IV SA/Wr 489/24

IV SA/Wr 489/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 22 ust. 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , Protokolant: referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawach w dniach 5 lutego 2025 r. i 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi W. Spółka z o.o. we W. na czynność Prezydenta Wrocławia z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr WAZ-ZZ.410.251.2023.KD13 w przedmiocie odmowy wykreślenia budynku z gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz W. Spółka z o.o. we W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. Spółka z o.o. z siedzibą we W. jest czynność Prezydenta Wrocławia odmawiająca wykreślenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy "ul. [...]" we W. na działce nr [...]/[...], [...]-[...], obręb S. z gminnej ewidencji zabytków.
Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 4 października 2021 r. Skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o wykreślenie ww. budynku z gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ) w związku z planowaną inwestycją.
W odpowiedzi z dnia 26 października 2021 r. organ poinformował Stronę o odmowie wykreślenia spornej nieruchomości z GEZ, gdyż nie utraciła cech zabytku. W reakcji na kolejny wniosek Strony, uzupełniony o przedłożone opinie specjalistów z dziedziny architektury, organ pismem z dnia 21 marca 2022 r. podtrzymał stanowisko o braku podstaw do wykreślenia nieruchomości z GEZ.
W dniu 5 czerwca 2023 r. Skarżąca złożyła wniosek, w którym domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy albo wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności wpisu nieruchomości do GEZ. Powołała się na zmianę okoliczności faktycznych w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 uznającego za niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022r., poz. 840 ze zm., dalej: u.o.z.), na podstawie, którego dokonano wpisu nieruchomości do GEZ. Domagała się jej wykreślenia z tej ewidencji, ewentualnie gdyby organ odmówił, ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wykreślenia nieruchomości z GEZ, ewentualnie wznowienia postępowania w przedmiocie wpisu do nieruchomości do GEZ dokonanego na podstawie Zarządzenia nr 12549/14 Prezydenta Wrocławia z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków Wrocławia, ewentualnie stwierdzenia nieważności wpisu nieruchomości do GEZ. W podstawie wszystkich wniosków Strona powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18.
W uzasadnieniu zarzucała pominięcie Strony w postępowaniu w sprawie wpisu do GEZ, gdyż który wiedzę o tym fakcie uzyskała na etapie realizacji inwestycji na gruntach, na których położony jest budynek, tj. w 2021 r. Skarżąca wskazała na istotną zmianę stanu prawnego w następstwie powołanego orzeczenia Trybunalskiego, co uzasadnia ponowny wniosek o wykreślenie z GEZ. W dalszych uwagach uzasadniała każdy ze zgłoszonych wniosków, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny dowodów oraz art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), zarzucając także arbitralne włączenie nieruchomości do GEZ. Do wniosku załączyła m.in. sporządzone i przedstawione już organowi opinie specjalistów z zakresu architektury (autorstwa prof. zw. dr hab. Janusza L. Dobesza, dr hab. inż. arch. Jadwigi Urbanik prof. Pwr.) negujące zabytkowe walory nieruchomości.
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r. organ odmówił: wszczęcia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie wykreślenia budynku z GEZ; wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wpisu budynku do GEZ oraz odmówił wznowienia postępowań w zakresie wykreślenia i wpisu budynku do GEZ.
Rozpoznając zażalenie Skarżącej na opisany akt Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu odrębnymi postanowieniami z dnia 31 października 2023 r. uchyliło zażalone postanowienie w części odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy wykreślenia budynku z GEZ i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził odrębność każdego z podjętych rozstrzygnięć, choć ujętych w jednym akcie. Negując prawidłowość przyjętego kierunku orzeczenia organu I instancji wskazał, że analiza wniosku Strony nie pozwala przyjąć, że jego istotą jest roszczenie wsparte na art. 127 § 3 k.p.a., a rzeczywista wola Strony wymaga wyjaśnienia. W kolejnych postanowieniach z tej daty organ uchylił postanowienie organu I instancji w części domawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wpisu budynku do GEZ i w tym zakresie umorzył postępowanie; utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w części odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie wykreślenia budynku z GEZ, tożsame rozstrzygnięcie wydał w zakresie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wpisu budynku do GEZ. Odrębnym postanowieniem z dnia 12 grudnia 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W następstwie wydanych orzeczeń organ I instancji pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. wezwał Stronę do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 5 czerwca 2023 r. poprzez sprecyzowanie żądania i wskazanie czy jego istotą jest ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., czy przeprowadzenie postępowania o wykreślenie budynku z GEZ. Pismem z tej samej daty organ zawiadomił Stronę o dacie wizji lokalnej spornego budynku.
Odpowiadając na wezwanie, pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. Skarżąca wskazała, że domaga się przeprowadzenia postępowania o wykreślenie budynku z GEZ z udziałem Skarżącej. Przekonywała, że budynek nie posiada cech zabytku, a jego wpis do GEZ nie był uzasadniony i został dokonany z naruszeniem prawa, co szeroko uzasadniała w treści pisma. Do pisma załączyła kolejne dokumenty w postaci opinii dr hab. inż. arch. A. T., które już przedstawiła na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu. Strona zarzucała brak ustosunkowania się do przedstawionych już opinii, brak zapisu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – będących postawą wpisu budynku do GEZ – wymogu jakiejkolwiek ochrony budynku. Ponownie powoływała się na wyrok Trybunalski jako nową okoliczność prawną.
