IV SA/Wr 403/15

IV SA/Wr 403/15 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2015-12-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Lidia Serwiniowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w dniu 31 grudnia 2015 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi T. P. W., na czynność Dyrektora [...] we W., w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 maja 2015 r. T. P. W., zwany dalej stroną lub skarżącym, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ze skargą na czynność Dyrektora [...] we W. dotyczącą naboru na wolne stanowisko urzędnicze – zastępcy dyrektora do spraw marketingu i promocji hippiki.
Strona składając skargę na tryb i formę postępowania rekrutacyjnego na powyższe stanowisko podniosła, że zostało ono przeprowadzone niezgodnie z treścią ogłoszenia o naborze oraz z naruszeniem przepisów ustaw z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1202 ze zm., zwanej dalej u.p.s.) oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o unieważnienie przeprowadzonego postępowania w części dotyczącej drugiego etapu tj. po wyłonieniu kandydatów spełniających warunki formalne oraz przeprowadzenie ponownego postępowania zgodnie z treścią ustawy o pracownikach samorządowych oraz ogłoszeniem o naborze spośród wyłonionych kandydatów.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 12 marca 2015 r. skarżący został poinformowany o wynikach przeprowadzonego konkursu, które pokrywały się z opublikowaną informacją na stronie biuletynu informacji publicznej jednostki.
Pismem z dnia 29 marca 2015 r. skarżący wystąpił do organu z odwołaniem wskazując, że jego przedmiotem jest decyzji dyrektora jednostki kończąca postępowanie rekrutacyjne, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w sposób nieprzejrzysty.
Odnosząc się do powyższego pisma, organ poinformował skarżącego, że czynności rekrutacyjne nie stanowią postępowania administracyjnego, zaś przebieg procedury naboru regulują u.p.s. oraz regulamin. Organ odniósł się również do sposobu przeprowadzania kolejnych etapów naboru i sposoby ustalenia jego wyników (pismo z dnia 15 kwietnia 2015 r.).
Pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. skarżący wystąpił o udostępnienie dokumentacji z postępowania rekrutacyjnego, w tym w szczególności protokołu z przeprowadzonego naboru oraz regulaminu naboru kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze oraz kierownicze stanowiska urzędnicze.
Pismem z dnia 8 maja 2015 r. organ podtrzymał swoje stanowisko o poprawności przeprowadzonego naboru, przesyłając przy tym żądane przez skarżącego informacje.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w pierwszej kolejności skarga winna ulec odrzuceniu, albowiem przed jej wniesieniem skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia. W ocenie organu skarga nie zasługuje również na uwzględnienie z przyczyn merytorycznych, gdyż nabór został przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa jak i aktami wewnętrznymi, co czyni zarzuty skarżącego nieuzasadnionymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi § 2 tego przepisu w brzmieniu adekwatnym do daty wniesienia skargi w niniejszej sprawie, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów praw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że każda skarga wpływająca do sądu winna zostać poddana wstępnej kontroli z punktu widzenia jej dopuszczalności w kontekście przywołanych przepisów ustawy procesowej. Nie każda bowiem skarga, czy też tak określone pismo, będzie w rzeczywistości mieściło się w granicach kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest – jak sam określa to skarżący – tryb i forma postępowania o naborze na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze.
Ustawa o pracownikach samorządowych nie określa zasad przeprowadzania naboru na wolne stanowisko urzędnicze w rozumieniu art. 12 ust. 1 u.p.s.
Analiza przepisów art. 11-23 u.p.s., umiejscowionych w Rozdziale 2 tej ustawy, zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy", prowadzi do wniosku, że nabór do samorządowej jednostki organizacyjnej nie kończy się wydaniem jakiegokolwiek aktu indywidualnego z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach osób ubiegających się o przyjęcie do pracy w tej jednostce.
Wręcz przeciwnie, stwierdzić należy, że wyłonienie kandydata, spełniającego wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniającego wymagania dodatkowe, stanowi w istocie oświadczenie wiedzy przeprowadzającego nabór. Ma ono zatem charakter postępowania kwalifikacyjnego, którego celem jest wyłonienie najlepszego kandydata dla celów przyszłego zatrudnienia.
