IV SA/Wr 468/22

IV SA/Wr 468/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Radom
Marta Pająkiewicz-Kremis
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwroyu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 753 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust 3, art. 5 ust 2, art. 10 ust 1, art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. S., od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 7 kwietnia 2022 roku nr [...], orzekającej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie zawartych pomiędzy Gminą M. a A S.A. aneksów lub porozumień do umowy w przedmiocie oddania w dzierżawę gruntów i obiektów infrastruktury technicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z dnia 20 maja 2020 r. K. S. zwrócił się do Urzędu Gminy M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Gmina M. (dalej Gmina) oraz spółka A S.A. z siedzibą w W. (dalej spółka, przedsiębiorstwo), tj. strony umowy dzierżawy nr [...] z dnia 1 października 2019 r. w przedmiocie oddania w dzierżawę gruntów i obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością Gminy, opisanych w zarządzeniu Wójta Gminy nr [...] z dnia 23 maja 2019 r., zmienionym zarządzeniem Wójta Gminy nr [...] z dnia 26 lipca 2019 r., zawarły jakiekolwiek aneksy lub porozumienia zmieniające przedmiotową umowę dzierżawy, poza aneksem nr 1 z dnia 24 marca 2020 r.,
2. przesłania w formie elektronicznej kopii aneksów lub porozumień zmieniających powyższą umowę dzierżawy nr [...], jeżeli od momentu jej zawarcia, tj. od dnia 1 października 2019 r. treść umowy uległa zmianie (poza aneksem nr 1 z dnia 24 marca 2020 r.).
Decyzją z dnia 3 czerwca 2020 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. Organ pierwszej instancji w podjętej decyzji ocenił, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie jest nakierowana na troskę o sprawy publiczne. Wniosek skarżącego dotyczy bowiem mienia komunalnego, które zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I ACa 607/17 powinno zostać wydane Gminie przez W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej W.). Mienie to do dnia dzisiejszego nie zostało wydane Gminie w wyniku szeregu postępowań cywilnych zainicjowanych przez W. i uzyskanych w nich zabezpieczeń. Zawarcie w dniu 1 października 2019 r. umowy dzierżawy pomiędzy Gminą a spółką nie skutkowało wydaniem tej spółce przedmiotowego mienia.
Organ zatem uznał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma na celu umożliwienie zapoznania się z tymi informacjami przez W. w celu prowadzenia określonych działań procesowych przeciwko Gminie oraz spółce i zapobieżenie wydania tego mienia komunalnego Gminie. Ujawnienie żądanych informacji posłuży w ocenie organu wyłącznie W. do utrzymywania się w posiadaniu tego mienia i podejmowania dalszych działań, aby pozbawić Gminę możliwości czerpania korzyści z objętego przedmiotem umowy mienia. Zatem wniosek jest złożony w interesie prywatnym przeciwników procesowych Gminy.
Ponadto organ wyjaśnił, że żądana informacja nie może zostać ujawniona z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. W tym zakresie organ zwrócił się w dniu 20 maja 2020 r. do spółki w celu wykazania, że wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa tej spółki. W dniu 27 maja 2020 r. spółka złożyła szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie podnosząc między innymi, że wnioskowane informacje stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorstwa i ujawnienie ich wnioskodawcy stanowić będzie naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy oraz stanowić będzie czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej u.z.n.k.). Informacje te zawierają bowiem dane techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa i inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, a spółka podjęła, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności (por. art. 11 ust. 2 u.z.n.k..).
W przypadku ujawnienia informacje te będą wykorzystane przez konkurencyjne wobec spółki przedsiębiorstwa, w tym przez bezpośredniego konkurenta spółki w regionie, tj. W. Ponieważ W. prowadzi bezpośrednio lub pośrednio wobec spółki szereg działań mających na celu uniemożliwienie lub utrudnienie spółce prowadzenia działalności gospodarczej w celu dostawy wody pitnej na obszarze Gminy, ujawnienie wnioskowanych informacji w trybie dostępu do informacji publicznej może doprowadzić do wyrządzenia spółce poważnej szkody majątkowej.
Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie w ustawowym terminie wniósł skarżący kwestionując skarżoną decyzję co do jej podstaw faktycznych i prawnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. SKO podniosło między innymi, że wskazanie w uzasadnieniu decyzji domniemania wykorzystania przez wnioskodawcę objętych wnioskiem informacji w toczących się procesach sądowych lub jako podstawę do utrzymywania się w posiadaniu mienia i podejmowania dalszych działań, aby pozbawić Gminę możliwości czerpania korzyści z objętego przedmiotem umowy mienia nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Jednakże organ odwoławczy dostrzegł zasadność odmowy udzielenia wnioskowanej informacji z uwagi na art. 5 ust. 2 ustaw o dostępie do informacji publicznej, a więc ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Kolegium analizując zakres złożonego wniosku oceniło, że całość żądanej informacji objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy. Do takiego wniosku prowadzi ustalenie, że w ich treści znajdować się mogą dane techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa i inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób. W dniu 27 maja 2020 r. spółka złożyła szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie, podnosząc że wnioskowane informacje stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorstwa i ujawnienie ich wnioskodawcy stanowić będzie naruszenie art. 5 ustawy, a ponadto spółka podjęła, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
W wyroku z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 402/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, co z kolei powoduje, że powinna ona zostać udostępniona, chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia. Zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu między innymi ze względu tajemnicę przedsiębiorcy i ten przepis prawa organy zastosowały w sprawie. Stosownie do stanowiska Sądu, ocena organu odwoławczego zaprezentowana w zaskarżonej decyzji nie może być uznana za prawidłową, gdyż przede wszystkim ogólnikowo tylko odnosi się do wyjaśnień spółki zamieszczonych w piśmie z 27 maja 2020 r. i na tym poprzestaje. Tymczasem organ powinien był dokonać wnikliwej analizy i zweryfikować w pełni obiektywnie, czy istotnie oraz jakie to konkretnie informacje, o których mowa w twierdzeniach spółki, znajdują faktyczne odzwierciedlenie w treści żądanych we wniosku dokumentów. W aspekcie zatem zarówno formalnym, jak i materialnym ocena organu odwoławczego nie została dokonana bezpośrednio w stosunku do postanowień i ustaleń stron umowy, to jest w stosunku do żądanych przez skarżącego dokumentów (aneksów, porozumień do umowy dzierżawy), lecz odnosi się wyłącznie do pełnej akceptacji wyjaśnień przedsiębiorcy (spółki) z 27 maja 2020 r., bez sprawdzenia ich wiarygodności, czyli bez skonfrontowania ich z dokumentami źródłowymi. W każdym bądź razie taki wniosek nasuwa się po lekturze zaskarżonej decyzji oraz analizie akt sprawy.
Zdaniem Sądu nie jest to działanie wystarczające i nie zostało w prawidłowy sposób wykazane, czy istotnie zaistniały warunki uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rzeczą organu odwoławczego była weryfikacja twierdzeń organu pierwszej instancji, a tym samym i wypowiedzi kontrahenta gminy, co do twierdzeń, że powoływane przez obie strony umowy zmieniające ją aneksy i porozumienia, zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu wyżej przytoczonym. Tymczasem organ odwoławczy zaniechał dokonania właściwej kontroli twierdzeń organu pierwszej instancji w tym kontekście, nie wyjaśnił zatem wszystkich okoliczności sprawy.
W zaskarżonej decyzji naruszono więc powołany art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji uwzględni ocenę prawną Sądu, a w szczególności rozpoznając ponownie odwołanie i weryfikując wyjaśnienia spółki sprawdzi treść aneksów, porozumień do umowy dzierżawy i oceni, czy zawarte tamże informacje odpowiadają definicji tajemnicy przedsiębiorstwa i czy możliwe jest zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy udostępnienia tych dokumentów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 września 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Według SKO nie zostało nawet uprawdopodobnione, że żądane informacje mają szczególną wartość gospodarczą dla spółki i w konsekwencji ich ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na szkodę. Ocena porozumień objętych wnioskiem nie potwierdziła, aby treść tych dokumentów przedstawiała obiektywną wartość gospodarczą dla spółki. Kolegium nie dopatrzyło się także w konkretnych zapisach porozumień informacji technicznych, organizacyjnych, a także innych informacji stanowiących obiektywną wartość gospodarczą dla spółki. Nie zostało również wykazane, aby w rzeczywistości ujawnienie żądanych informacji publicznych mogło doprowadzić do wyrządzenia spółce poważnej szkody majątkowej. Zdaniem SKO, skoro sama treść umowy dzierżawy stanowi informację publiczną oraz została podana do publicznej wiadomości, to tym samym odnoszące się do niej wszelkiego rodzaju porozumienia cywilnoprawne także winny być udostępniane na warunkach właściwych dla informacji publicznych., tym bardziej że nie zawierają informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.
Decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r. nr [...] organ pierwszej instancji ponownie odmówił udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że Gmina z uwagi na fakt nowych sporów wytaczanych przez W. i brak możliwości wykonywania umowy dzierżawy traci miesięcznie około 500.000 złotych. Uzyskanie informacji organizacyjnych zawartych w porozumieniach będzie miało na celu wyłącznie dalsze wydłużanie postępowań przez przeciwników procesowych Gminy. Porozumienie do umowy dzierżawy zawiera w swej treści postanowienia mające cechy taktyki procesowej i wspólnych działań, mających doprowadzić do realizacji umowy dzierżawy, dlatego też postanowienia te posiadają wartość gospodarczą. Wartość gospodarcza informacji przejawia się w tym, że ujawnienie wnioskowanych informacji skutkować może utrudnieniem w dostępie spółki do świadczenia usług dostaw wody pitnej oraz może skutkować wyrządzeniem spółce poważnej szkody majątkowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 stycznia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Według SKO, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie względy świadczą, że wnioskodawcy chodzi o jego indywidualny interes a nie o interes publiczny, choć powołał się na możliwość wykorzystania uzyskanych informacji w postępowaniach sądowych.
Decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr [...] organ pierwszej instancji po raz kolejny odmówił udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej. Organ pierwszej instancji zasadniczo powtórzył argumenty podniesione w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 10 grudnia 2021 r. W pierwszej kolejności organ wskazał na szczególną wartość wnioskowanych do udostępnienia dokumentów z uwagi na szereg toczących się postępowań sądowych oraz egzekucyjnych z udziałem W., w ramach których W. podejmowało bezskuteczne próby uzyskania dostępu do wskazanych dokumentów w celu ich wykorzystania w toku postępowań. Organ wyjaśnił w tym względzie, że W. nie wydało zajmowanych nieruchomości, które są już przedmiotem nowej umowy dzierżawy zawartej ze spółką, natomiast porozumienie do nowo zawartej umowy dzierżawy zawiera treści mające cechy taktyki procesowej i wspólnych działań służących doprowadzeniu do realizacji umowy dzierżawy i w tym kontekście zawierają informacje mające wartość gospodarczą, albowiem spółka nie realizuje dochodów wynikających z zawartej umowy. Ujawnienie zatem tych informacji mogłoby prowadzić z tych względów również do niekorzystnych skutków po stronie spółki oraz Gminy wobec toczących się postępowań sądowych i egzekucyjnych o wydanie nieruchomości będących przedmiotem umowy dzierżawy. Wójt Gminy podniósł również, że zastrzeżone informacje określają zidentyfikowane przez spółkę ryzyka związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w związku z zawarciem pomiędzy nią a Gminą umowy dzierżawy. Stanowią one zatem inną informację mającą wartość gospodarczą oraz informacje organizacyjne związane z procesem ofertowania w związku z umową dzierżawy. Dalej organ wskazał, że Gmina w toku ponad dwóch lat procesów sądowych była świadkiem działalności W., mającej na celu uniemożliwienie lub utrudnienie spółce prowadzenia działalności gospodarczej w celu dostawy wody pitnej na obszarze gminy.
W odwołaniu wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy. Odwołujący zarzucił, że Wójt Gminy powielił swoją dotychczasową argumentację, wskazując że żądane do ujawnienia informacje chronione są jako tajemnica przedsiębiorstwa. Strona podniosła, że Wójt Gminy ograniczył się jedynie do przedstawienia okoliczności faktycznych dotyczących sporów Gminy z innymi podmiotami oraz związanych z nimi obaw o potencjalne, niekorzystane dla Gminy rozstrzygnięcia, które w jego ocenie uzasadniają odmowę uwzględnienia żądania, co nie stanowi żadnej merytorycznej i prawnej podstawy do odmowy udzielnie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Wnioskodawca zarzucił także, że z decyzji nie wynika nawet wprost, czy odmowa jest spowodowana rzeczywiście ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa spółki, czy też ochroną "taktyki" procesowej.
