IV SA/Wr 49/09

IV SA/Wr 49/09 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2009-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I OSK 831/09 - Wyrok NSA z 2010-01-04
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
*Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 38 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi B. D. na uchwałę Zarządu Powiatu w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Liceum Ogólnokształcącego I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Zarząd Powiatu w L. uchwalą z dnia 6 kwietnia 2007r. Nr [...] odwołał B.a D. ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w L. z dniem 6 kwietnia 2007r. W podstawie prawnej uchwały powołano się na przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 56, poz. 272 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyczyną odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora jest niewykonanie decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 30 marca 2007r. nr uchylającej decyzję dyrektora szkoły nr z dnia 14 marca 2007r. w sprawie skreślenia M. S., ucznia klasy I c LO, z listy uczniów w związku z usunięciem ucznia w dniu 4 kwietnia 2007r. z zajęć lekcyjnych, ponadto szereg naruszeń prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli skutkujących dezorganizacją pracy szkoły oraz naruszenie przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły. Przywołano również fakt , że w dniu 5 kwietnia 2007r. Dolnośląski Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię w sprawie odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora Liceum Ogólnokształcącego w L. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący B. D. wskazał, że decyzja Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 30 marca 2007r. nr została przesłana do II LO w L. faxem w dniu 30 marca 2007r. około godz. 14.40. W dniu 2 kwietnia 2007r. przed godziną 8.00 dyrektor szkoły przesłał faxem do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty pismo, w którym zwrócił uwagę na wydanie decyzji przez nieuprawnioną osobę i prosił o zajęcie w tej sprawie stanowiska na piśmie. W piśmie tym zaznaczył, że jest to jego opinia. Jednocześnie, także faxem, poinformował o sprawie Ministra Edukacji Narodowej oraz dyrektora Departamentu Nadzoru Oświatowego MEN. Dolnośląski Kurator Oświaty nie odpowiedział na pismo skarżącego z dnia 2 kwietnia 2007r. W związku z brakiem informacji od tego organu, po otrzymaniu oryginału decyzji, w dniu 4 kwietnia 2007r. dyrektor szkoły zastosował się do decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, ponownie zbadał sprawę i wydał decyzję nr 2/2007r., która w dniu 6 kwietnia 2007r. w godzinach porannych, przed
posiedzeniem Zarządu Powiatu w L., została wysłana na adres rodziców ucznia M. S.. Wspomniana decyzja jest obszerna i jej przygotowanie było bardzo czasochłonne. W ocenie skarżącego wskazane okoliczności potwierdzają zastosowania się przez niego do treści decyzji i niweczą argumentację, w oparciu o którą podjęto uchwałę o odwołaniu dyrektora. Skarżący wywodził, że niemożliwe było wpisanie M. S. na listę uczniów szkoły po dostarczeniu decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z tego względu, że w międzyczasie dokumenty ucznia, zgodnie z wcześniej udzieloną rodzicom ucznia informacją, zostały odesłane pocztą na adres domowy ucznia. W tej sytuacji jest zdaniem skarżącego nieuprawnione jest twierdzenie jakoby dyrektor szkoły naruszył prawo, nie wykonując decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty. B. D. wskazał dalej, że w dniu 4 kwietnia 2007r. Dolnośląski Kurator Oświaty wystąpił do Starosty z wnioskiem o zajęcie stanowiska wobec dyrektora LO. Skarżący zarzucił nieobiektywną postawę Starosty, który już w dniu 27 lutego 2007 r., nie mając żadnych ku temu podstaw publicznie oświadczył, że podejmie kroki zmierzające do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego. Według skarżącego zarówno Dolnośląski Kurator Oświaty, jak i Starosta zataili przed nim treść pism, uniemożliwiając udzielenie przez niego wyczerpującej informacji w sprawie. Wskazał, że w dniu 5 kwietnia 2007 r. Starosta zwrócił się na piśmie do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o pozytywne zaopiniowanie wniosku o jego odwołanie podnosząc, że w sytuacji, gdy Starosta w dniu 4 kwietnia 2007r. był poza L., a w dniu 5 kwietnia 2007r. był zajęty wręczaniem