zamieszkałym na terenach wiejskich, ma jedynie na celu ograniczenie trudności z tym związanych i w mojej ocenie nie jest sprzeczne z obowiązującym prawem."
Stwierdził, iż zaskarżone regulacje stanowią jedynie uszczegółowienie oraz usystematyzowanie spraw związanych z przyznawaniem i wypłatą pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom z terenu gminy B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m.in. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd uwzględniając skargę, na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 cyt. ustawy stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W dniu [...]r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy B..
Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 90 f, ustawy, którego treść została wyżej przytoczona.
Została ona zakwestionowana przez organ nadzoru w części wcześniej przedstawionej.
Skarga jest zasadna.
W myśl bowiem art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji RP zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźnie upoważnienie ustawowe.
Podejmując akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący zobowiązany jest ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.
W literaturze prawa konstytucyjnego podkreśla się, że normy kompetencyjnej nie można domniemywać, ani jej konstruować.
Rada Miejska w B. w § 2 pkt 6, 7 i 8 uchwały zdefiniowała zwroty: uczeń, rodzina, dochód na osobę w rodzinie.
Organ nadzoru trafnie stwierdził, iż rada przekroczyła ustawowe kompetencje, bowiem definiowane w § 2 pkt 6, 7 i 8 uchwały określenia są używane przez ustawę o systemie oświaty i definiowane przez ten akt /np: uczeń/.
W przepisie art. 90 d ust. 7 cyt. ustawy ustawodawca posługuje się pojęciem "rodzina", "dochód na osobę w rodzinie".
W sytuacji gdy ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do samodzielnego definiowania pojęć posługując się językiem prawnym. Orzecznictwo sądowoadministracyjne uznaje, iż w takim przypadku może dojść do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. /wyrok NSA 1999.10.14, II SA/Wr 1179/98 – OSS 2000/1/17, wyrok NSA 1993.12.11, SA/Wr 1173/93 – OSS 1995/4/142/
Jak wyżej wskazano, ustawodawca w ustawie o systemie oświaty posługuje się pojęciami, które rada zdefiniowała w zaskarżonym § 2 pkt 6, 7, 8 uchwały przekraczając tym samym ustawowe kompetencje.
Należy ponadto wskazać, że działanie organu stanowiącego – poza tym co powiedziano wyżej – doprowadziło do naruszenia § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". /Dz.U. Nr 100, poz. 908/. Przepis ten bowiem stanowi, iż "W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej."
Rada w § 6 ust. 1 uchwały postanowiła, że warunkiem ubiegania się o stypendium jest:
1) zamieszkiwanie na terenie Gminy , 2) spełnienie kryteriów określonych w art. 90 b ust. 3 i 4 ustawy, 3) osiąganie miesięcznego dochodu na osobę nie przekraczającego kwoty, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64 poz. 593 z póź. zm./, 4) złożenie wniosku. Z kolei w § 8 ust. 5 postanowiono, że "Niezrealizowana w danym miesiącu część przyznanego stypendium może zostać wykorzystana w późniejszym okresie, lecz nie później, niż w ciągu miesiąca po upływie okresu, na jaki stypendium zostało przyznane" a w ust. 7 wskazano, iż "w przypadku stwierdzenia nieważności dokumentu potwierdzającego poniesiony koszt, zawiesza się wypłatę stypendium do wyjaśnienia."
Nawiązując do treści § 6 ust. 1 uchwały stwierdzić trzeba, iż rada dokonała modyfikacji przepisów ustawy o systemie oświaty, w kwestii określenia warunków przyznania stypendium co powinno być rozpatrywane w kategoriach istotnego naruszenia prawa.
Jak bowiem wynika z art. 90 d ust. 1 ustawy warunkiem przyznania stypendium szkolnego jest sytuacja materialna osoby uprawnionej oraz inne okoliczności wymienione w tym przepisie. Z kolei art. 90 f ustawy jako kryterium otrzymania pomocy w formie stypendium wskazuje, fakt zamieszkiwania osoby na terenie gminy.