Do takiego wniosku prowadzi analiza art. 13a ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym
w toku naboru komisja wyłania najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata.
Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 65/13 stwierdził, na gruncie ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. nr 170, poz. 1218 ze zm.), zawierającej analogiczne rozwiązania prawne do rozwiązań przyjętych w ustawie o pracownikach samorządowych, że "postępowanie kwalifikacyjne jest w istocie tzw. aktem wiedzy, bowiem nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej, po jego zakończeniu nie ogłasza lub doręcza się aktu administracyjnego stronie, lecz przedstawia stwierdzony stan rzeczy, którymi w tym przypadku są wyniki punktowe sprawdzianów, które to wyniki publikuje się
w Biuletynie Informacji Publicznej".
Co więcej, z brzmienia art. 13a ust. 1 u.p.s. wynika jednoznacznie, że samo nawiązanie stosunku pracy następuje na zasadach ogólnych wynikających
z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1502, dalej zwanej k.p.). W konsekwencji o tym, czy z danym kandydatem zostanie nawiązany stosunek pracy decydują względy pozostające poza zakresem regulacji prawa administracyjnego.
Stąd też nie ma podstaw by przyjąć, że nabór na wolne stanowisko urzędnicze ma charakter rozstrzygnięcia o charakterze publicznoprawnym, podejmowanym w indywidualnej sprawie. Analiza treści przywołanego na wstępie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że czynność polegająca na przeprowadzeniu naboru na wolne stanowisko urzędnicze nie mieści w żadnej ze wskazanych w tych przepisach kategorii form zachowania z zakresu stosunków publiczno-prawnych. Zwłaszcza, że żaden przepis ustawy o pracownikach samorządowych nie odsyła, przy przeprowadzaniu naboru na wolne stanowisko urzędnicze do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jak już zostało to wskazane, nabór nie kończy się jakimkolwiek władczym rozstrzygnięciem, określającym w sposób indywidualny prawa i obowiązki kandydatów na stanowisko urzędnicze. Nie mieści się zatem w pojęciu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to jest postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2867/12).
Stwierdzić również należy, że nabór nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jakkolwiek ma on charakter czynności faktycznej, to nie może być zaliczony do katalogu czynności
z zakresu administracji publicznej, o których mowa w tym przepisie. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyraźnie bowiem stanowi, że zaskarżeniu podlegają wyłącznie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Obu tych cech nabór w ujęciu ustawy o pracownikach samorządowych nie spełnia. W wyniku naboru żaden kandydat nie uzyskuje jakichkolwiek praw ani nie są na niego nałożone obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Natomiast organ przeprowadzający nabór składa oświadczenie wiedzy o tym, w jakim zakresie poszczególni kandydaci spełniają wymóg bycia najlepszym w rozumieniu art. 13a ust. 1 u.s.p.
Oświadczenie wiedzy stanowi natomiast podstawę wystosowania do kandydata oferty do zawarcia umowy o pracę, która to jednak tematyka pozostaje całkowicie poza problematyką prawa publicznego.
Należy zauważyć, że o charakterze czynności zaskarżalnych do sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadała się zarówno doktryna jak i orzecznictwo samych sądów administracyjnych. W oparciu o nie przyjąć pewne obligatoryjne cechy, jakimi powinny się charakteryzować czynności organu w rozumieniu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli sądowej. Muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego, konkretnego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie organowi, muszą mieć charakter publicznoprawny, wreszcie muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne jest zatem odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2487/13).
Przy czym akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa [por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2/2006].
W świetle powyższego, istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można zatem mówić wówczas, gdy podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
W niniejszej sprawie nabór na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze nie odpowiada tym warunkom. Nie ma bowiem charakteru indywidualnego aktu administracyjnego, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a - nie odnosi się bowiem do skonkretyzowanego podmiotu w kontekście jego praw i obowiązków. Z tych samych względów nie ma charakteru innego aktu czy też czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wobec powyższego, skargę na czynność Dyrektora [...] we W. w zakresie naboru na kierownicze stanowisko urzędnicze należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić, o czym orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia.