IV SA/WR 481/24

IV SA/Wr 481/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pająkiewicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Prezesa Zarządu Wrocławskiego Parku Wodnego S.A. z siedzibą we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Zarządu Wrocławskiego Parku Wodnego S.A. z siedzibą we Wrocławiu na rzecz skarżącego T. D. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2024 r. T. D. wystąpił o udzielenie informacji publicznej odnoszącej się do umów zawartych przez W. S.A. (dalej także: spółka) w latach 2019-2023 z osobami pełniącymi równocześnie funkcję radnych Rady Miejskiej Wrocławia tj. B. A., D. K., J. K. i M. K.
Skarżący swoje żądanie w tym zakresie uszczegółowił w poszczególnych punktach w/w wniosku, żądając udostępnienia mu:
1. treści umów zlecenia zawartych z wymienionymi osobami;
2. dokumentów związanych z realizacją i rozliczeniem tych umów, w szczególności zaś:
- wystawionych rachunków lub innych dokumentów wskazujących na szczegółowy zakres wykonywanych prac za które wypłacono wynagrodzenie; nadto, dokumentów potwierdzających ich rzeczywiste wykonanie jak protokoły obioru zleconych prac itp.;
3. w przypadku braku tego rodzaju dokumentów – o udzielenie informacji kto konkretnie (poprzez podanie imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego tych osób) oraz na jakich zasadach (w oparciu o jakie informacje i dowody) dokonywał rozliczenia rzeczywiście wykonanych czynności przez zleceniobiorców.
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2024 r. działający z upoważnienia zarządu spółki , główny specjalista ds. postępowań administracyjnych, odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji publicznej powołując się na występującą w sprawie przesłankę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.), tj. ze względu na prawnie chronioną prywatność osoby fizycznej.
W uzasadnieniu tej decyzji przytoczona została treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Następnie, przeprowadzono analizę pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną jako że zdanie drugie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyłącza ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej w przypadku m.in., gdy wnioskowane informacje dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. W ramach tej argumentacji podniesiono, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi tu zatem o podmioty którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Odnosząc tę argumentację do realiów sprawy we wspomnianej decyzji wyjaśniono, że żaden radny miejski nie pełnił w spółce W. S.A. funkcji publicznej i nie realizował zadań publicznych.
Zaznaczono, że z uwagi na treść art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p., gdzie jest mowa o tym, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej z uwagi na prywatność osobie fizycznej nie ma racji bytu w przypadku gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługującej jej ochrony prawnej, w dniu 10 czerwca 2024 r. wystąpiono do osób, których dotyczy wniosek, z zapytaniem czy wyrażają oni zgodę na udostępnienie skanów zawartych umów, zaś żadna z tych osób nie złożyła oświadczenia o wyrażeniu zgody w tym zakresie.
Uznając, że w sprawie zachodzi wyłączenie o jakim mowa wart. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. wydana została decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej treścią wniosku z dnia 5 czerwca 2024 r.
Końcowo w decyzji tej wskazano, że odmowę udostępnienia informacji publicznej oparto nie tylko na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ale także na przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo że w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności, a nadto również, naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
W jej uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej powinno mieć charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera rzetelnej analizy zasadności wystąpienia przesłanki ochrony prywatności osoby fizycznej. Jak podkreślił skarżący, uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno być szczegółowe, odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy, a nie jedynie powoływać się na przepis prawa oraz ograniczać się do stwierdzenia, że żaden z radnych miejskich nie pełnił w spółce funkcji publicznej.
