IV SA/WR 478/19

IV SA/Wr 478/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Ewa Kamieniecka /przewodniczący/
Wanda Wiatkowska-Ilków /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II OSK 1650/20 - Wyrok NSA z 2023-05-11
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 149
art.29, art.30, art.32
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Wysocka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k z/s w J. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej: DPWIS we W.) decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. Sp. k. ul. [...], [...] J. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. (dalej: PPIS w J.) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nakazującej A Sp. z o.o. Sp. k., z siedzibą w J. "czasowe wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu pn. "[...]", do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie i zobowiązującego spółkę A postanowieniem znak: [...] z dnia [...].06.2019 r. do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez spółkę kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementów diety, działając na podstawie:
• art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.Dz. U. z 2019,poz. 59),
• art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn.zm., dalej także: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. nr [...] z dnia [...].08.2019 r.
W uzasadnieniu podał, że w dniu 17 czerwca 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. (dalej także PPIS w J.) otrzymał pismo D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej także DPWIS we W.) z dnia 13.06.2019 r. przekazujące przesłane przez Głównego Inspektora Sanitarnego pisma oraz z dnia 10.06.2019 r. dotyczące produktu pn. "[...]", w sprawie zamiaru wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ww. produktu przez A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. Główny Inspektor Sanitarny w swoich pismach poinformował ww. przedsiębiorcę o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2016 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019r. poz. 1251 z późn.zm.) oraz zobowiązał go do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementu diety/ Zgodnie z deklaracją przedsiębiorcy, zamieszczoną w oznakowaniu przedmiotowego produktu, jest on przeznaczony dla niemowląt, dzieci i dorosłych, a zalecana do spożycia dzienna porcja produktu zawiera liofilizowane żywe kultury bakterii szczepu rhamnosus GG (ATCC 53103) w ilości 5 x 109 CFU dla niemowląt i dzieci do 12 r.ż. oraz 10 x 109 CFU dla dzieci powyżej 12 r.ż. i dorosłych. Główny Inspektor Sanitarny w swoich pismach podkreślił, iż w związku z tym, że przedmiotowy produkt przeznaczony jest w celu uzupełnienia normalnej diety m.in. niemowląt i dzieci, a więc szczególnie wrażliwej grupy populacji konieczne jest, aby A Sp. z o.o. Sp. k. przedłożyło opinię właściwiej jednostki naukowej potwierdzającą bezpieczeństwo i poprawność kwalifikacji przedmiotowego produktu do grupy suplementów diety.
W związku z powyższym w dniu 11 lipca 2019 r. przedstawiciel PPIS w J. przeprowadził w Biurze Dystrybucji suplementów diety A Sp. z o.o. Sp. k., kontrolę tematyczną i na tę okoliczność sporządzono protokół nr [...], w którym wpisano jakie dokumenty dostarczyła spółka do oceny.
Dnia 11 lipca 2019 r. PPIS w J. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, w tym suplementów diety oraz opłaty za czynności kontrolne dotyczące spółki A, która jest podmiotem wprowadzającym po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produkt pn. "[...]" jako suplementu diety. Zawiadomienie to strona odebrała w dniu 12 lipca 2019 roku.
W związku ze wszczętym postępowaniem A Sp. z o.o. Sp. k. złożyło pismo z dnia 17 lipca 2019 r., w którym odniesiono się do protokołu kontroli nr [...] z dnia 11 lipca 2019 r. oraz do stwierdzonych uchybień i naruszonych przepisów prawa. W przytoczonym piśmie Spółka wskazała, że pozyskiwanie opinii jednostki naukowej jest zbędne i w sposób nieuzasadniony narażaja na dodatkowe koszty.