Odnosząc się do zapisów § 8 ust. 5 i 7 uchwały należy podzielić stanowisko organu nadzoru, iż organ stanowiący w sposób istotny przekroczył treść upoważnienia określonego w art. 90 f ustawy bowiem przepis ten nie zawiera kompetencji do regulowania warunków wykorzystania przyznanego stypendium szkolnego ani też skutku stwierdzenia nieważności dokumentu, który stanowi dowód w postępowaniu administracyjnym.
W § 7 rada uregulowała tryb składania wniosków o przyznanie stypendium szkolnego. Wskazano rodzaje placówek oświatowych, przyjmujących wnioski, /ich wzór stanowi załącznik nr 1 do uchwały/ wraz z wymaganymi zaświadczeniami o dochodach rodziny, termin przekazania wniosków do Urzędu Gminy, sposób ich rejestracji, sankcje, skutki złożenia wniosku po terminie, jego nieuzupełnienia w terminie, tryb składania i rodzaje dokumentów stanowiących podstawę wypłaty przyznanego stypendium.
W zaskarżonym § 9 ust. 2 nakazuje się stosowanie zapisów art. 90 e ustawy oraz § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 do ubiegania się o zasiłek zaś w ust. 3 stanowi, iż wniosek o przyznanie zasiłku, którego wzór stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały, składa się do urzędu.
Zgodnie z brzmieniem art. 90 n ust. 1 ustawy o systemie oświaty w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne.
Z kolei w ust. 4 art. 90 n ustawodawca wymienił elementy jakie powinien zawierać wniosek w sprawie przyznania tej pomocy.
Postępowanie w powyższym zakresie jest postępowaniem administracyjnym i należy stosować wobec niego ustawę z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim nie zostało ono objęte regulacją ustawy o systemie oświaty.
Przepis art. 63 kpa reguluje sposoby wnoszenia podania natomiast art. 64 § 2 kpa określa sposób postępowania wobec złożonego podania, które nie spełnia wymogów formalnych.
Słuszna jest argumentacja organu nadzoru, że złożenie wniosku o przyznanie pomocy materialnej w jednej z form przewidzianych w art. 63 kpa /pisemnej, telegraficznej, za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, ustnie do protokołu/ należy uznać za skutecznie doręczony.
Ustawa o systemie oświaty nie wprowadza szczególnych wymogów wobec wniosków. Jedynie art. 90 n ust. 4 ustawy stanowi o obligatoryjnych składnikach podania o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym.
Określony przez radę wzór wniosku nie może być wiążący dla podmiotu go składającego.
Organ stanowiący, nie może więc uzależnić przyznania stypendium bądź zasiłku szkolnego od złożenia wniosku na ustalonym formularzu.
Wzór wniosku może spełniać jedynie rolę pomocniczą bądź informacyjną.
Według art. 90 m ust. 1 ustawy o systemie oświaty świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. (z zastrzeżeniem ust. 2).
W myśl przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym "Do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1."
W świetle wyżej powołanych przepisów wniosek w sprawie przyznania stypendium bądź zasiłku szkolnego powinien być złożony do organów wskazanych przez ustawę o systemie oświaty bądź upoważnionych przez organ uchwałodawczy.
Prawodawca w art. 64 § 2 kpa uregulował wprost sposób postępowania w stosunku do podania dotkniętego uchybieniami formalnymi. Stąd też niedopuszczalnym jest modyfikowanie, przez radę, przepisów ustawowych lub ich wprowadzać bez wyraźnego upoważnienia.
Należy podzielić wywód organu nadzoru, iż na podstawie art. 90 f ustawy o systemie oświaty organ stanowiący nie jest upoważniony do normowania postępowania administracyjnego.
Do regulowania spraw o charakterze proceduralnym musi istnieć norma kompetencyjna wprost wskazująca zakres działania rady w tych kwestiach.
Podkreślić przy tym trzeba, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.
Niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych przez wprowadzenie kompetencji w drodze analogii.
Powyższe prowadzi do akceptacji stanowiska i argumentacji Wojewody D. o sprzeczności z prawem zaskarżonych postanowień uchwały Rady Miejskiej w J. Ś.. Skoro zaś zarzuty zawarte w skardze są uzasadnione, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy orzec jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach znajduje umocowanie w art. 200 powyższej ustawy.
Ze względu na treść rozstrzygnięcia Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana /art. 152 – Prawo o postępowaniu /...//.