Niezależnie od tego rodzaju zarzutu w skardze przedstawiono również wykładnię pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Zwrócono uwagę na zasadność szerokiego ujmowania pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Odnotowano, że poza jakimikolwiek wątpliwościami powinna pozostawać kwestia tego, że wykonywanie mandatu radnego w Radzie Miejskiej Wrocławia jest sprawowaniem funkcji publicznej. Wskazano, że wynagrodzenia wypłacane na podstawie umów zawieranych przez spółkę komunalną - jako pochodzące ze środków publicznych - powinny być transparentne. Dodano, że osoba która decyduje się na zawarcie umowy ze spółką w której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa powinna liczyć się z tym, że jej dane oraz szczegóły kontraktu zostaną upublicznione. Zwrócono uwagę, że wcześniej spółka ujawniła zarówno dane "dorabiających" u niej radnych miejskich, jak i wysokość wypłaconego im wynagrodzenia, nie kwalifikując tych najbardziej istotnych danych jako podlegających ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności. Tego rodzaju przesłankę ograniczenia prawa do informacji publicznej spółka podniosła dopiero na etapie żądania udostępnienia dokumentacji mającej de facto:
- potwierdzić, że wspomniani radni rzeczywiście wykonali zlecone im wcześniej prace;
-ustalić zakres zleconych tym radnym prac oraz to, czy zostały one wykonane prawidłowe, a nadto również ustalić, czy spółka kontrolowała proces wydatkowania publicznych pieniędzy w tych przypadkach.
Zdaniem skarżącego, wymienione we wniosku informacje publiczne powinny zostać udostępnione opinii publicznej, aby można było ocenić, czy wydatkowanie publicznych środków (w tym przypadku wynagrodzenia) przebiegało w sposób prawidłowy i było uzasadnione. W podsumowaniu skarżący stwierdził, że poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej doszło do ograniczenia konstytucyjnego prawa skarżącego do dostępu do informacji publicznej.
Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania, ewentualnie zaś o oddalenie skargi w całości oraz powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest decyzja z dnia 2 sierpnia 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o jaką skarżący wystąpił we wniosku z dnia 5 czerwca 2024 r.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji a także z akt sprawy, przedmiotem zainteresowania występującego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej były – umowy zlecenia (skany umów) jakie spółka W. S.A. zawarła w latach 2019-2023 z osobami (wymienionymi we wniosku z imienia i nazwiska) pełniącymi jednocześnie funkcję radnych Rady Miejskiej Wrocławia oraz skany dokumentów związanych z realizacją i rozliczeniem w/w umów, w szczególności: wystawione rachunki lub inne dokumenty wskazujące na szczegółowy zakres wykonywanych prac, za które wypłacone zostało wynagrodzenie oraz potwierdzających ich rzeczywiste wykonanie, protokoły odbioru zleconych prac potwierdzające fakt ich wykonania itp.
Zgodnie z poczynionym we wniosku zastrzeżeniem, w przypadku braku w/w dokumentów wnioskodawca oczekuje udostępnienia informacji na temat tego – kto konkretnie (podanie imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego) i na jakich zasadach (w oparciu o jakie informacje i dowody) dokonywał rozliczenia rzeczywiście wykonywanych czynności przez zleceniobiorców.
W ocenie Sądu, wydana w sprawie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 czerwca 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem powołana w tej decyzji podstawa prawna ograniczenia dostępu do informacji publicznej tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mogla znaleźć zastosowania w realiach stanu faktycznego sprawy, o czym poniżej.
Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, przesłanki do zastosowania tego przepisu w sprawie podmiot zobowiązany upatrywał w tym, że żaden z wymienionych we wniosku radnych miejski nie pełnił w spółce funkcji publicznej i nie realizował zadań publicznych oraz że żadna z tych osób nie złożyła oświadczenia o wyrażenia zgody na udostępnienie skanów zawartej ze spółką umowy.