W dniu 15 lutego 2024 r. przy udziale przedstawicieli Skarżącej przeprowadzono oględziny nieruchomości, co udokumentowano notatką służbową.
Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r. organ odmówił wykreślenia budynku z GEZ nie znajdując ku temu podstaw.
W zażaleniu Skarżąca zwalczała ustalenia i pogląd organu wywodząc brak zabytkowego charakteru nieruchomości oraz jej bezprawny wpis do GEZ. Do pisma załączyła opinie uzupełniające wskazanych już ekspertów.
Rozpoznając sprawę w trybie zażaleniowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu uchyliło orzeczenie organu I instalacji w całości. Uzasadniając swój pogląd wskazało na błędny tryb procedowania organu I instancji i niewłaściwą formę rozstrzygnięcia, gdyż wpis/wykreślenie nieruchomości z GEZ stanowi czynność z zakresu administracji publicznej. Organ odwoławczy zalecił rozpoznanie wniosku Skarżącej na zasadzie i w trybie określonym przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zaskarżoną czynnością z dnia 16 sierpnia 2024 r. organ odmówił wykreślenia budynku z GEZ.
Uzasadniając przyjęty pogląd organ opisał okoliczności faktyczne sprawy, począwszy do wniosku Strony z dnia 5 czerwca 2023 r. Zwracał uwagę na postępowanie o uzgodnienie rozbiórki i budowy, na terenie na którym posadowiona jest sporna nieruchomość, czterech budynków hotelowych. Wniosek Strony w tym zakresie został rozpoznany odmownie postanowieniem z dnia 8 października 2021 r. Miejskiego Konserwatora Zabytków utrzymanym w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Przypomniał także organ, że obecnie rozpoznany wniosek jest kolejnym w sprawie, poprzedni rozpoznano odmowie, informując o tym Stronę pismem z dnia 26 października 2021 r. W dalszych uwagach organ wskazał na podnoszone przez Skarżącą w toku postępowania zarzuty błędnego ustalenia faktów i niewłaściwą ocenę zgromadzonych dowodów i w konsekwencji uznanie, że budynek spełnia wymogi zabytku, co Strona konsekwentnie zwalczała, powołując się na przedstawione opinie ekspertów. Przywołał organ także zarzuty Strony podnoszące, że wpis do GEZ został dokonany w trybie uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, podkreślając brak udziału Strony w tym postępowaniu. W tym zakresie szeroko opisała powiązania osobowe między spółkami będącymi kolejno właścicielami nieruchomości w celu wykazania sukcesji praw, a w konsekwencji uznanie, że Skarżąca nie uczestniczyła w czynności wpisu nieruchomości do GEZ, co uzasadnia zastosowanie wyroku Trybunalskiego w tej sprawie. Skarżąca wnioskowała również o zwrócenie się do biegłych o wydanie opinii w przedmiocie walorów zabytkowych nieruchomości.
Odnosząc się do opisanych zarzutów i wniosków Skarżącej organ zaznaczył, że wpis jak i wykreślenie nieruchomości z GEZ odbyło się zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie dokonania tych czynności. Organ przywołał brzmienie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. oraz § 18 i § 18b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r., poz. 56 ze zm., dalej: rozporządzenie) stwierdzając, że postępowanie w sprawie wpisu jak i wykreślenia spornej nieruchomości z GEZ odpowiadało prawu. Strona skorzystała z możliwości weryfikacji tego postępowania poprzez składane środki prawne (zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego). Skarżąca sama zrezygnowała z prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym w tej sprawie. Organ zaznaczył, że wykreślenie zabytku z ewidencji odnosi się do sytuacji, w której utracił on wartości historyczne, artystyczne, czy naukowe. W tym celu właściwy organ konserwatorski przeprowadza postępowanie w zakresie stanu zabytku, czy utraty cech zabytku. Organ wskazał również na zapis art. 6 ust. 1 i art. 5 ust. 3 u.o.z. stwierdzając, że opiece podgalają zabytki nieruchome bez względu na stan zachowania, zaś obowiązek opieki nad zabytkami ciąży na właścicielu.
Organ odniósł się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 negując jego wykładnię przedstawioną przez Skarżącą. W opinii organu orzeczenie nie ma skutku derogacyjnego, tak co do przepisów prawa jaki i prowadzonych ewidencji, a zawiera zobowiązanie dla ustawodawcy do wskazania właściwej zgodnej z Konstytucją procedury wpisu nieruchomości do GEZ, poza tym nie obejmuje procesu wykreślenia. Analizując okoliczności sprawy organ wskazał, że Skarżąca sporną nieruchomość nabyła już po dokonaniu jej wpisu do GEZ, co uchyla zarzuty w zakresie wadliwości jej wpisu. Lista zabytków ujętych w GEZ jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego Wrocławia, a więc jest powszechnie dostępna. Skarżąca nie sprawdziła stanu nieruchomości w spornym zakresie, zaś argumentacja odnosząca się do powiązań osobowych i wynikającego z nich następstwa prawnego nie ma umocowania, gdyż nieruchomość była nabywana przez odrębne osoby prawne. Dalej organ podkreślał, że opisane zaniechanie Skarżącej, która prowadzi działalność w branży deweloperskiej nie zasługuje na ochronę prawną.