odznaczeń oraz nieoficjalnym spotkaniem po owej uroczystości, nie miał możliwości szczegółowego zbadania sprawy, co wskazuje na to , że pismo do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o pozytywne zaopiniowanie wniosku o odwołanie dyrektora zostało przesłane bez dostatecznego zbadania sprawy. W dniu 5 kwietnia 2007r. Dolnośląski Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował wniosek o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły. W ocenie skarżącego zarówno Dolnośląski Kurator Oświaty, jak i Starosta dopuścili się rażącego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego , w szczególności art. 7 - art. 10. Według jego również członkowie Zarządu Powiatu nie mieli możliwości dokładnego zbadania sprawy przed podjęciem zaskarżonej uchwały , albowiem posiedzenie Zarządu Powiatu zostało zwołane przez Starostę w dniu 6 kwietnia 2007r. w godzinnych porannych. Dopiero wówczas członkowie Zarządu Powiatu zapoznali się z porządkiem obrad oraz niekompletnymi materiałami w sprawie dyrektora LO. Skarżący podniósł, że Zarząd Powiatu zignorował informacje i materiały przedstawione przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu L., który wskazywał na brak przesłanek merytorycznych i prawnych do podjęcia uchwały o odwołaniu dyrektora LO oraz na społeczne konsekwencje takiej decyzji. Z kolei odnosząc się do wskazanej w uzasadnieniu uchwały przyczyny odwołania ze stanowiska w postaci "szeregu naruszeń prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli skutkujących dezorganizacją pracy szkoły oraz naruszenia przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły", skarżący zarzucił, że nie podano konkretnych przykładów rzekomego naruszenia prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli, jak i konkretnych przypadków rzekomego naruszenia przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły. Uniemożliwiono tym samym dyrektorowi odniesienie się do stawianych zarzutów i udzielenie wyjaśnień. Dodał, że wielokrotnie deklarował Zarządowi wolę osobistego stawiennictwa i udzielenia szczegółowych odpowiedzi na pytania Zarządu. Końcowo skarżący podniósł, że Liceum Ogólnokształcące w L. jest renomowaną placówką oświatową na miejscowym rynku, w której doszło już do ósmej zmiany na stanowisku dyrektora szkoły. Jego zdaniem pochopna i nieodpowiedzialna decyzja Zarządu Powiatu bardzo niekorzystnie wpływa na uczniów, rodziców i nauczycieli, utrudnia spokojne przygotowanie się do egzaminu maturalnego, do obchodów XX-lecia istnienia szkoły, do rekrutacji do klas pierwszych, a także utrudnia codzienne funkcjonowanie szkoły.
Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2007r. skarżący, powołując się na literaturę i orzecznictwo wskazywał, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Zarządu Powiatu o odwołaniu go ze stanowiska dyrektora szkoły oraz, że kwestia zasadności i prawidłowości odwołania go ze stanowiska nie może być przedmiotem oceny przez sąd pracy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi, ewentualnie o oddalenie skargi, zarzucając brak interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Zdaniem organu odwołanemu przez organ prowadzący dyrektorowi szkoły nie przysługuje prawo zaskarżenia uchwały o odwołaniu ze stanowiska, ponieważ odwołany dyrektor występuje w obronie interesu własnego, którego ochrony może dochodzić przed sądem pracy. W jego ocenie skarżący nie wykazał, że przysługuje mu interes prawny w zaskarżeniu uchwały oraz dodał, że w obronie swoich praw pracowniczych skarżący wystąpił z powództwem do sądu pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. ( sygn. akt IV SA/Wr 335/07 ) oddalił skargę B. D. . W motywach rozstrzygnięcia stwierdził , że brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi nie pozwala na dokonanie oceny, czy uchwała o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły spełniała wymogi kompetencyjne, proceduralne i materialne opisane w przepisach prawa. Wskazał jednocześnie, że możliwość obrony interesu własnego przed sądem pracy przez nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora liceum ogólnokształcącego uchwałą zarządu powiatu podjętą na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004r. Nr 56, poz. 272 z późn. zm.) wyklucza możliwość dochodzenia ochrony tego interesu przed sądem administracyjnym w trybie art. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).
Skarga kasacyjna wywiedziona przez skarżącego od powyższego wyroku oparta została na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji następujących przepisów, a to:
- art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, polegające na błędnej ich wykładni i niewłaściwym zastosowaniu w ten sposób, że możliwość obrony interesu własnego przed sądem pracy przez nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora liceum ogólnokształcącego uchwałą zarządu powiatu podjętą na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty wyklucza możliwość dochodzenia ochrony tego interesu przed sądem administracyjnym w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym,
- art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.) , polegające na tym, że Sąd w uzasadnieniu wyroku w ogóle nie odniósł się do wymienionego wyżej przepisu, co skutkowało błędnym ustaleniem braku naruszenia interesu prawnego po stronie skarżonego w związku z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty podczas odwołania dyrektora;
- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd w treści uzasadnienia nie podał podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, mimo, że taki obowiązek na nim spoczywał, co uniemożliwiło prawidłową ocenę rozstrzygnięcia Sądu i obronę własnych praw.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 637/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Jako zasadny ocenił Sąd odwoławczy zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niezastosowanie tych przepisów, a w konsekwencji przyjęcie wadliwego poglądu, że odwołanemu ze stanowiska dyrektora szkoły nauczycielowi nie służy legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały organu powiatu z powodu braku interesu prawnego, co skutkowało niedokonaniem kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie ograniczył możliwość dokonania kontroli legalności uchwały zarządu powiatu w postępowaniu w sprawach ze skargi powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru bądź skargi organu nadzoru na uchwałę organu powiatu. Wyjaśnił Sąd odwoławczy , że określone w rozdziale 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) formy kontroli nad działalnością uchwałodawczą organów powiatu nie ograniczają się wyłącznie do rozpoznawania skarg, o których mowa w wyroku Sądu pierwszej instancji. Stosownie bowiem do art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu kasacyjnego sprawa odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej wykonywaną przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, zaś uchwała podjęta w tym przedmiocie niewątpliwie dotyka interesu prawnego odwołanego dyrektora szkoły rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Podjęcie przez zarząd powiatu uchwały o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły stanowi akt stosowania przez właściwy organ normy materialno-prawnej, w tym
wypadku przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a akt ten ma wpływ na sytuację prawną odwołanego ze stanowiska kierowniczego w szkole nauczyciela. Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył pogląd w orzecznictwie, zgodnie z którym odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły - mimo że wywołuje skutki w sferze prawa pracy - to nie jest generalnie czynnością z zakresu prawa pracy. W tym zakresie Sąd kasacyjny przywołał uchwałę z dnia 16 grudnia 1996 r.(sygn. akt OPS 6/96), w której Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że akt odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska dyrektora szkoły traktować należy jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te winny być zatem postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. Zatem legalność uchwały zarządu gminy odwołującej dyrektora może być kwestionowana tylko w postępowaniu uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym albo bezpośrednio przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi odwołanego, zupełnie inną kwestią natomiast jest dochodzenie przez odwołanego dyrektora innych roszczeń (typu odszkodowawczego) w związku z następstwami odwołania w sferze stosunku pracy. Zdaniem Sądu II instancji pogląd ten należy zaakceptować również w obecnym stanie prawnym i odnieść do odpowiednich przepisów rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się również na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93 (OTK 1994 r. nr 2, poz. 46), w której wyrażono pogląd, że oba rodzaje kontroli, tj. przed sądem administracyjnym i sądem powszechnym nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie - są komplementarne. Nie ma więc niebezpieczeństwa powstania kolizji na skutek zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej materii z tego powodu, że odmienny jest przedmiot postępowań sądowoadministracyjnego i przed sądem pracy. Konkludując stwierdził, że skarżący jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi w trybie i na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy uwzględnieniu regulacji szczególnej wynikającej z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym.
Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 18 marca 2009 r. skarżący dołączył do akt sprawy kserokopie prawomocnych wyroków : Sądu Rejonowego w L. z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt IV P
137/08, Sądu Okręgowego w L. z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt V Pa 64/08, zasądzających na jego rzecz odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem odwołania z funkcji dyrektora szkoły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności zauważyć, że rozstrzygnięta nią sprawa administracyjna jest po raz drugi przedmiotem osądu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, któremu Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę do ponownego rozpoznania . Wymaga też podkreślenia, że Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, bowiem związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ( art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie Sąd kasacyjny krytykując w aspekcie prawnym pierwotnie wydane orzeczenie przez Sąd I instancji wskazał, że akt odwołania dyrektora szkoły przez Zarząd Powiatu ma wpływ na sytuację prawną odwołanego ze stanowiska kierowniczego w szkole nauczyciela, konkludując, że skarżący jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do wniesienia skargi w trybie i na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy uwzględnieniu regulacji szczególnej wynikającej z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Wiążące w tym zakresie stanowisko Sądu II instancji zwalnia Sąd orzekający w niniejszej sprawie z konieczności badania legitymacji skargowej skarżącego , pozwalającej mu na kwestionowanie przed sądem administracyjnym uchwały odwołującej go ze stanowiska dyrektora szkoły .
W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi należy zwrócić uwagę na pozostające w obrocie prawnym prawomocne wyroki Sądów powszechnych z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt IV P 137/07 oraz z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt V Pa 64/08, którymi zasądzono na rzecz B. D. odszkodowanie za niezgodne z prawem odwołanie z funkcji dyrektora szkoły . Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, organy
państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu, jednakże zakres związania takim orzeczeniem ograniczony jest co do zasady, tylko do jego sentencji nie obejmuje jego motywów. Nie występuje zatem niebezpieczeństwo kolizji wynikającej ze zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej sprawy - na co również zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny . Przesądzony bowiem w orzecznictwie administracyjno-prawnym charakter prawny odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nakazuje dokonywać oceny takiego działania zgodnie z przepisami prawa administracyjnego, zaś sprawa odwołania nauczyciela z takiego stanowiska jest sprawą z zakresu administracji publicznej wykonywaną przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
Przechodząc zatem do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność natychmiastowego odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły przez organ prowadzący szkołę, tj. Zarząd Powiatu w L. w drodze uchwały. Tryb i przesłanki odwołania uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)(zwanej dalej ustawą o systemie oświaty) . Materialno-prawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce [...] w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, [...], może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. We wskazanej regulacji ustawodawca zamieścił dwie przesłanki, jedną o charakterze materialnym - istnienie szczególnie uzasadnionej przyczyny - oraz drugą proceduralną - uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty, których łączne wystąpienie determinuje możliwość podjęcia rozstrzygnięcia, o jakim mowa we wskazanym przepisie. O ile druga z wymienionych przesłanek nie może budzić większych wątpliwości, o tyle przesłanka materialno-prawna wymaga głębszej analizy, koniecznej z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem niedookreślonym. Niewątpliwie - o czym była już mowa powyżej - odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań, zaś uchwała podjęta w tym przedmiocie dotyka interesu prawnego odwołanego dyrektora szkoły rozumianego
jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Taka konstrukcja prawodawcza wymaga, aby organ podejmujący rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty uzasadnił w sposób wystarczający podjęte rozstrzygnięcie. Trzeba jednak wskazać, że brak bezpośrednich uregulowań normujących obowiązek uzasadniania takiej uchwały, nie stanowi przeszkody do wywiedzenia tego obowiązku z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu podejmując uchwałę podlegającą kontroli. Wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu i można go wyprowadzić z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych np. zasady zaufania do państwa (por. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, M. Stahl, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 6 (9)/2006, pkt 16). Na ten temat jednoznacznie wypowiadał się również Sąd Najwyższy, który w wielu orzeczeniach wyraził pogląd, sprowadzające się do tezy, że art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji (uchwały), zaś wywód ów i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru jak i sądu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97 OSNP 1997/19/369), wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r. III PK 69/07 system Informacji Lex nr 452411). Innymi słowy to bezpośrednio z aktu odwołania - jego uzasadnienia - powinno wynikać, na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku. Również samo rozumienie nieostrego, niedookreślonego pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazło swój wyraz w orzecznictwie, w którym prezentowany jest pogląd, wedle którego w pojęciu "szczególnie uzasadniony przypadek" stanowiący podstawę odwołania dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie mieści się każde naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00 - Prawo Pracy nr 9 z 2001 r., poz. 41). Pojęcie to powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, ze analiza zachowania dyrektora dokonana przez organ wymaga rozważenia czy działanie to było dotknięte bezprawnością działania rozumianą jako naruszenie jego obowiązków wynikających z pełnionego stanowiska., a także czy było nacechowane jakąkolwiek postacią winy w postaci lekkomyślności, niedbalstwa, czy też wręcz rażącego niedbalstwa, mieszczących się w kategorii naruszenia obowiązków pracowniczych.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt okoliczności rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy odwołać się do treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, bowiem to niego wynikać ma zasadność podjętego rozstrzygnięcia w kontekście przesłanki określonej w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a co za tym idzie jego zgodność z prawem. Jak wynika z uzasadnienia zakwestionowanej uchwały jako główną przyczynę odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły Zarząd Powiatu w L. wskazał na nie wykonanie decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 30 marca 2007 r. Nr uchylającą decyzję dyrektora szkoły Nr z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie skreślenia M. S. ucznia klasy I "c" Liceum Ogólnokształcącego z listy uczniów, w związku z usunięciem ucznia w dniu 4 kwietnia 2007 r. z zajęć lekcyjnych. Ponadto z uzasadnienia uchwały wynika, że pozostałymi motywami mającymi wpływ na podjęta uchwałę był szereg naruszeń prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli, które skutkowały dezorganizacją pracy szkoły, a także naruszenia przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły. W ocenie organu wskazane okoliczności zostały uznane za szczególnie uzasadnione przypadki, a zatem wcześniejsza pozytywna opinia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty w sprawie odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora uprawniała do podjęcia kwestionowanego aktu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia uchwały i zawartych w niej twierdzeń w kontekście materiału aktowego badanej sprawy nie pozwala na przyjęcie ,że zaistniała konieczność
natychmiastowego przerwania czynności dyrektora szkoły z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego . W szczególności nie jest uprawnione twierdzenie o niewykonaniu decyzji organu II instancji . W odniesieniu do tej okoliczności zakwalifikowanej jako szczególnie uzasadniony przypadek, stwierdzić należy, że nie leży w zakresie kognicji sądów administracyjnych badanie stosunków podległości zachodzących pomiędzy organem nadrzędnym w toku instancji, a organem podległym, a niewątpliwie w takiej roli występował dyrektor szkoły wydający decyzje o skreśleniu ucznia ze szkoły. Jednakże nie ulega wątpliwości, że wydana w sprawie jednostkowa decyzja, jako akt władczy wydany w ramach posiadanych kompetencji w indywidualnej sprawie, nie może w żaden sposób zdezorganizować pracy szkoły, tj. w