W ocenie Sądu, podmiot zobowiązany nie miał prawa do ograniczenia stronie dostępu do żądanych przez nią informacji publicznych w powołaniu na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skoro przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy były kwestie związane z zawarciem i wykonaniem umów, jakie wymienieni we wniosku z imienia i nazwiska radni Rady Miejskiej Wrocławia zawarli w latach 2019-2023 ze spółką w której jedynym akcjonariuszem pozostawała Gmina Wrocław. W ocenie Sądu, nakreślone wyżej dwa elementy stanu faktycznego, tj. status zleceniobiorców (radni Gminy Wrocław) oraz struktura własnościowa spółki-zleceniodawcy będącej w istocie spółką komunalną (jedynym akcjonariuszem jest Gmina Wrocław) wykluczały przyjęcie, że w sprawie znajdzie zastosowanie ograniczenie dostępu do informacji publicznej w powołaniu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Bez znaczenia jest przy tym akcentowana przez spółkę okoliczność, że radni miejscy, do których odnosiły się żądania sformułowane we wniosku nie pełnili w spółce funkcji publicznych ani nie realizowali zadań publicznych. W realiach stanu faktycznego sprawy należy bowiem dostrzec, że ocena charakteru związku działalności radnego z pełnieniem przez niego funkcji radnego zależy od tego, gdzie i dla kogo (dla jakiego podmiotu) wykonuje on (świadczy) określone czynności. Jeśli radny wykonuje zadania dla podmiotów powiązanych z miastem (gminą, powiatem), których interesy reprezentuje jako radny, to w takich przypadkach zasadniczo zawsze powiązanie to ma charakter publiczny, nawet jeśli, radny nie zajmuje w danym podmiocie stanowiska o władczych, decyzyjnych kompetencjach. O publicznym charakterze takiego powiązania nie przesądza bowiem charakter zadań, czynności mu powierzonych w tym podmiocie, ale już tylko to, że jako osoba pełniąca funkcje publiczne wyposażona we władcze kompetencje w ramach mandatu radnego na danym terenie (danej wspólnoty samorządowej), może potencjalnie, hipotetycznie w podmiocie powiązanym tych uprawnień nadużyć. O tym zaś, czy rzeczywiście takie nadużycie występuje może świadczyć m.in. wysokość wynagrodzenia, konkretne zastrzeżenia umowne i przedmiot (dzieła) poszczególnych umów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 125/22, wyrok dostępny na stronie – https://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że informacje dotyczące zatrudnienia radnych, a także członków ich rodzin stanowią informację publiczną, jeżeli dotyczą zatrudnienia np. w spółce komunalnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 2015/22 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA).
W sprawie aktualność zachowuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 178/20, że: "jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6). Sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób je pełniących w zakresie przynależności do partii politycznych lub organizacji związkowych, bądź w sferze zatrudnienia. Obejmując funkcję publiczną jednostka niejako "godzi się" na utratę pewnych praw (uprawnień) zyskując w zamian inne, związane z tą funkcją (por. wyroki TK z dnia: 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/1997; z 13 lipca 2004 r., sygn. akt K 20/03 i z 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98)."
Brak podstaw prawnych do ograniczenia dostępu do informacji publicznej w powołaniu na przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skutkowało naruszeniem tego przepisu poprzez jego błędne zastosowanie i obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku.
Wymaga w tym miejscu zastrzeżenia, że stanowisko Sądu nie jest równoznaczne stwierdzeniu, że w stosunku do radnego wykluczona jest w ogóle przesłanka ochrony prawa do prywatności. Poza oczywistymi kwestiami związanymi z ochroną życia prywatnego (spraw rodzinnych, zdrowotnych), powoływanie się na przesłankę prawa do prywatności radnego może mieć miejsce w odniesieniu do umów radnego zawieranych z podmiotami, które nie mają (istotnych, finansowych i gospodarczych etc.) powiązań z reprezentowaną przez niego wspólnotą samorządową i w związku z tym nie istnieje nawet potencjalne ryzyko nadużyć pełnionej przez radnego funkcji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 125/22, CBOSA).
Na marginesie należy dodać, że w treści zaskarżonej decyzji jako podstawę odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organ powołał się nie tylko na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Tymczasem, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. może stanowić podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku przyjęcia, że mamy do czynienia z informacją publiczną o charakterze przetworzonym oraz gdy wnioskujący o udostępnienie tego rodzaju informacji publicznej nie wykazał - pomimo stosownego wezwania - że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W stanie faktycznym sprawy, przywołanie przez organ jako podstawy prawnej odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej także przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (oprócz art. 5 ust. 2 u.d.i.p) jest całkowicie niezrozumiałe albowiem z akt sprawy nie wynika, aby podmiot zobowiązany, po pierwsze, ocenił wniosek strony jako dotyczący informacji publicznej o charakterze przetworzonym, oraz, po drugie, by przed wydaniem decyzji wzywał stronę do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wskazuje także merytoryczna argumentacja pomieszczona w zaskarżonej decyzji, w ramach której organ ogranicza się do wykazania przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zawarte w punkcie II wyroku orzeczenie o kosztach postępowaniach znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ będąc zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związanym oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu, ponownie rozpozna wniosek strony z dnia 5 czerwca 2024 r. z uwzględnieniem zaprezentowanej przez Sąd w sprawie wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.