IV SA/Wr 459/22

IV SA/Wr 459/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Katarzyna Radom /przewodniczący/
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 2, art. 6, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2022 r. ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] na decyzję Dyrektora Sportowej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] we W. z dnia 7 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Sportowej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] we W. na rzecz skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. (dalej jako: strona, skarżąca) jest decyzja Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. W.(dalej jako: "organ") z dnia 7 lipca 2022 r. (Nr [...]) odmawiająca przesłania wykazu ze wskazaniem wysokości dodatków motywacyjnych zatrudnionych nauczycielom (nie wyłączając pracowników pełniących funkcje kierownicze) w roku szkolnym 2021/2022.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Jak wynika z akt sprawy i treści skargi strona, pismem z dnia 29 września 2021 r., wystąpiła do organu z prośbą o przesłanie informacji na temat praktyki wynagradzania grona pedagogicznego, w tym składników wynagrodzenia oraz określenie, czy praktyka ta jest jednolicie stosowana wobec wszystkich nauczycieli zatrudnionych z szkole oraz o przesłanie wykazu ze wskazaniem wysokości przyznanych dodatków motywacyjnych w roku szkolnym 2021/2022 poszczególnym zatrudnionym nauczycielom, nie wyłączając pracowników pełniących funkcje kierownicze.
W odpowiedzi z dnia 13 października 2021 r. organ poinformował stronę, że dodatek motywacyjny w roku 2021/2022 dla nauczycieli przyznawany jest zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej W. z dnia 8 lipca 2021 r. Odnosząc się do przyczyn odmowy udostępnienia przyznanych dodatków motywacyjnych wskazał na ustawę Karta Nauczyciela (w odniesieniu do nauczycieli) oraz ustawę o pracownikach samorządowych (w odniesieniu do pracowników samorządowych). Przyznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zawierają one definicji osoby pełniącej funkcje publiczne, a co za tym idzie nie istnieje przepis nakazujący traktowanie nauczycieli jako funkcjonariuszy publicznych. Zaznaczał, że ujawnienie wysokości wynagrodzenia bez zgody pracownika naraża pracodawcę na odpowiedzialność za naruszenie dóbr osobistych pracownika. Organ dodał, że polski porządek prawny nie jest wsparty na precedensach. Wskazał również, że przywołane w piśmie przepisy zostały podane na podstawie opinii radcy prawnego.
Strona wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z dnia 29 września 2021 r.
Po rozpatrzeniu skargi na bezczynność Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 387/22) stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 29 września 2021 r.; stwierdził, że bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony z dnia 29 września 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia; zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd wie z urzędu, że ww. wyrok stał się prawomocny.
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 7 lipca 2022 r. organ, powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2174 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") oraz art. 30 ust. 5 pkt 3 Karty nauczyciela, odmówił przesłania wykazu ze wskazaniem wysokości dodatków motywacyjnych zatrudnionych nauczycielom (nie wyłączając pracowników pełniących funkcje kierownicze) w roku szkolnym 2021/2022. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, powołując się wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r. (I OSK 695/14), że fakultatywny charakter dodatku motywacyjnego i jego osobiste powiązanie z konkretnym nauczycielem powoduje, że ujawnienie informacji o wysokości jego dodatku (motywacyjnego) stanowić będzie naruszenie dobra osobistego danego pracownika. Wysokość wynagrodzenia danego pracownika stanowi jego dobro osobiste i może zostać ujawnione przez pracodawcę jedynie za jego zgodą. W ocenie organu ujawnieniu podlega jedynie kwota wynagrodzenia na danym stanowisku, a nie kwota wynagrodzenia konkretnej osoby.
Strona wniosła od decyzji skargę do Sądu. Strona, powołując się na wyroki sądów administracyjnych wskazała, że nauczyciele szkoły publicznej to osoby pełniące funkcje publiczne, a wysokości pobieranego wynagrodzenia pozostają w związku z pełnieniem funkcji publicznej (wyłączając dodatki o charakterze socjalnym). Toteż ujawnienie wnioskowanej informacji nie może stanowić naruszenia dóbr osobistych pracownika.
Nadto strona wskazała, że, wbrew cytowanym w skardze ocenom prawnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 387/22) wiążącym organ, odmówił on przesłania żądanej informacji podając takie same przyczyny odmowy jak we wcześniejszych pismach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że wysokość wynagrodzenia danego pracownika stanowi jego dobro osobiste i może zostać ujawnione przez pracodawcę jedynie za zgodą pracownika. Wskazał m. in., że udostępnienie informacji o wysokości dodatku motywacyjnego konkretnego nauczyciela, otrzymującego po podjęciu pracy (np. po leczeniu) 0 zł dodatku, może powodować negatywną jego ocenę, co w konsekwencji narusza jego dobra osobiste.
Dodatkowym pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie z kolei do art. 145 § 1 pkt 2-3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. Jednocześnie w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, sąd umarza to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (dotyczy interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach).
Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie przeprowadzając w zasadzie odrębnego postępowania dowodowego w tej sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej organu wykazała, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja administracyjna organu narusza normy prawa procesowego i materialnego w stopniu skutkującym jej uchyleniem.
Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest decyzja administracyjna organu odmawiająca udzielenia skarżącej informacji publicznej na jej wniosek z dnia 29 września 2021 r. Organ uznał, że w sprawie załatwionej zaskarżoną decyzją administracyjną, żądana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu, bo stanowi dobro osobiste nauczyciela (pracownika) i może być ujawnione tylko za jego zgodą.
Organ powołał się zatem na ochronę prywatności osób fizycznych obejmującą informacje o statusie materialnym danej osoby, w tym o wysokości wynagrodzenia, dodatków do wynagrodzenia, które niespornie stanowią informacje z zakresu prywatności takiej osoby fizycznej o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobligowany jest wydać decyzję administracyjną w tym przedmiocie.
Organ wydając taką decyzję administracyjną i odmawiając udostępnienia żądanej informacji z powyższych powodów przeoczył jednak, że w sprawie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 387/22).
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r., II OSK 2780/19, publik. CBOSA).
Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1540/21, publik. CBOSA).
Odnosząc powyższe do kontrolowanej decyzji administracyjnej Sąd zauważył, że kwestia tego, czy organ należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz, czy żądana informacja wymieniona w treści wniosku z dnia 29 września 2021 r., ma walor informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. oraz, czy jej ujawnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., była przedmiotem obszernych rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 maja 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 387/22) orzekającego o bezczynności w sprawie o udostępnienia informacji publicznej z wniosku skarżącej z dnia 29 września 2021 r. i znalazła swój wyraz w uzasadnieniu tego orzeczenia.
Sąd w przywołanym powyżej wyroku z dnia 31 maja 2022 r. wskazał m. in., że skarżąca wnioskiem z dnia 29 września 2021 r. domagała się informacji na temat praktyk wynagradzania grona pedagogicznego, w tym składników wynagrodzenia oraz określenia, czy praktyka ta jest jednolicie stosowana wobec wszystkich nauczycieli zatrudnianej w zarządzanej przez organ placówce oraz przesłanie wykazu ze wskazaniem wysokości przyznanych dodatków motywacyjnych w roku szkolnym 2021/2022 poszczególnym zatrudnionym nauczycielom, nie wyłączając pracowników pełniących funkcje kierownicze. Sąd wyjaśnił dlaczego w zakresie żądanej od organu informacji spełnione zostały podmiotowe i przedmiotowe przesłanki jej udzielenia z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W wyroku zawarł też kluczowe w sprawie oceny, że "informacje o których udostępnienie strona wystąpiła we wniosku dnia 28 września 2021 r. stanowią informację publiczną", a "odmawiając realizacji wniosku zgodnie z żądaniem wnioskodawcy w powołaniu na prywatność osoby fizycznej, organ naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej albowiem odmowa realizacji żądania wniosku w tym zakresie nie miała umocowania w przepisach prawa. W sprawie uznać bowiem należało, że również nauczyciele są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. albowiem realizują zadania publiczne z zakresu oświaty. Związek z pełnieniem funkcji publicznych bez wątpienia zachodzi w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną czy dodatku motywacyjnego oraz w odniesieniu do sposobu ustalania wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną obowiązków służbowych, opłacaną ze środków publicznych". Dlatego "organ błędnie zatem przyjął, iż realizacja wniosku w zakresie udostępnienia wykazu wysokości przyznanych poszczególnym nauczycielom w roku szkolnym 2021/2022 dodatków motywacyjnych narusza dobra osobiste pracownika".
Zasadnicza istota sporu została zatem już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 387/22). Wynika z niego: że żądana wnioskiem z dnia 29 września 2021 r. informacja ma walor informacji publicznej; że organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia; że dostęp do żądanej informacji nie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.; że bez znaczenia pozostaje to, że udostępnienie informacji z wniosku strony z dnia 29 września 2021 r. będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej.
W przedmiotowej sprawie nie ma też wątpliwości, że wyjątek od zasady związania oceną prawną nie miał w sprawie zastosowania. Po wydaniu powyższego wyroku z dnia 31 maja 2022 r. stan prawny sprawy nie uległ bowiem zmianie, zaś wyrażone w tym orzeczeniu związanie dotyczyło właśnie oceny prawnej przepisów materialnoprawnych ustawy o dostępie do informacji publicznej w ustalonym stanie faktycznym. Stan faktyczny także nie uległ zmianie. Żądana informacja dotyczyła sfery prywatności osób fizycznych (nauczycieli) obejmującej informacje o ich statusie materialnym, o wysokości wynagrodzenia w zakresie dodatku motywacyjnego.
Zatem zarzut i argumentacja skargi nakierowane na pominięcie oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego musi zostać uznany za skuteczny.
Tym samym Sąd stwierdził, że organ pominął konsekwencje prawne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 387/22), a zatem zastosowanie art. 153 p.p.s.a., czym naruszył art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wytyczne zawarte w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 387/22), jak i w niniejszym wyroku.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt II wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 697 zł, na które składają się: wpis od skargi (200 zł), kwota wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi według stawek minimalnych, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, w zw. § 15 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).