Powołując się na zasadę praworządności, stanowiącą podstawę działania organu w tej sprawie, wywodził, że orzeczenie Trybunalskie może wywoływać skutki jedynie na przyszłość, co szeroko uzasadniał wspierając się poglądami orzecznictwa, ponownie artykułował, że nie uchylił mocy obowiązującej art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. oraz gminnych ewidencji zabytków. Wadą dotknięte jest samo postępowanie o wpis, orzeczenie wyznacza standardy właściwego postępowania, co może być odnoszone na przyszłość, nie stanowi zaś podstaw do reasumpcji spraw już zakończonych.
W dalszych uwagach organ wskazał na zarządzenie w sprawie założenia GEZ, opisując charakter prawny tego aktu oraz podstawy dokonania wpisu nieruchomości. Zaznaczał że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wprowadzają żadnej korelacji pomiędzy wskazaniem zabytku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a ujęciem w GEZ. Przypomniał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla spornego obszaru chwalono w 2006 r., zaś wpis do GEZ nastąpił w 2014 r. Sporny budynek posiadał kartę adresową zabytku, wytworzoną jeszcze na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r., poz. 1150 ze zm), która stosownie do § 20 ust. 3 rozporządzenia stała się kartą adresową zabytku.
Organ zaznaczał, że Skarżąca dwukrotnie zwracała się z wnioskiem o wykreślenie nieruchomości z GEZ – wniosek z dnia 14 października 2021 r. oraz 10 lutego 2022 r. Pismem z dnia 26 października 2021 r. organ poinformował o odmowie wykreślenia nieruchomości z GEZ. W piśmie tym zawarto argumentację odnoszącą się do walorów obiektu, stanowiącego jeden z niewielu przykładów oryginalnej przedwojennej zabudowy dawnej wsi S. W dalszych wywodach organ szeroko opisał otoczenie budynku i sam obiekt, jego zalety historyczne, architektoniczne i zabytkowe odnosząc się także do przeprowadzonych remontów, w tym z 2006 r., które nie zmieniły zasadniczej bryły obiektu i nie pozbawiły go cech wymagających ochrony prawnej. Zaznaczał, że budynek został wpisany do GEZ już po przeprowadzonym remoncie. W piśmie zawarto szczegółowy opis samego budynku oraz zmian dokonanych w wyniku wspomnianego remontu. W opinii organu mimo zmian budynek zachował oryginalną bryłę, formę dachu, który wraz z nośnikiem jest kompozycją bryły i elewacji, materiał pokrycia dachu (dachówka karpiówka układana w łuskę) i kamienny cokół, które zachowały walory autentyczności i cechy stylistyczne charakterystyczne dla rozwiązań modernistycznych, stosowanych w architekturze mieszkalnej lat 20-30 XX w.: bryła, geometria dachu, detal kamiennego cokołu, kształt i rytmika otworów okiennych. W opinii organu rozbiórka obiektu miałaby negatywny wpływ na chroniony obszar danej wsi S., gdyż stanowi on wartościową, historyczną część zabudowy mieszkalnej tego obszaru, usytuowanej przy dawnym założeniu pałacowo-parkowym. Stanowisko to zostało podtrzymane przez organ pismem z dnia 21 marca 2021 r. Okoliczności te mają w ocenie organu zasadnicze znaczenie dla sprawy, gdyż tworzą sytuację powagi rzeczy osądzonej, po drugie wydano je po szczegółowej weryfikacji stanu prawnego i faktycznego budynku, co szeroko uzasadniono.
Organ wskazał również na wizję lokalną przeprowadzoną w dniu 15 lutego 2024 r., z udziałem przedstawicieli Skarżącej. Oględziny wykazały, że nie są widoczne ślady degradacji obiektu, który zachowany jest w dobrym stanie. Dalej organ opisał ustalenia dokonane w czasie przeprowadzanej czynności, akcentując istotne zabytkowe elementy wewnętrzne w budynku – schody jednobiegowe w konstrukcji drewnianej na piętro z jednym oryginalnym profilowanym pochwytem i balustradą, dwuskrzydłowe przesuwne drzwi przeszklone, profilowany drewniany parapet wolego oka przy schodach na poddasze oraz odkryte elementy więźby dachowej (słupy, miecze, zastrzały, płatwie stropowe) z widocznymi znakami ciesielskimi na mieczach, świadczącymi o autentyczności głównych elementów konstrukcyjnych.
Organ odniósł się także szczegółowo do przedłożonych przez Skarżącą opinii ekspertów (dr hab. inż. arch. A. Tomaszewicz, prof. zw. dr hab. Janusza L. Dobesza; dr hab. inż. arch. Jadwigi Urbanik), zwalczając wskazane tam tezy o braku cech zabytkowych obiektu, co przypieczętować miały zmiany dokonane w troku prac remontowych w 2006 r., a co opisano na stronach od 12-15 pisma. Podsumowując organ wskazał, że argumentacja przedstawiona przez ekspertów w zdecydowanej większości nie dotyczy bezpośrednio budynku, zawierając ogólne stwierdzenia dotyczące historii architektury, praktyk ochrony konserwatorskiej oraz odwołuje się do nieaktualnych dokumentów dotyczących budynków wpisanych do rejestru zabytków, zaś stwierdzenia, że obiekt nie jest wyjątkowy, prekursorski, czy ikoniczny, wskazują na brak rozróżnienia wpisu do zabytku do GEZ i rejestru zabytków. W opinii organu budynek zachował zasadniczą historyczną formę i rozwiązania materiałowe, a co za tym idzie jest autentyczny i posiada walory zabytkowe uzasadniające utrzymanie go w GEZ jako elementu historycznej zabudowy dawnej wsi z zespołem lotniska wojskowego i koszarami. Przeprowadzone prace remontowe mają w dużej mierze charakter odwracalny, a zachowane elementy i dokumentacja fotograficzna pozwala na przywrócenie historycznego wyglądu budynku. Jego stan pozwala na adaptację i remont, co pozwoli na jego dalsze funkcjonowanie w krajobrazie historycznym S. Organ zaznaczył, że pogląd o zasadności ochrony spornego budynku został utrzymany w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu utrzymującym w mocy orzeczenie organu w sprawie odmowy uzgodnienia inwestycji zakładającej rozbiórkę obiektu, gdzie wskazano, że budynek ujęty w GEZ nie musi posiadać wybitnych walorów architektonicznych.
W skardze Strona, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. i wyrażonych w nich zasad postępowania, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych oraz niewłaściwą oceną dowodów polegającą na błędnym uznaniu, że sporny budynek posiada cechy zabytkowe wystarczające do uznania go za obiekt podlegający wpisowi do GEZ i niezasadnie odmówiono wykreślenia budynku z GEZ, podczas gdy budynek nie posiada walorów zabytkowych na co wskazują opinie ekspertów przedłożone do akt sprawy. Jeśli organ nie podziela poglądów wyrażonych w tych opiniach winien zwrócić się do niezależnego biegłego o wydanie opinii lub zasięgnąć opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków w przedmiocie zasadności wpisu do GEZ. Ponadto wpisu budynku dokonano w trybie niezgodnym z Konstytucją, co wynika z powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. i winno skutkować wykreśleniem z GEZ. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 64 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego, a uzasadnioną ochrona interesu Skarżącej oraz ograniczeniu prawa własności Skarżącej poprzez brak wnikliwej analizy i uzasadnienia, że sporny budynek posiada wartości zabytkowe wystarczające do wpisu do GEZ, a tym samym pominięcie powołanych przepisów Konstytucji. Organ naruszył także art. 3 pkt 1 i pkt 2 u.o.z., poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji budynku bez wykazania, że posiada on wartości uzasadniające ochronę w postaci wpisu do GEZ, czemu przeczą przestawione przez Stronę opinie wybitnych ekspertów postulujące wykreślenie z GEZ spornego budynku.
Skarżąca wnioskowała o uchylenie czynności organu w postaci odmowy dokonania wykreślenia spornego budynku z GEZ, ewentualnie wykreślenia wpisu tego obiektu do GEZ. Zobowiązanie organu do przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego lub biegłych, ewentualnie zobowiązanie organu do zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków na okoliczność posiadania przez budynek walorów zabytkowych wystarczających do uznania go za obiekt podlegający wpisowi do GEZ i utrzymania tego stanu rzeczy oraz oceny zasadności żądania wykreślenia go z GEZ. Strona wnioskowała także o wydanie organowi wiążących prawnie zaleceń dokonania czynności wykreślenia budynku z GEZ. Wnioskowała także o przyznanie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzutów skargi Strona wskazywała na zachowanie terminu do jej wniesienia oraz interes prawny w zaskarżeniu czynności z dnia 16 sierpnia 2024 r. Negowała ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym przedstawionych opinii wybitnych ekspertów nienegujących walory zabytkowe budynku już w dacie dokonania wpisu do GEZ, co uzasadnia jego wykreślenie z tej ewidencji. Zdaniem Skarżącej, pomijając stanowisko ekspertów, organ działa według z góry założonej tezy o zabytkowym charakterze budynku. Przy tak jednoznacznych opiniach powinnością organu, jeśli nie zgadzał się z ich treścią, było powołanie niezależnego biegłego lub wystąpienie do wojewódzkiego konserwatora zabytków o opinię w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych. Zaznaczała, że budynek nie jest użytkowany i jego stan techniczny jest zły, widoczna jest postępująca degradacja i ślady zawilgocenia, nadaje się do rozbiórki a nie remontu. W dalszych wywodach Skarżąca podjęła szeroką polemikę z organem na temat skutków i znaczenia orzeczenia Trybunalskiego dla rozpoznawanej sprawy wywodząc, że odnosi się do wpisów do GEZ już dokonanych, a więc ma moc wsteczną, co wywodziła z poglądów orzecznictwa. W opinii Skarżącej orzeczenie stanowi podstawę podważania wpisów do GEZ dokonanych z naruszeniem wskazanych w orzeczeniu zasad, co otwiera Stronie drogę do żądania wykreślenia spornego obiektu z GEZ.
Za niezrozumiały uznawała Skarżąca argument organu odwołujący się do okoliczności nabycia przez Stronę nieruchomości – wpisanej już do GEZ. Wpis ten odbywał się niejawnie, nie widzieli o nim ówcześni właściciele nieruchomości, okoliczność ta została ujawniona dopiero w chwili starania się przez Stronę o uzyskanie pozwoleń na realizację zamierzonych inwestycji. Zdaniem Skarżącej nie każdy kupujący weryfikuje zapisy w GEZ, tym bardziej jeśli takich informacji nie posiada zbywca, zaś sam budynek nie posiada cech zabytku, co potwierdzają opinie ekspertów. Nadto każdy kolejny właściciel wstępuje w prawa i obowiązki poprzedniego, następuje sukcesja generalna. Powoływany wyrok Trybunalski – mający moc wsteczną - zapadł w czasie, gdy prawo własności budynku należało do Strony, a zatem ma ona prawo negowania prawidłowości dokonanego wpisu. Poza tym nabycie przez Skarżącą nieruchomości w 2021 r. nastąpiło od podmiotu powiązanego ze Stroną, wspólnicy spółki zbywającej są właścicielami udziałów w Skarżącej spółce, co wykazywała. Powiązania osobowe istniały także pomiędzy zbywcą nieruchomości a poprzednimi właścicielami budynku. Zatem co najmniej od 2008 r. nieruchomość znajduje się rekach tych samych osób powiązanych rodzinnie, kapitałowo i towarzysko w spółkach. Wskazane okoliczności legły u podstaw zaniechania szczegółowej oceny nieruchomości, w tym w zakresie wpisu do GEZ, który został dokonany niejawnie w 2014 r., sześć lat po zakupie nieruchomości od pomiotów obcych.