Ponadto Skarżący wskazał, że trudno zgodzić się z twierdzeniem Wójta, że wnioskowana informacja nie jest nakierowana na troskę o sprawy publiczne. Jak wyraźnie wskazuje art. 2 ust. 2 ustawy, "od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego", a zatem nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, kto wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej. Odwołujący argumentował, że wniosek składał we własnym imieniu i w słusznym interesie publicznym jako osoba fizyczna. Wójt Gminy błędnie utożsamia wnioskodawcę z przeciwnikami procesowymi Gminy, z którymi jednak nie jest powiązany, gdyż nie wiążą ich żadne wspólne relacje zarówno prawne, jak i gospodarcze. Wobec czego bezzasadne jest twierdzenie, że wniosek został złożony w rzekomym interesie prywatnym przeciwników procesowych Gminy, a nie w interesie publicznym. Ewentualne porozumienie zmienia ustalenia stron umowy dzierżawy, która dotyczy przecież dysponowania mieniem komunalnym (nieruchomościami oraz infrastrukturą wodociągową), a organy Gminy powinny być kontrolowane i rozliczane przez społeczeństwo z prawidłowej gospodarki tym mieniem. Porozumienie, którego Wójt nie chciał udostępnić dotyczy mienia i środków publicznych należących do jednostki samorządu terytorialnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 czerwca 20221 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy wskazał, że co do zasady przeprowadzone przez Kolegium w decyzji z dnia 30 września 2021 r. rozważania prawne pozostają nadal aktualne. Poza jakimkolwiek sporem pozostaje, że wnioskowana informacja, jako dotycząca mienia komunalnego, stanowi informację publiczną, co z kolei powoduje, że powinna ona zostać udostępniona, chyba że zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę jej udostępnienia, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu między innymi ze względu tajemnicę przedsiębiorcy.
Zdaniem SKO w analizowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w aspekcie formalnym żądane do ujawnienia informacje publiczne mogłyby być uznane za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, albowiem wola ich nieujawnienia na zewnętrz została wprost wyrażona przez strony zawartych porozumień w formie stosownej klauzuli poufności zawartej w treści porozumienia z dnia 1 października 2019 r. Z kolei w kontekście materialnej przesłanki warunkującej możliwość objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorcy Wójt Gminy zdołał tym razem należycie wykazać, że ich ujawnienie w sposób obiektywny mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy, a nawet samej Gminy jako strony szeregu postępowań sądowych i egzekucyjnych. Kolegium podkreśliło, że analiza żądanych do ujawnienia dokumentów pozwala przyjąć, że stanowią one w istocie informacje organizacyjne oraz inne informacje mające wartość gospodarczą, które należało zakwalifikować jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.
Przedstawione do analizy przez organ odwoławczy zapisy porozumień dokonują uszczegółowienia treści pierwotnie zawartej umowy dzierżawy nr [...] z dnia 1 października 2019 r., a w niektórych miejscach w istocie stanowią jej zmianę. Żądane informacje mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą dla spółki, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić tego przedsiębiorcę na szkodę. W treści swojego wystąpienia z dnia 27 maja 2020 r., skierowanego do organu pierwszej instancji, spółka wyjaśniła ogólnie, na czym - jej zdaniem - miałaby polegać ochrona żądanych przez stronę informacji, a także ze względu na jakiego rodzaju wartości szczególnie ważne dla przedsiębiorstwa dostęp do rzeczonych informacji winien być ograniczony.
Konfrontacja treści wskazanego pisma spółki z dokumentami objętymi wnioskiem strony pozwoliła uznać, że w rzeczywistości treść tych dokumentów przedstawia obiektywną wartość gospodarczą dla spółki, co w konsekwencji mogło prowadzić do odmowy ich udostępnienia w trybie przepisów ustawy. Za powszechnie znany uznać należy fakt braku możliwości prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w związku z odmową wydania przedmiotu dzierżawy przez W. Okoliczność ta skutkowała zawarciem porozumień do umowy dzierżawy, w treści których strony sformalizowały zasady służące doprowadzeniu do wykonania rzeczonej umowy oraz sprecyzowały środki, jakie zamierzają podjąć w celu objęcia przedmiotu umowy przez nowego dzierżawcę. Informacje te, z uwagi na wciąż toczące się postępowania sądowe i egzekucyjne z udziałem W., mają w ocenie Kolegium wartość gospodarczą i stanowią bez wątpienia zapis taktyki procesowej przyjętej przez strony umowy w celu doprowadzenia do rozpoczęcia prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej z wykorzystaniem przedmiotu dzierżawy.
Niezależnie od powyższego Kolegium doszło do przekonania, że ujawnienie informacji publicznych, które stanowią zapis środków, jakie strony umowy zamierzają podjąć w celu objęcia przedmiotu umowy przez nowego dzierżawcę, a także które skutecznie strony zachowują w poufności od momentu zawarcia tych porozumień, nie mogą podlegać ujawnieniu z uwagi na dobro i interes prawny Gminy M. jako strony toczących się postępowań sądowych i egzekucyjnych. Trudno bowiem oczekiwać, aby strona postępowań sądowych, niezależnie od tego, że stanowi podmiot publiczny, ujawniła przyjętą taktykę procesową zawartą we wnioskowanych dokumentach, co stawiałoby ją w niekorzystnej sytuacji procesowej.
Na dowód podejmowania skutecznych działań zmierzających do ochrony informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy wniosek dowodowy pełnomocnika W. złożony w toku postępowania przed Sądem Apelacyjnym, w ramach którego przeciwnik procesowy Gminy domagał się przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci: porozumienia z dnia 1 października 2019 r. do umowy dzierżawy nr [...] zawartej przez Gminę i spółkę, porozumienia z dnia 24 marca 2020 r. do rzeczonej umowy oraz aneksu z dnia 24 marca 2020 r. do porozumienia z dnia 1 października 2019 r. do umowy dzierżawy nr [...] oraz zobowiązania Gminy do ich przedłożenia. Wiosek ten został jednak przez Sąd oddalony w dniu 22 kwietnia 2022 r., a sprawa zakończona wyrokiem. Powyższe dowodzi, że w dalszym ciągu wnioskowane przez stronę dokumenty stanowią istotny element postępowań sądowych, a zatem ich nieudostępnienie - przynajmniej rozważane czasowo - pozostaje w interesie Gminy.
Szczególne okoliczności sprawy nakazują zatem organom respektowanie powoływanej w licznych orzeczeniach i w literaturze przedmiotu koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej. Nie ma przesądzającego znaczenia, kim jest osoba wnioskodawcy, a mianowicie czy jest powiązana z przeciwnikiem procesowym Gminy (tj. W.). Nie można bowiem wykluczyć, że Wnioskodawca ujawniłby dokumentację uzyskaną w następstwie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie Kolegium zauważyło, że znany stronie aneks nr 1 z dnia 24 marca 2020 r. do umowy dzierżawy nr [...] z dnia 1 października 2019 r. został udostępniony w kwietniu 2020 r., a zatem przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie, w ramach realizacji żądania innej osoby fizycznej, będącej radcą prawnym, powiązanej z kancelarią prawną obsługującą przeciwnika procesowego Gminy - W. Ta okoliczność, ma w ocenie Kolegium istotne znaczenie w kontekście ustalenia zaistnienia podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej i przyjęcia jako podstawy zarówno konieczności ochrony informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jak również nadużycia prawa do informacji publicznej.
Zdaniem Kolegium, powyższe okoliczności uzasadniają przeświadczenie organu pierwszej instancji dotyczące potencjalnej możliwości wykorzystania przez wnioskodawcę (w domyśle działającego w interesie konkurencyjnego przedsiębiorstwa – W.) objętych wnioskiem informacji w toczących się procesach sądowych lub jako podstawę do utrzymywania się w posiadaniu przedmiotowego mienia, popierania i podejmowania dalszych działań, aby pozbawić Gminę możliwości czerpania korzyści z objętego przedmiotem umowy mienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. w zw. z art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje związane z rozstrzygnięciem przetargu publicznego, dotyczącego gospodarowaniem mieniem komunalnym mogą być utajnione na skutek wskazania przez podmiot prywatny, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, pomimo że zawarcie dodatkowych - aneksów czy dalszych porozumień - do wcześniej podpisanej umowy dzierżawy, nadal dotyczy jednego przedmiotu umowy, jakim jest wydzierżawienie gruntu publicznego za odpowiednią cenę i na wskazany okres, dlatego nie mogą takie informacje stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa,
b) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) poprzez ograniczenie swobodnego dostępu do informacji o działalności podmiotu publicznego w wymiarze finansowym, pomimo że gospodarka środkami publicznymi powinna być jawna, a nieudostępnienia informacji dotyczącej odpłatnej umowy dzierżawy gruntów komunalnych nie można uzasadniać pozornie wskazaną tajemnicą przedsiębiorstwa, gdy informacje zawarte w porozumieniu, jako aktu wykonawczego do pierwotnie zawartej umowy dzierżawy gruntów gminnych, stanowią informacje publiczne o dużej doniosłości z punktu widzenia możliwości oceny prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym przez konkretny podmiot publiczny,