konsekwencji prowadzić do uniemożliwienia realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Z natury rzeczy decyzja wydawana przez dyrektora szkoły jako organu administracji w zakresie zadań wykonywanych musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zatem wydanie decyzji w oparciu o konkretny przepis prawa, w określonym przepisami prawa procesowego procedurze, nie może być uznane za czynność organu godząca w porządek prawny. Z drugiej strony niezastosowanie się do wiążących w istocie rzeczy wytycznych organu nie może również być w tym konkretnym przypadku uznane za takie zaniedbanie obowiązków przez dyrektora, które powodowałoby destabilizację pracy szkoły, bądź zagrażałoby interesowi publicznemu. Wniosków takich w żaden sposób nie można wywieść z materiału aktowego. Organ prowadzący szkołę nie wskazuje w uzasadnieniu uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, w jaki sposób stanowisko dyrektora szkoły, w odniesieniu do decyzji organu nadrzędnego, a także ewentualne wydanie przez dyrektora szkoły ponownej decyzji o analogicznej treści mogłoby spowodować, bądź spowodowało tego rodzaju konsekwencje. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się opinia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 5 marca 2007 r. nr pozytywnie opiniująca zamiar odwołania dyrektora ze stanowiska, jednakże zawarta w niej argumentacja, dotycząca jedynie zamiaru niezastosowania się do decyzji organu nadrzędnego, powodowała w ocenie organu opiniodawczego wyłącznie wyraz braku poszanowania obowiązującego prawa, zaś fakt skreślenia z listy uczniów jednego z podopiecznych spowodował naruszenie dobrych stosunków międzyludzkich panujących w szkole. Analiza treści wskazanej opinii prowadzi w ocenie Sądu do wniosków odmiennych, niż wyciągnięte przez
Zarząd Powiatu, bowiem wątpliwe jest na tej podstawie przesądzenie o naruszeniu prawa w stopniu pozwalającym uznać tego rodzaju działanie za szczególnie uzasadniony przypadek. Co więcej z opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, wynika wprost, że dyrektor wyraził zamiar niedostosowania się do decyzji II instancji, nie ma w niej natomiast mowy o niewykonaniu przedmiotowej decyzji ostatecznej. Wnioski te potwierdza analiza pisma Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego z dnia 2 kwietnia 20087 r. L.dz, w którym poza przedstawieniem wątpliwości co do prawidłowości aktu, zwraca się do organu nadrzędnego o zajęcie w tym zakresie stanowiska. Okoliczności te w żaden sposób nie potwierdzają faktu niewykonania przez dyrektora szkoły decyzji ostatecznej, na który powołuje się Zarząd Powiatu w uzasadnieniu uchwały. Przeciwnie materiał aktowy dowodzi faktu wykonania decyzji przez skarżącego jako dyrektora szkoły, skoro po otrzymaniu decyzji kasacyjnej organu II instancji , w dniu 6 kwietnia 2007r.skarżacy wydał ponowną decyzję w tym samym przedmiocie. W tym miejscu wypada jedynie przypomnieć , że w postępowaniu administracyjnym, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie , obowiązują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego , kształtujące terminy załatwiania spraw., o których mowa w art. 35-36 k.p.a. A zatem organ pierwszej instancji - w tym przypadku dyrektor szkoły- po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy , zobligowany był wydać kolejną decyzję w sprawie i w tym zakresie obowiązywały go terminy określone w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności § 3 art. 35 Kodeksu, zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy[...]. Nie sposób bowiem zakwestionować poglądu, że sprawa dotycząca relegowania ucznia ze szkoły wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z wskazanych okoliczności wynika zatem bezsprzecznie, że zarzut niewykonania decyzji został postawiony co najmniej przedwcześnie, tym bardziej że w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego datowana na dzień 6 kwietnia 2007 r. Inny aspekt dokonanej przez organ prowadzący szkołę oceny zachowania dyrektora szkoły - dla którego oceny Sąd orzekający w niniejszej sprawie posiłkował się także wyrokami Sądów powszechnych wydanych w sprawie skarżącego - również nasuwa w ocenie
Sądu wątpliwości. Fakt bowiem podjęcia przez dyrektora szkoły zdecydowanych działań w postaci skreślenia z listy uczniów- oraz wyproszenia ucznia z zajęć, w świetle przeprowadzonego w tym zakresie postępowania , dającego efekt w postaci stwierdzenia kontaktów ucznia ze środkami odurzającymi, nie może być uznany za sprzeczny z działalnością dydaktyczną i wychowawczą szkoły.