Skarżąca negowała aby w sprawie doszło do powagi rzeczy osądzonej, gdyż wcześniej nie przeprowadzono żadnych dowodów, a wskazywana wizja lokalna z 2021 r. odbyła się bez udziału właściciela nieruchomości, nie odniesiono się do złożonych opinii ekspertów, nie zapewniono Stronie czynnego udziału w postępowaniu. Nie wydano żadnego postanowienia, które mogło być przedmiotem zaskarżenia. Uchybienia te zostały naprawione w obecnie prowadzonym postępowaniu, co stanowi okoliczność eliminującą zarzut powagi rzeczy osądzonej skoro organ prowadzi postępowanie.
Skarżąca uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego wywodziła, że naruszono zasadę proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego a uzasadnioną ochroną interesu Strony i ograniczenia prawa własności. Brak wszechstronnej analizy okoliczności sprawy prowadzi do naruszenia art. 3 pkt 1 i pkt 2 u.o.z. poprzez przyjęcie, że budynek posiada cechy zabytku, czemu przeczą opinie wybitnych ekspertów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 16 sierpnia 2024 r. Dodatkowo wskazał, że sporny budynek jest przedmiotem zainteresowania organu także z uwagi na element układu urbanistycznego, co pomijają złożone przez Stronę opinie. Zaznaczał, że konserwator zabytków ma wiedzę specjalistyczną i nie musi się posiłkować opiniami specjalistycznymi.
Pismem z dnia 12 lutego 2025 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, pełnomocnik organu przedłożył dokumenty potwierdzające okoliczności związane z wpisem budynku do GEZ jako zabytku. Jednocześnie załączył także pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 grudnia 2010 r. wyciąg z wojewódzkiej ewidencji zabytków (WEZ) obejmujący sporny budynek oraz fiszkę z lat 80. Dowody te, zdaniem organu, potwierdzają, że sporny budynek oznaczony w fiszcze nr ewidencyjnym [...], po zmianach administracyjnych oznaczony jako nr [...] jest ujęty w WEZ, co wyklucza konieczność dokonywania indywidualnych ustaleń w przedmiocie wpisu do GEZ. Organ wskazał, że nieruchomość jest nadal wpisana do GEZ jako [...] "dawne przedszkole".
Po zamknięciu rozprawy, w dniu 18 lutego 2025 r. do Sądu wpłynęło pismo Skarżącej wraz z załączonymi dowodami, wnioskujące o ich dopuszczenie. Strona podnosiła, że w piśmie z dnia 12 lutego 2025 r. organ powołuje się na okoliczności, które nigdy nie były w sprawie ujawnione i przywołane, a odnoszące się do ujęcia spornej nieruchomości w WEZ. W opinii Strony organ nie przedstawił dokumentów wprost dowodzących powoływane twierdzenia, załączone do pisma dowody w postaci niepodpisanych tabel nie dają możliwości weryfikacji. Skarżąca podkreślała, że organ przez cały czas procedowania wskazywał, że budynek jest wpisany do GEZ na skutek włączenia karty budynku do tej ewidencji, a nie wpisania go do WEZ. Skarżąca zwracała uwagę na różnicę pomiędzy wpisem do ewidencji budynku i obszaru urbanistycznego, który istotnie jest wpisany do WEZ. Niezależnie od tego, że organ powołuje się na nowe okoliczności już po zamknięciu rozprawy Strona negowała ich prawdziwość powołując się na pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 lutego 2022 r. wskazujące, że sporny budynek nie jest ujęty w WEZ. Wobec tego Skarżąca negowała formę oraz wiarygodność przedstawionych przez Stronę dowodów. Podkreślała, że ostatecznie organ potwierdził brak ustaleń z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co do wpisu budynku w GEZ, co narusza art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. i uzasadnia jego wykreślenie z tej ewidencji.
W dniu 19 lutego 2025 r. Sąd zamkniętą rozprawę otworzył na nowo, celem przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów przedstawionych przez obie strony sporu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie natomiast do art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 wskazanej ustawy, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Powyższe następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Taka okoliczność wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły zastrzeżenia co do prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, co z kolei przełożyło się na brak możliwości oceny prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.
Rozważania Sądu rozpocząć należy jednak od wskazania, że czynność wyłączenia kart adresowych zabytków z GEZ, tak jak ich włączenia do tej ewidencji, jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i powinno być kwalifikowane jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18, zgodnie z formułowaną przez ten Sąd tezą ujęcie zabytku w GEZ nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i powołane tam postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z przyjętych tam rozważań wynika, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. GEZ nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 6 u.o.z., ale zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez gminy. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 329/23, dostępne w CBOSA).