c) art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej "u.d.i.p.") w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że całość wnioskowane] informacji jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy na podstawie zajętego stanowiska prywatnego przedsiębiorcy, a także ogólnym wyjaśnieniom i analizie dokumentów dokonanych przez organ I instancji, a w dalszej kolejności przez organ II instancji, a w konsekwencji uznaniu, że informacje związane z zawartymi umowami, aneksami i porozumieniami do nich stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Jest to niewłaściwa interpretacja i zastosowanie przepisów szczególnych w sposób zbyt ogólny i niewystarczający na powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa w tym stanie faktycznym, ponieważ ujawnienie informacji publicznej nie może być ograniczone z powodu subiektywnej oceny podmiotu prywatnego, który jest stawiany wyżej niż interes publiczny, a także z powodu przyszłych i niepewnych rozstrzygnięć postępowań sądowych i egzekucyjnych, na które powołuje się organ II instancji, które to jednak spory mają irrelewantne znaczenie dla wnioskowanych informacji, ponieważ przedmiotem pierwotnej umowy jak i dalszych aneksów i porozumieli nadal jest dzierżawa mienia komunalnego,
d) art. 11 ust. 2 i 4 u.z.n.k. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne, nieprawidłowe i bezpodstawne przyjęcie, że zawnioskowane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy brak było przesłanek ustawowych do uznania, że przedmiotowe informacje wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wykazują określoną wartość gospodarczą, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego i błędnego uznania zaistnienia negatywnej przesłanki dla udostępnienia wnioskowanej informacji i wydania decyzji odmawiającej dostęp do informacji publicznej,
2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t .j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust 2 u.d.i.p. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji błędnego ustalenia przez organ odwoławczy, na podstawie analizy przedłożonej przez organ I instancji dokumentów, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa bez konkretnego i precyzyjnego wskazania, w jakim zakresie i które postanowienia umowne stanowią rzeczoną tajemnicę przedsiębiorstwa,
b) art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 2 u.d.i.p. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie ustaleń i stanowiska organu I instancji w zakresie posiadania przez wnioskowane dane cech tajemnic przedsiębiorstwa, a konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji i wskazania, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, podczas gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stanowiącej jednocześnie tajemnicę przedsiębiorstwa, odmawiając udzielenia informacji publicznej powinien dokładnie wyjaśnić na czym polega tajemnica przedsiębiorstwa, nie ograniczając się jedynie do wskazania, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicą przedsiębiorstwa, argumentując to, że ich udostępnienie może teoretycznie przynieść negatywne skutki dla Gminy w toczących się sporach sądowych. Nadto organ II instancji powinien również konkretnie wskazać, które to postanowienia stanowią tajemnice przedsiębiorstwa i jaką niosą ze sobą wartość gospodarczą, czego organ odwoławczy nie dokonał w sposób dostateczny.
c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dostępie do informacji publicznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która naruszała prawo i nie było podstaw do jej wydania, a zatem decyzja ta powinna zostać uchylona.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić.
Nie jest sporne pomiędzy stronami na tym etapie postępowania, że Wójt Gminy jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p), jak również, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Żądana przez wnioskodawcę informacja, dotyczy majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.) i zasadniczo podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., chyba że występują przesłanki do ograniczenia jej udostępnienia. Jedną z okoliczności do ograniczenia prawa do informacji publicznej jest zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. tajemnica przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy, tj. spółki A, z którą Gmina zawarła umowę dzierżawy gruntów i obiektów infrastruktury technicznej, służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością Gminy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przy wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwoływać się do "tajemnicy przedsiębiorstwa", zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm.). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności. Warunkiem respektowania "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą one być ogólnie udostępnione. Jednakże złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Gospodarujący informacją publiczną i przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, bowiem ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej.
Na "tajemnicę przedsiębiorcy" składają się dwa elementy: materialny – posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Nie tracą natomiast swojego charakteru przez to, że wie o nich pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji, np. pracownicy przedsiębiorstwa (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13).
Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji dotyczących przedsiębiorcy, 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter lub sposób zastosowania wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę, 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, Presscom spółka z o. o., Wrocław).
Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację, wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych odmowy. Organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Utajnienie bowiem określonej informacji publicznej tylko zgodnie z wolą przedsiębiorcy czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę (wyrok NA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15). Tajemnica ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy przyjmować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby z istoty rzeczy nie będą zainteresowane ujawnieniem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej.
Należy również mieć na względzie, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 402/20 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że ocena organu odwoławczego ogólnikowo tylko odnosi się do wyjaśnień spółki zamieszczonych w piśmie z 27 maja 2020 r., a organ powinien był dokonać wnikliwej analizy i zweryfikować, czy istotnie oraz jakie konkretnie informacje, o których mowa w twierdzeniach spółki, znajdują faktyczne odzwierciedlenie w treści żądanych we wniosku dokumentów. Ocena organu odwoławczego nie została dokonana bezpośrednio w stosunku do postanowień i ustaleń stron umowy, to jest w stosunku do żądanych przez skarżącego dokumentów (aneksów, porozumień do umowy dzierżawy), lecz odnosi się wyłącznie do pełnej akceptacji wyjaśnień przedsiębiorcy (spółki) z 27 maja 2020 r., bez sprawdzenia ich wiarygodności, czyli bez skonfrontowania ich z dokumentami źródłowymi. Zdaniem Sądu, rzeczą organu odwoławczego była weryfikacja stanowiska organu pierwszej instancji, a tym samym i wypowiedzi kontrahenta gminy, co do twierdzeń, że powoływane przez obie strony umowy zmieniające ją aneksy i porozumienia zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu wyżej przytoczonym. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji zobowiązany został do uwzględnienia oceny prawnej Sądu, a w szczególności sprawdzenia treści aneksów, porozumień do umowy dzierżawy i oceny, czy zawarte tamże informacje odpowiadają definicji tajemnicy przedsiębiorstwa i czy możliwe jest zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy udostępnienia tych dokumentów.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Sąd, orzekający ponownie w niniejszej sprawie, stwierdza że organy nie wykonały zaleceń WSA, zawartych w wyżej powołanym wyroku, naruszając art. 153 p.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ograniczył się do ogólnego wskazania, że wnioskowane informacje zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne oraz inne informacje posiadające wartość gospodarczą dla spółki, a ujawnienie tych informacji może wyrządzić poważną szkodę majątkową spółce. Poza tym, zastrzeżone informacje określają zidentyfikowane przez spółkę ryzyka związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez spółkę, a także taktykę procesową i wspólne działania, mające doprowadzić do realizacji umowy dzierżawy. Ponadto W. mogłoby wykorzystać ujawnione informacje w postępowaniach sądowych i egzekucyjnych prowadzonych z udziałem Gminy i narazić Gminę na dalszą znaczną stratę majątkową.
Kolegium również stwierdziło, że żądane dokumenty zawierają informacje organizacyjne oraz inne informacje, mające szczególną wartość gospodarczą ze względu na swój charakter i sposób zastosowania. W treści porozumień do umowy dzierżawy strony sformalizowały bowiem zasady służące doprowadzeniu do wykonania rzeczonej umowy oraz sprecyzowały środki, jakie zamierzają podjąć w celu objęcia przedmiotu umowy przez nowego dzierżawcę. Informacje te, z uwagi na wciąż toczące się postępowania sądowe i egzekucyjne z udziałem W., mają w ocenie Kolegium wartość gospodarczą i stanowią bez wątpienia zapis taktyki procesowej przyjętej przez strony umowy w celu doprowadzenia do rozpoczęcia prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej z wykorzystaniem przedmiotu dzierżawy.
W ocenie Sądu, tego rodzaju ogólne stwierdzenia nie wyjaśniają jednak nadal, z jakich względów informacje te winny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Pomimo zapewnienia przez organy obu instancji o dokonaniu szczegółowej analizy zapisów żądanych przez wnioskodawcę dokumentów, wyniki takiej analizy nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniach skarżonych decyzji. Uzasadnienie decyzji winno zawierać pełne i wyczerpujące umotywowanie zajętego stanowiska oraz wyjaśnienie, jakie to przesłanki przemawiają za uznaniem konkretnej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa.