Natomiast w odniesieniu do pozostałych okoliczności zakwalifikowanych przez organ jako szczególnie uzasadniony przypadek, a mianowicie usunięcia ucznia, naruszenia prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli - co spowodowało dezorganizację pracy szkoły, naruszenie przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły, stwierdzić należy , że są to twierdzenia o bardzo wysokim stopniu ogólności , bez jakiegokolwiek bliższego sprecyzowania o jakie konkretne zachowania chodzi. Tak stopień ogólności sformułowanych pod adresem skarżącego zarzutów wymyka się spod kontroli Sądu , uniemożliwia bowiem ich prawidłową ocenę. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się pismo jednego z nauczycieli odnoszące się do faktu wyproszenia ucznia z zajęć szkolnych oraz pismo rodzica tego ucznia, jednakże z uzasadnienia uchwały, nie wynika, aby organ dokonał jakiejkolwiek oceny tego zajścia , szczególnie w kontekście powodów, dl których doszło do takiego faktu. Podobnie w odniesieniu do działań dyrektora naruszających -według twierdzeń organu- prawo w stosunku do nauczycieli, które spowodowały dezorganizację pracy szkoły, nie sposób ocenić wskazanych okoliczności, bowiem w aktach sprawy na dzień wydania badanej uchwały nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów, potwierdzających taki stan rzeczy. Również z uzasadnienia samej uchwały nie wynika na czym polegały naruszenia prawa, jak również w jaki sposób doszło do dezorganizacji pracy szkoły, jak również czy miały one wpływ na pracę szkoły. Natomiast złożone dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego dokumenty w postaci skarg nauczycieli na działania dyrektora nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zasadności zastosowania przepisu art.38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem brak ich w aktach sprawy, a z uzasadnienia uchwały nie wynika, że organ dokonał wnikliwej ich analizy i oceny przed wydaniem uchwały. W tym miejscu ponownie przypomnieć wypada, ze zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wydanie aktu odwołującego ze stanowiska dyrektora w szczególnym trybie regulowanym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty musi być poprzedzone wnikliwym postępowaniem dowodowym,
którego wyraz i ocena musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały podjętej w tym trybie. Z kolei w odniesieniu do eksponowanych w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały kwestii organizacyjnych oraz finansowo - budżetowych, swobodę organu w zakresie kwalifikowania działań dyrektora jako wypełniających przesłankę określoną w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ograniczają niewątpliwie przepisy normujące kwestie nadzoru przez organ prowadzący szkołę nad działalnością szkoły. W tym zakresie wskazać należy na uregulowania zawarte w art. 34 a ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów (ust. 1) W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności:
1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;
2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;
3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (ust. 2)
Do wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 (ust. 3). Odwołanie do przepisów wskazanych w ustępie 3 daje organowi prowadzącemu szkołę - w zakresie zadań nadzorczych - szereg narzędzi quasi procesowych pozwalających wpływać na pracę szkoły w odniesieniu do tych zadań oraz ich weryfikację. Zatem dokonanie oceny szkoły w ramach nadzoru z ramienia organu prowadzącego szkołę, w zakresie działalności określonej w przepisie art. 34 a ust. 2 powinno przybrać odpowiednią formę proceduralną. W tym zakresie brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów, na których podstawie można byłoby wnioskować o naruszeniu zasad gospodarki finansowej szkoły, czy też dezorganizacji jej pracy. Wprawdzie przepis będący podstawą wydania zaskarżonej uchwały nie reguluje kwestii związanych z postępowaniem dowodowym, jednakże rodzaj podniesionych w stosunku do dyrektora szkoły - będącego w zakresie swoich kompetencji niezależnym organem - zarzutów wymaga chociażby z punktu widzenia ustrojowego podjęcia niezbędnych czynności w zakresie , o którym mowa w art. 34 a ustawy o systemie oświaty. Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 1997r. sygn. akt II SA/Wr 472/96 , wedle którego zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie rachunkowości nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W tym miejscu odwołać się można również do oceny wyrażonej w powołanym na wstępie wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt IV P 137/07, który w uzasadnieniu także zwrócił uwagę, na fakt, że przyczyny dotyczące zaniedbań finansowych nie zostały skonkretyzowane, co powodowało, że ta przyczyna odwołania została wskazana nazbyt ogólnie, przez co narusza przepisy prawa pracy. W związku z tym nieprawidłowości dotyczące środków finansowych ,mogą stanowić podstawę odwołania dyrektora ze stanowiska, tylko po uprzednim wydaniu negatywnej oceny zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.
Konkludując powyższe rozważania , stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu L. podjęta została z istotnym naruszeniem przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142.poz. 1592 ze zm.) stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Jednakże wobec stwierdzenia faktu, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął więcej niż rok, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142.poz. 1592 ze zm.) orzekł jak w sentencji.