Przy czym pogląd ten odnosi się także do oceny i kwalifikacji czynności odmowy wyłączenia karty zabytku z GEZ. W licznych orzeczeniach sądy administracyjne wskazywały, że zarówno włączenie zabytku do gminnej ewidencji zabytków, jak i odmowa wyłączenia, dokonane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20 i z dnia 18 maja 2021r., sygn. akt II OZ 218/21, dostępne w CBOSA).
Konsekwencją przyjęcia charakteru spornej w sprawie czynności jest ocena dopuszczalności skargi w zakresie dochowania terminu jej wniesienia jak i podmiotów uprawnionych do konania tej czynności.
Zgodnie z art. 53 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
Ja wynika z akt sprawy Skarżąca pismo informujące o stanowisku organu otrzymała w dniu 23 sierpnia 2024 r. zaś skargę złożyła w dniu 17 września 2024 r., a więc z zachowaniem ustawowo zakreślonego terminu.
Pozostając w kręgu rozważań uznających dopuszczalność skargi odnotowania wymaga, że Skarżąca posiada interes prawny do wniesienia skargi jako właścicielka spornej nieruchomości, która została objęta zaskarżoną czynnością, co wynika z dokumentów.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności ponownie podkreślić trzeba, że do postępowania w przedmiocie włączenia (wyłączenia) nieruchomości z GEZ w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie został przewidziany tryb wydawania decyzji administracyjnych i ogólnie do tej procedury nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w przedmiocie postępowania wyjaśniającego, a także czynności zmierzających do ustalenia czy dany obiekt jest rzeczywiście zabytkiem. Tym samym podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły odnieść skutku, nie oznacza to jednak, że uwagi odnoszące się do właściwego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy nie mają znaczenia dla sprawy. Kwestie te rzutują bowiem na prawidłowość zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 – 5 u.o.z. Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków (ust. 1). Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (ust. 2). Włączenie karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić za zgodą właściciela tego zabytku (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (ust. 4). W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 5).
Zgodnie z poglądami piśmiennictwa, z przywołanego przepisu wynika, że prawidłowe funkcjonowanie systemu ewidencjonowania zabytków wymaga, aby był to system spójny, stąd ścisła korelacja pomiędzy ewidencjami prowadzonymi na poszczególnych szczeblach. W przypadku wpisu do GEZ ustawodawca nie pozostawił organowi gminy żadnej swobody podobnie jak w przypadku ujęcia w ewidencji gminnej zabytku wpisanego do rejestru, tak i w przypadku ujęcia w ewidencji gminnej zabytku wpisanego do ewidencji wojewódzkiej działanie organu gminy opiera się na swoistym automatyzmie. Innymi słowy, organ gminy nie może nie wpisać do GEZ zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Potwierdza to treść aktu wykonawczego regulującego kwestie techniczne wpisu zabytku do ewidencji, czyli rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r. poz. 56, dalej: rozporządzenie). Jak wynika z § 15 tego rozporządzenia, o włączeniu zabytku nieruchomego do WEZ wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w GEZ. Również ten przepis nie pozostawia wątpliwości co do obowiązku organu gminy ujęcia w GEZ zabytku ujętego w WEZ. Automatyzm ten ma swoje racjonalne uzasadnienie, zapewnia bowiem spójność zapisów w obydwu ewidencjach. Z uwagi na wskazany automatyzm w działaniu organu gminy nie ma podstaw do badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem elementów ustawowej definicji zabytku (art. 3 pkt 1 u.o.z). Przy tej podstawie prawnej wpisu do GEZ ciężar oceny w tym zakresie spoczywa na organie prowadzącym ewidencję wojewódzką, z uwzględnieniem faktu, że zakres tej oceny determinuje uproszczony charakter postępowania w sprawie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1845/19, LEX nr 3611257). Poszczególne ewidencje zabytków stanowią uzupełniający się, powiązany system informacji. Tworzenie krajowej ewidencji zabytków opiera się bowiem na kartach ewidencyjnych zabytków zgromadzonych w ewidencjach wojewódzkich, z kolei ewidencje gminne bazują na zasobie wojewódzkich ewidencji zabytków. Trudno zatem przyjąć, że zabytek ujęty w ewidencji wojewódzkiej nie zostanie wprowadzony do odpowiedniej ewidencji gminnej. Okoliczność ujęcia obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi samodzielną podstawę do ujęcia tego obiektu w ewidencji gminnej, bez jakiejkolwiek konieczności badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem elementów ustawowej definicji zabytku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2022 r., II SA/Lu 530/22, LEX nr 3455335) - por. A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ochrona zabytków. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, art. 22.
Inaczej rzecz się ma w przypadku dokonania włączenia zabytku do GEZ na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Stanowi on bowiem o możliwości włączenia do tej ewidencji innych zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co odbywa się w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W tym przypadku chodzi zatem o zabytki, które nie zostały ujęte w uprzednio wskazanych ewidencjach. Procedura ta wymaga ustalenia i wykazania przez organ prowadzący ewidencję, że dany obiekt jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z., a po drugie dokonanie tego wpisu uzależnia od porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Zatem na tej podstawie prawnej w GEZ może być ujęty tylko taki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku, co po stronie organu stwarza wymóg określenia podstaw sformułowania takich ocen, których poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 337/18, dostępny w CBOSA). Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa przesłanek, którymi powinien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu jest decyzją uznaniową i opiera się na ocenie przedmiotu ochrony na podstawie ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2142/17, dostępny w CBOSA).
Porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków oznacza uzyskanie zgodnego stanowiska organu prowadzącego GEZ oraz organu współdziałającego, dysponującego niezbędną wiedzą specjalistyczną w zakresie umożliwiającym ocenę wyznaczenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nieruchomości do ujęcia w GEZ. Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może być dorozumiane, ale powinno być wyrażone w piśmie urzędowym. Oznacza to, że do ewidencji gminnej nie można włączyć obiektów, co do których wojewódzki konserwator zabytków nie wypowiedział się przed ich ujęciem w GEZ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 115/18, dostępny w CBOSA).
Jak wynika z przywołanych uwag obowiązki organu prowadzącego GEZ oraz wynikająca z nich procedura są uzależnione od tego, czy objęta zainteresowaniem organu gminnego nieruchomość jest zabytkiem, który został już wpisany do rejestru zabytków lub WEZ. W takim przypadku organ gminy jest związany dokonanymi już wpisami, nie może nie wpisać do GEZ zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Ze względu na wskazany automatyzm w działaniu organu gminy, nie ma też podstaw do badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem spełniania ustawowych przesłanek uznania nieruchomości za zabytek. W myśl 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedyną przesłanką wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków jest jego wcześniejsze włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z. czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta) co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. Zatem w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2086/21, dostępny w CBOSA).
Automatyzm ten nie znajdzie zaś zastosowania w przypadku wpisu zabytku do GEZ na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Wówczas jak wskazano organ gminny winien dokonać oceny nieruchomości z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 3 pkt 1 u.o.z. oraz dokonać opisanych już uzgodnień. I jakkolwiek przedstawione uwagi i powołane orzecznictwo odnoszą się do czynności włączenia zabytku do GEZ będą one miały także odniesienie do jego wyłączenia, co czym przekonują zapisy art. 24 ust. 4 u.o.z. oraz właściwe przepisy rozporządzenia (§ 18b).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że ta zasadnicza dla sprawy okoliczność nie jest ustalona, co uniemożliwia dalszą ocenę prawidłowości działania organu. Okoliczność ta skutkuje stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca konsekwentnie od samego początku domagała się wyłączenia zabytku z GEZ powołując się na art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. W dacie składania kolejnego pisma w tej sprawie, tj. wniosku z dnia 5 czerwca 2023 r. dodatkowo powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. P 12/18, które odnosi się wyłącznie do wskazanej podstawy prawnej. W trakcie procedowania opisanego wniosku, zakończonego zaskarżoną czynnością przedkładała pisma i opinie specjalistów z zakresu architektury mające wykazać, że obiekt ten nie ma i nie miał cech zabytku.
W odpowiedzi na ten wniosek organ zajął stanowisko zwalczające argumentację Strony. W treści pisma z dnia 16 sierpnia 2024 r. zawierającego argumentację uzasadniającą podjęcie zaskarżonej czynności, ale także w pismach i orzeczeniach poprzedzających, podjął polemikę ze stanowiskiem organu. Merytorycznie odniósł się do przedstawionych przez Skarżącą dowodów, przeprowadzonej w toku postępowania czynności oględzin nieruchomości przekonując, że nieruchomość stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. Co więcej w szerokich motywach uzasadnienia czynności i pozostałych wydanych w sprawie orzeczeń i pism podjął polemikę odnoszącą się do możliwości zastosowania w tej sprawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. Przekonując, że nie może on odnieść skutku w tej sprawie z uwagi na charakter i zakres orzeczenia, a nie z uwagi na fakt, że podstawą wpisu do GEZ był przepis art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.
Dopiero na wezwanie Sądu, już zamknięciu rozprawy, organ wyjaśnił przyczyny odstąpienia od uzgodnień opisanych w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. wskazując, że nie były one konieczne z uwagi na ujęcie spornego zabytku w GEZ na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., o czym ma świadczyć pismo Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków nr WRID-EK-6119-187/10 z dnia 21 października 2010 r. załączone do pisma procesowego organu z dnia 12 lutego 2025 r. Poza wskazanym stanowiskiem Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków organ przedłożył również kserokopię fotografii fiszki zabytku z dwoma adresami z lat 80. XX w z archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu oraz tabelę mającą stanowić załącznik do pisma DWKZ z dnia 21 października 2010 r., w której ujęto informację o zabytku – budynek [...]. Tabela stanowiła powoływany w ww. piśmie załącznik zawierający wykaz obiektów ujętych w WEZ. Załączono także wydruk z Dolnośląskiej Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, w którym – jak twierdzi organ - budynek położony przy "ul. [...]", nadal jest wpisany do WEZ jako [...] "dawne przedszkole".
Jest to niewątpliwie okoliczność nowa i nie powoływana na etapie postępowania przed organem, który - jak wskazano - przez cały tok rozpoznawania wniosku Skarżącej nie przywołał tak istotnego faktu, co jest naganne i nie może znaleźć aprobaty Sądu. Okoliczności te nie były też podnoszone w odpowiedzi na skargę. Jakkolwiek istotnie w piśmie z dnia 16 sierpnia 2024 r. organ nie przywołał jako podstawy swych działań art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (nie wykazał z resztą żadnej z podstaw z art. 22 ust. 5 ww. ustawy), to sposób jego procedowania, podejmowane działania i przedstawiane stanowisko wskazywało, że działał w trybie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.
W odpowiedzi na złożone pismo organu i załączone do niego dowody Skarżący przedłożył dokument podważający stanowisko organu w postaci pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 lutego 2022 r. stwierdzający, że sporny budynek nie jest ujęty w WEZ. Nadto zasadnie podnosił, w piśmie z dnia 12 lutego 2025 r., że organ powołuje się na okoliczności, które nigdy nie były w sprawie ujawnione i przywołane Poza tym, w opinii Strony, organ nie przedstawił dokumentów wprost dowodzących powoływanych twierdzeń, załączone do pisma dowody w postaci niepodpisanych tabel nie poddają się weryfikacji.
W tych okolicznościach Sąd zamkniętą rozprawę otworzył na nowo i przeprowadził dowód z dokumentów powoływanych przez obie strony sporu. Ujawniły one opisane braki w ustaleniach faktycznych. Rację ma bowiem Skarżąca, że załączone do pisma organu z dnia 12 lutego 2025 r. pisma nie pozwalają na wyprowadzenie jednoznacznych wniosków, co do istnienia wpisu spornej nieruchomości do WEZ, czemu nadto przeczy pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 lutego 2022 r. przedstawione przez Skarżącą. Pomijając fakt, że tabela stanowiąca załącznik do pisma Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków nr WRID-EK-6119-187/10 z dnia 21 października 2010 r. nie jest podpisana, co pełnomocnik organu wyjaśnia, że jest to niepodpisany wydruk z płyty CD, której jednak nie załączono do pisma, to istotne jest to, że wskazuje on na inne oznaczenie nieruchomości. Podobnie z resztą jak wydruk z Dolnośląskiej Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W obu wydrukach wskazano na nieruchomość przy "ul. [...]. Problem w tym, że brak przekonującego dowodu potwierdzającego, że jest to sporna nieruchomość oznaczona nr [...]. Wbrew twierdzeniom organu nie wyjaśnia tego załączona do pisma kserokopia fotografii fiszki zabytku - z dwoma adresami - z lat 80. XX w z archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu. Na dowodzie tym istotne znajdą się zapisy powołujące dwa oznaczenia [...] i [...], przy czym są one przełamane znakiem "ukośnika", a przy oznaczeniu "[...]" – odręcznie zapisano "dawny nr", co przeczy twierdzeniom organu i zawartości akt, że nieruchomość była oznaczona pierwotnie nr [...], a następnie nr [...]. Okoliczności te mogą być wyłącznie podstawą do wyprowadzania domniemania, ale nie dowodu, a tylko rzetelne i niewątpliwe ustalenia mogą być podstawą stosowania przepisów prawa.
Zgodnie z przepisami powołanymi na wstępie rozważań Sądu jego kompetencją jest badanie legalności zaskarżonych aktów i czynności, nie zaś prowadzenie postępowania dowodowego i dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie. Ta dziedzina zastrzeżona jest dla organów prowadzących postępowanie. W tej sprawie zasadzie tej istotnie uchybiono, co legło u podstaw stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej do Sądu czynności utrwalonej w piśmie z dnia 16 sierpnia 2025 r.
Zadaniem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie właściwych ustaleń faktycznych, odnoszących się do podstawy włączenia spornej nieruchomości do GEZ, dopiero te okoliczności pozwolą na podjęcie dalszych kroków i zajęcie stanowiska w sprawie wspartego na właściwej podstawie prawnej.
Końcowo konieczne jest wskazanie, że zaskarżona do Sądu czynność dotyczy odmowy wyłączenia spornej nieruchomości z GEZ, a zatem zarzuty dotyczące jej włączenia do tej ewidencji nie mogą być przedmiotem badania. Są to bowiem odrębne czynności organu.
Z tych przyczyn badaniem w tej sprawie nie mogła być objęta argumentacja dotycząca ewentualnego naruszenia zasad dokonywania takiego wpisu, w tym powołująca się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., niezależnie od tego, że trudno ocenić, czy art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. był podstawą dokonania włączenia spornej nieruchomości do GEZ. Poza zakresem tej sprawy leżą także podnoszone w skardze zarzuty dotyczące istnienia sukcesji praw i obowiązków nabywcy nieruchomości, a wywodzonej z powiązań osobowych, kapitałowych i jak wskazuje Strona towarzyskich. Na marginesie już tylko Sąd stwierdza, że stanowisko organu negujące istnienie takiej sukcesji jest prawidłowe, a w dacie nabycia nieruchomości przez Skarżąca była już ona wpisana do GEZ, co można było ustalić na podstawie ogólnodostępnych rejestrów.
Jako pozbawione podstaw ocenić trzeba powoływane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które jak wskazano w tej sprawie nie mają zastosowania. Wyklucza to także argumentację organu odnoszącą się do wystąpienia w sprawie powagi rzeczy osądzonej. Rację ma przy tym Skarżąca, że stanowisko to jest nie tylko nieprawidłowe ale i niekonsekwentne wobec procedowania kolejnego wniosku Skarżącej. Jako przedwczesne ocenić trzeba zarzuty podnoszące naruszenie art. 3 pkt 1 i pkt 2 u.o.z., poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji budynku bez wykazania, że posiada on wartości uzasadniające ochronę w postaci wpisu do GEZ, czemu przeczą przestawione przez Stronę opinie wybitnych ekspertów postulujące wykreślenie z GEZ spornego budynku. Jak wskazano ocena prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego wymaga dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych, czego w sprawie zabrakło.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł o bezskuteczności czynności Prezydenta Wrocławia w przedmiocie odmowy wyłączenia z GEZ budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy "ul. [...]" we W. na działce nr [...]/[...], [...]-[...], obręb S. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. 205 § 2 p.p.s.a.