W dniu [...] sierpnia 2019 r. PPIS w J. wydał decyzję nr [...], w której nakazał A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. czasowe wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu pn. [...] do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego i zobowiązującego Spółkę A postanowieniem z dnia [...].06.2019 r. do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez spółkę kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementów diety. Ze względu na ochronę zdrowia ludzkiego decyzji nr [...] nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną wydania tej decyzji PPIS we J. wskazał, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 104, 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
W dniu 14 sierpnia 2019 r. A Sp. z o.o. Sp. k. za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. złożył odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. W swoim odwołaniu strona zaskarżyła w całości ww. decyzję i wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. Zawnioskowała o wydanie postanowienia uchylającego rygor natychmiastowej wykonalności i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Strona zarzuciła przedmiotowej decyzji:
1. naruszenie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż z dnia 25 sierpnia 2006 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1252 z późn. zm.) oraz brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 104 k.p.a., jak też brak należytego uzasadnienia decyzji i niewskazanie jakichkolwiek zagrożeń dla zdrowia publicznego ze strony produktu,
2. naruszenie art. 32 ust. 2 oraz 3 u.b.ż.ż. poprzez ich błędne zastosowanie i powiadomienie za pośrednictwem państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i przesłanie kopii wydanej decyzji,
naruszenie przepisów postępowania:
3. art. 7 oraz 8 k.p.a poprzez odstąpienie od obowiązku dokonania oceny oraz brak ustosunkowania się organu do argumentów strony,
4. art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji. Tym samym naruszony został art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., który wskazuje, że koniecznym elementem decyzji jest pełne uzasadnienie faktyczne i prawne,
5. art. 77 § 1, art. 80, art. 8la, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
6. art. 108 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę natychmiastowego obowiązku zaprzestania wprowadzania do obrotu na terytorium RP produktu "[...]" w sytuacji, gdy nie jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego,
naruszenie przepisu prawa materialnego:
7. art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59) przez jego zastosowanie, mimo braku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi zasady równości przedsiębiorców,
8. art. 32 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292).
D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. rozpoznając odwołanie przywołał treść art. 29 i 30 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, stwierdził, że: zgodnie z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. w przypadku przeprowadzania postępowania, o którym mowa w art. 30 ust.1, Główny Inspektor Sanitarny może zobowiązać podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1, do udokumentowania, że środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 1, w tym do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementów diety.
Stwierdził, że powyższe uregulowania mają kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, a to z uwagi na to, że Główny Inspektor Sanitarny wszczął wobec strony wyżej opisane postępowanie wyjaśniające odnośnie produktu spożywczego, kwalifikowanego przez stronę jako suplement diety o nazwie "[...]", co zostało m.in. wprost wyartykułowane w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...]. Odnosząc je do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, a także bacząc na rodzaj wszczętego w sprawie zawiadomieniem postępowania administracyjnego, dalej na zastosowane przez PPIS w J. podstawy prawne wydania zaskarżonej przez stronę decyzji administracyjnej, zauważył, że stosownym było zastosowanie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, którego celem jest czasowe uniemożliwienie obrotu określonym produktem, o ile jest to żywność wprowadzana do obrotu po raz pierwszy, do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter tymczasowy, gdyż przepis art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia daje podstawę jedynie do czasowego wstrzymania wprowadzenia do obrotu określonych produktów. Nie upoważnia natomiast organów inspekcji sanitarnej do wydania definitywnego zakazu wprowadzenia do obrotu określonych środków. W sytuacji wyjaśnienia wszystkich okoliczności na korzyść suplementu diety, którego ono dotyczy, zostanie on dopuszczony do obrotu.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. wystarczającą przesłanką wydania decyzji jest podejrzenie, że środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka znajduje się w obrocie.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo - administracyjnym przepis art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. w zasadzie obliguje właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego do podjęcia decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka do obrotu lub wycofaniu go z obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Wszczęcie bowiem postępowania wyjaśniającego przez Głównego Inspektora Sanitarnego następuje właśnie w warunkach wystąpienia podejrzenia, ze środek spożywczy którego ono dotyczy nie spełnia wymagań dla niego określonych. Postępowanie wyjaśniające Głównego Inspektora Sanitarnego, a co za tym idzie, instytucja czasowego wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu ma na celu ochronę konsumentów, ich zdrowia i życia.