Również spółka w piśmie z dnia 27 maja 2020 r. ogólnie stwierdziła, że wnioskowane do udostępnienia dokumenty w całości stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, ponieważ dokumenty te będą wykorzystane przez konkurencyjne przedsiębiorstwa, w tym W., ponieważ W. prowadzi wobec spółki szereg działań mających na celu uniemożliwienie lub utrudnienie spółce prowadzenia działalności gospodarczej i w efekcie wyrządzenia spółce poważnej szkody majątkowej.
Należy jednak zauważyć, że żądane do udostępnienia dokumenty w postaci porozumień i aneksów do umowy dzierżawy zawierają zapisy o różnorodnym charakterze prawnym: preambułę, przepisy wyjaśniające, przepisy uzupełniające oraz przepisy zmieniające zapisy umowy dzierżawy i porozumienia, przepisy zobowiązujące do zachowania poufności oraz przepisy końcowe. Wobec powyższego organy winny były dokonać wnikliwej analizy poszczególnych zapisów porozumień i aneksu do porozumienia i zbadać, które z tych przepisów faktycznie zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, scharakteryzowaną w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz z jakich względów w konkretnych przepisach organ dopatrzył się tajemnicy przedsiębiorstwa.
Natomiast organy nie dokonały analizy, co do faktycznego występowania w poszczególnych postanowieniach porozumień i aneksu do porozumienia przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej. Przede wszystkim nie wykazano w żaden sposób, że informacje zawarte w treści wszystkich zapisów porozumień i aneksu do porozumienia przedstawiają rzeczywiście dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Nie rozważono też, czy istotnie ujawnienie wszystkich informacji, zawartych w porozumieniach i aneksie może rzeczywiście zaszkodzić interesom przedsiębiorcy i z jakich względów.
Reasumując, organ w żaden sposób nie wykazał konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej odnośnie wszystkich zapisów porozumień i aneksu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Wyłącznie bowiem konkretne wskazanie, które ze składników informacji organ po uwzględnieniu wyjaśnień przedsiębiorcy, uważa za ustawowo chronioną tajemnicę, umożliwia zbadanie, czy żądana informacja ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa. Analiza ta nie może być ogólnikowa, lecz konkretna, odwołująca się do dokumentów, które zawierają informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa ze wskazaniem, jakie informacje w nich zawarte powinny zostać utajnione, a jakie udostępnione.
Z powyższych względów zasadne jest stwierdzenie naruszenia przez organy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jak również art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego i uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego co do występowania tajemnicy przedsiębiorcy, zawartej w poszczególnych zapisach żądanych dokumentów.
Należy też zwrócić uwagę, że argumentacja organu odwoławczego odnośnie nadużycie przez stronę prawa dostępu do informacji publicznej nie jest przekonująca. Organ wyjaśnił, że pełnomocnik W. złożył w toku postępowania cywilnego prowadzonego przeciwko Gminie wniosek o przeprowadzenie dowodu z żądanych w ramach dostępu do informacji publicznej dokumentów. Organ nie wykazał jednak, aby stroną czy też pełnomocnikiem strony w tym postępowaniu był skarżący oraz z jakich względów tego rodzaju wniosek dowodowy złożony w postępowaniu cywilnym świadczy o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Nie zostało też nawet uprawdopodobnione "przeświadczenie organu" odnośnie działania wnioskodawcy w interesie konkurencyjnego przedsiębiorstwa – W. Wniosek taki trudno wyprowadzić jedynie z faktu znajomości przez stronę treści aneksu nr 1 z dnia 24 marca 2020 r. do umowy dzierżawy (wnioskodawca wprost wyłączył ten aneks z żądania udostępnienia pozostałych dokumentów), który to aneks przed złożeniem wniosku przez skarżącego został udostępniony innej osobie fizycznej - radcy prawnemu, powiązanemu z kancelarią prawną, obsługującą przeciwnika procesowego Gminy – W.
Organ odwoławczy mylnie też powołał w osnowie decyzji art. 138 § 2 k.p.a., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w szczególności do dokonania szczegółowej analizy poszczególnych zapisów porozumień i aneksu do porozumienia i ustalenia, które z tych zapisów w istocie zawierają tajemnicę przedsiębiorcy i z jakich względów. Możliwe jest bowiem udostępnienie żądanych przez stronę dokumentów, po dokonaniu anonimizacji i zasłonięciu zapisów zawierających tajemnicę przedsiębiorcy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.