Zauważył też, że organ I instancji działając w okolicznościach i na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie prowadzi postępowania zmierzającego do ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. Postępowanie takie prowadzone jest bowiem przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 ustawy, o której mowa, jest wyłącznie czasowe uniemożliwienie obrotu produktem do momentu zakończenia postępowania wyjaśniającego toczącego się przed Głównym Inspektorem Sanitarnym. Dyspozycja przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi o istnieniu po stronie organu obowiązku czasowego wstrzymania wprowadzania środka do obrotu, w przypadku wystąpienia przesłanek w tym przepisie wskazanych. Przepis ten jest jasny, czytelny, nie wymaga wykładni ani dodatkowych interpretacji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że podjęcie decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu środka spożywczego niespełniającego wymagań określonych dla tego środka, następuje wtedy, gdy zachodzi podejrzenie, co do jego występowania w obrocie. Obowiązkiem organu jakim jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest zatem wyłącznie ustalić, czy środek ten znajduje się obrocie. Natomiast podejrzenie, że jest to środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka związane jest z działaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, który jest organem właściwym do prowadzenia postępowania mającego na celu dokonanie takich właśnie ustaleń. Sam fakt wszczęcia przez uprawniony organ takiego postępowania i jego niezakończenie stanowi przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji na mocy art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Celem regulacji art. 32 ust. 1 ustawy jest czasowe uniemożliwienie obrotu określonym produktem do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego.
Tym samym, mając na uwadze złożone dokumenty, a także szerokie wywody odwołania złożonego przez stronę, zauważyć należy, że nie jest rzeczą PPIS w J., jak i DPWIS we W. jako organu odwoławczego, w sytuacji rozstrzygania w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. badanie czy słusznie Główny Inspektor Sanitarny wszczął postępowanie wyjaśniające, w związku ze zgłoszeniem zamiaru wprowadzania do obrotu przez A Sp. z o.o. Sp. k. produktu o nazwie "[...]", celem ustalenia czy ze względu na skład i przeznaczanie jest on środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla tego środka, w tym przypadku suplementu diety. Jak wskazuje się w orzecznictwie to w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego zostanie rozstrzygnięte czy środek spożywczy jakim jest "[...]" spełnia wymagania dla tego środka, zaś instytucja czasowego wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu ma na celu ochronę konsumentów, ich zdrowia i życia, do czasu zakończenia tego postępowania wyjaśniającego. W sytuacji wyjaśnienia w świetle przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia wszystkich okoliczności na korzyść suplementu diety o nazwie "[...]", zostanie on dopuszczony do obrotu.
Wobec powyższego, w przypadku stosowania art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., przesłankami do wydania przez PPIS w J. zaskarżonej przez stronę decyzji jest stwierdzenie, a nawet wystarczy podejrzenie, że produkt spożywczy jakim jest suplement diety znajduje się w obrocie - a tę okoliczność potwierdziła kontrola z dnia [...] lipca 2019 roku przeprowadzona w Biurze Dystrybucji suplementów diety A Sp. z o. o. Sp. k., a także wszczęcie przez Głównego Inspektora sanitarnego odnośnie tego produktu postępowania wyjaśniającego o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. Ta druga przesłanka stanowi podstawę do uznania, ze zachodzi podejrzenie, że środek ten nie spełnia wymagań od niego oczekiwanych i dla niego wymaganych przepisami prawa żywnościowego.
W konsekwencji stwierdzić należy, wbrew zarzutom strony, że zaskarżona decyzja nr [...] w świetle zebranego materiału dowodowego odpowiada prawu, choć zgodzić się należy z odwołującą Spółką w tej części, w której czyni zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie tej decyzji jest niepełne, brak w nim bowiem wyjaśnienia stronie podstawy prawnej jej wydania, a więc przywołania art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. z przytoczeniem przynajmniej jego treści. Podane zostały natomiast motywy rozstrzygnięcia w kontekście przesłanek stosowania tego przepisu, w szczególności stosunku zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego oraz znaczenia znajdowania się produktu w obrocie. Zauważyć jednak należy, że Spółka A prawidłowo zauważyła, że ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 lipca 2006 r. ani inne akty prawne nie nakazują oczekiwania z wprowadzeniem produktów na rynek do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego w GIS, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednak nie sposób zgodzić się ze stroną, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie jest formalnie związany ustaleniami poczynionymi przez GIS, gdyż art. 32 ust. 1 wprost wskazuje, że właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., tj. postępowania wyjaśniającego rozpoczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego.
W odniesieniu do zarzutu Spółki A dot. naruszenia art. 32 ust. 2 i 3 u.b.ż.ż., DPWIS we W. informuje, że znalazł się w posiadaniu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. przed wpłynięciem odwołania, jednak nie znalazł podstaw do zastosowania ww. przepisów i nie przekazał powyższej decyzji D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu.
Zupełnie zaś chybiony jest zarzut naruszenia przez PPIS w J. przepisu art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 59) bowiem przepis ten w niniejszej sprawie nie był stosowany. Zauważyć przy tym należy, że przepis ten ma charakter ogólny w stosunku do szczególnego przepisu art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., a zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali prawo o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed prawem ogólniejszym. Nadto z przepisu art. 27c ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 59) wynika wprost, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do produktów, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest regulowane w przepisach odrębnych, z wyłączeniem przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.
Odnośnie nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na mocy art. 108 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zauważyć należy, że zgodnie z tym przepisem decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.
Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. Przesłanką wspólną dla wszystkich przypadków nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wymienionych w powyższym przepisie, jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia niezbędności niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Przepis art. 108 k.p.a. wymienia kilka rodzajów dóbr, które - każde z osobna - podlegają ochronie przez nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jeden rodzaj dóbr chronionych stanowi życie lub zdrowie ludzkie, a drugi - określone interesy.
Skargę na zaskarżoną decyzję złożyła Spółka na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 52 § 1 w związku z art. 53 § 1 i w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, 1467, 1629, z 2019 r. poz. 11, 934. dalej jako "p.p.s.a."), zaskarżyła w całości decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej jako "DPWIS"): z dnia [...] września 2019 roku nr [...], utrzymującą w mocy decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. (dalej jako "PPIS") z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] i doręczoną skarżącej w dniu 4 października 2019 roku.
Na podstawie art.57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), jak też brak należytego uzasadnienia decyzji i niewskazanie jakichkolwiek zagrożeń dla zdrowia publicznego ze strony produktu,
2. naruszenie art. 32 ust. 2 oraz 3 u.b.ż.ż. poprzez ich błędne zastosowanie, przy stanie faktycznym nieadekwatnym do brzmienia danego przepisu,
3.naruszenie przepisów postępowania - art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od obowiązku dokonania oceny oraz brak ustosunkowania się organu do argumentów strony, a także wydanie zaskarżonej decyzji DPWIS bez podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia spawy, bazując wyłącznie na nieudowodnionych poszlakach stanowiących domniemanie PPIS i DPWIS naruszenia przez stronę przepisów prawa,
4. naruszenie przepisów postępowania art. 11 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji. organ powinien wykazać, jakie dowody spowodowały podjęcie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Tym samym naruszony został art. 11 k.p.a.oraz art. 107 § 1 k.p.a., który wskazuje, że koniecznym elementem decyzji jest pełne uzasadnienie faktyczne i prawne,
5. naruszenie przepisów postępowania art. 77 § 1, art. 80, art. 81a k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
6. naruszenie przepisów postępowania art. 108 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę natychmiastowego obowiązku zaprzestania wprowadzania do obrotu na terytorium RP produktu "[...]" w sytuacji, gdy nie jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego,
7. naruszenie zasady równości przedsiębiorców - art. 32 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292),
8. naruszenia art. 8 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez zmuszenie strony w drodze wydania zaskarżonej decyzji PWIS do ograniczenia działalności, mimo jej prowadzenia w sposób zgodny z literą prawa oraz poprzez brak kierowania się w swoich działaniach zasadą zaufania do strony, a także brakiem założenia, że działa ona zgodnie z prawem, uczciwie, z poszanowaniem dobrych obyczajów,
9. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a. wniósł również o uchylenie w całości decyzji organu I instancji.
Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał okoliczności zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem, o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to Sąd w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej p.p.s.a. może w zależności od okoliczności uchylić decyzję, stwierdzić jej nieważność lub stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrola Sądu, oparta na wskazanych wyżej przepisach, daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie narusza prawa.
Przedmiotem skargi jest decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nakazującą A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w J. Spółka Komandytowa czasowe wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu pod nazwą "[...]", do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie i zobowiązującego Spółkę postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym z zaproponowaną przez Spółkę kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementów diety.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły art. 29 i art. 30 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2016 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2019 r., poz. 1251 ze zm.) – dalej ustawa lub u.b.ż.ż. – w szczególności art. 32 ustawy u.b.ż.ż.
Art. 29 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu: 1) preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywnościowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy, czy nie będące: preparatami do początkowego żywienia niemowląt, w tym (...) 2) suplementy diety (...), 3) środki spożywcze, do których dodawane są witaminy, składniki mineralne lub substancje, o których mowa w załączniku III części B i C do rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji (Dz.U. UE.L. z 2006 r. t.404 s. 26) – jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego.
Artykuł 30 ust. 1 u.b.ż.ż. stanowi zaś, że po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż. Główny Inspektor Sanitarny może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie:
1) jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego, w szczególności, czy jako:
a) środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywnościowego wyraźnie różni się od żywności przeznaczonej do powszechnego spożycia oraz, czy odpowiada szczególnym potrzebom żywieniowym, zgodnie z jego przeznaczeniem, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 43 u.b.ż.ż. i spełnia wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 u.b.ż.ż.
b) suplement diety lub środek spożywczy, do którego dodano witaminy, składniki mineralne lub inne substancje wykazujące efekt odżywczy lub inny fizjologiczny spełnia warunki określone w przepisach wydanych – odpowiednio – na podstawie art. 27 ust. 6 i 7 u.b.ż.ż. oraz w rozporządzeniu 1925/2006 (...).
Główny Inspektor Sanitarny powiadamia niezwłocznie podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu produkty, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż. o rozpoczęciu postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż.
Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy lub gminny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia tego środka spożywczego do obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1.
Stan faktyczny istotny do rozpoznania skargi jest niesporny. W dniu 19 maja 2019 r. skarżąca powiadomiła Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu pod nazwą "[...]" zakwalifikowany przez nią jako suplement diety.
W związku z powyższym Główny Inspektor Sanitarny rozpoczął postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. zobowiązał także stronę do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie ze wskazaną przez spółkę kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementów diety i zgodnie z zamieszczoną przez spółkę informacją omawiany produkt przeznaczony jest w celu uzupełnienia diety między innymi dla niemowląt i dzieci do 12 roku życia. Wnioskowana przez Głównego Inspektora Sanitarnego opinia miała potwierdzić bezpieczeństwo produktu i poprawność kwalifikowania przedmiotowego produktu do grupy suplementu diety.
Okolicznością również niesporną jest, gdyż Spółka powyższej okoliczności nie kwestionowała, że Państwowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w J. przeprowadziła kontrolę sanitarną w dniu [...] lipca 2019 r. i stwierdziła, że "[...]" został wprowadzony do obrotu. Nastąpiło to 4 lipca 2019 r.. Powyższe okoliczności zostały ujęte w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2019 r.
Tak więc mimo trwania postępowania opartego na art. 30 u.b.ż.ż. wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego – strona skarżąca wprowadziła do sprzedaży kontrolowany – oceniany towar.
Jak stwierdzono wyżej zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane na podstawie art. 32 u.b.ż.ż. Zatem w ramach oceny tych decyzji należało ustalić, czy zostały wypełnione przesłanki wynikające z tego przepisu. Pierwsza z nich to podejrzenie, że środek spożywczy – w tym przypadku "[....]" nie spełnia wymagań określonych dla tego środka, po drugie musi się on znajdować w obrocie.
Obie przesłanki zostały spełnione. Jak stwierdzono wyżej, w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2019 r. ustalono, że wymieniony produkt znajduje się w obrocie, ponadto działania przeprowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego w stosunku do produktu, oparte na art. 29 i 30 u.b.ż.ż. świadczą o wątpliwościach co do tego produktu, zwłaszcza, że jest to artykuł podawany niemowlętom i dzieciom do lat 12, czyli najbardziej wrażliwych zdrowotnie pacjentów. To, że Główny Inspektor Sanitarny ma wątpliwości co do jakości produktu, świadczy zobowiązanie Spółki do opracowania opinii, co do jego właściwości.
Zgodzić się należy z twierdzeniami organu, że opisane działanie Głównego Inspektora Sanitarnego świadczą o wystąpieniu przesłanki "podejrzenia". W tym zakresie powołane przez organ orzecznictwo jest jednolite. Wynika z niego, że opisane działania Głównego Inspektora są podstawą do ustalenia zaistnienia przesłanki podejrzenia wprowadzenia niewłaściwego produktu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2017 r., III SA/Łd 586/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 112/13, wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 445/14).
W tych okolicznościach, skoro pojawiły się wątpliwości co do jakości produktu, a także z uwagi na grupę odbiorców, uzasadnione było zastosowanie art. 108 k.p.a. – rygoru natychmiastowej wykonalności w celu ochrony życia i zdrowia konsumentów.
Skoro zatem zaistniały podstawy do zastosowania art. 32 u.b.ż.ż. skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.