IV SA/Wr 396/05

IV SA/Wr 396/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Małgorzata Masternak-Kubiak /sprawozdawca/
Marcin Miemiec
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 118 poz 1112
art. 30 ust. 1 i 6
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - t. jedn.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie WSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Marcin Miemiec Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę M. w [...] r. I. stwierdza nieważność § 9; § 11, § 12 ust. 2, § 15 ust. 3, § 16 ust. 1, § 18 ust. 2, §19 ust. 3, § 21, § 24; § 29, § 31, ust. 1 uchwały nr XXX/244/05 Rady Gminy M. z dnia [...]r.; II. zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego przez sądem administracyjnym.
Uzasadnienie
Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 ze zm.), Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności § 9; § 11, § 12 ust. 2, § 15 ust. 3, § 16 ust. 1, § 18 ust. 2, §19 ust. 3, § 21, § 24; § 29, § 31, ust. 1 uchwały nr [...]Rady Gminy M. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę M. w [...] r.
Na sesji w dniu [...]r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę M. w [...] r.
W przepisie § 9 uchwały postanowiono, że dodatek motywacyjny wypłaca się z góry w terminie wypłaty wynagrodzenia. W ramach § 19 ust. 3 uchwały postanowiono, że dodatek za warunki pracy wypłaca z dołu w terminie wypłat. Powyższymi przepisami Rada Gminy uregulowała kwestię terminu określonych składników wynagrodzenia. Jak wynika z postanowień art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 roku, nr 118, poz. 1112 ze zm.) wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dni ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym (ust. 3), których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzę wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w I wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3.
Przepis § 12 ust. 2 uchwały stanowi, że dodatek za wysługę lat przysługuje: 1) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej stawki tego dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca, 2) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku wyższej jego stawki nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca. Przepis § 16 ust. 1 uchwały stanowi, iż prawo do dodatku funkcyjnego powstaje pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa klasy lub funkcji opiekuna stażu, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia.
W ramach powyższych przepisów Rada Gminy ustaliła zasady odnoszące się do początkowego terminu powstania i zmiany wysokości wynagrodzenia w razie wystąpienia okoliczności uzasadniających taką zmianę.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta nauczyciela (Dz. U. z 2003 roku, nr 118, poz. 1112 ze zm.) zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy, jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego.
W ocenie organu nadzoru przedmiotowe postanowienia uchwały stanowią powtórzenia ustawy, która rozstrzyga o momencie zmiany wynagrodzenia. Uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to również, że w powyższych uchwałach nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Innymi słowy nie dopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach uregulowań ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 1994 (SA/Gd 1260/94, OSS 1996/2/47) potwierdził, iż powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Na uwagę zasługuje także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w którym stwierdza się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. "Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (wyrok z dnia 14 październia 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17).
Zdaniem organu nadzoru regulacje uchwały w określonych przypadkach mogą doprowadzić do naruszenia art. 30 ust. 1 i 6, art. 38 ustawy Karta Nauczyciela, a także art. 80 kodeksu pracy. Wskazać choćby można na przypadek, kiedy przed zatrudnieniem na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym, pracownik był wcześniej wynagradzany na podstawie innych przepisów niż Karta Nauczyciela. W takim przypadku dodatek funkcyjny, zgodnie z przepisami Karty Nauczyciela, należy się od pierwszego dnia zatrudnienia. Dodatek funkcyjny i za wysługę lat jest elementem wynagrodzenia, który przysługuje obligatoryjnie w przypadkach określonych prawem. Zgodnie z art. 38 Karty Nauczyciela nauczyciel nabywa prawo do wynagrodzenia od dnia nawiązania stosunku pracy. W myśl art. 80 kodeksu pracy wynagrodzenie należy się za pracę wykonaną.
Rada nie ma zatem prawa wprowadzać uregulowań sprzecznych z ustawą. Skoro wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku pracy, to jakiekolwiek uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Regulamin ma charakter przepisu wykonawczego i musi bezwzględnie odpowiadać wymogom wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa, w tym m.in. wynikających z art. 94 Konstytucji RP i art. 9 kodeksu pracy. Chodzi w szczególności o ustanawianie aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a odnośnie do unormowań z zakresu prawa pracy - dodatkowo o rozwiązania nie mniej korzystne od postanowień wynikających dla pracowników z przepisów kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. Słusznie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2002 roku, że regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia oraz dodatków mieszkaniowych nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczyciela niż przepisy prawne powszechnie obowiązujące (II SA 687/02, "Przegląd Pracy" 2002/10/39).
Zdaniem organu nadzoru w kompetencji art. 30 ust. 6 do ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków nie mieści się możliwość odbierania elementów wynagrodzenia przyznanego ustawą. Wyjątkiem od powyższej zasady są przepisy art. 39 ust. 1 i 3 Karty Nauczyciela. Nie mają one jednak zastosowania w tak szerokim zakresie, jaki wynika z hipotez zakwestionowanych przepisów uchwały.
Przepis § 11 uchwały stanowi, iż przyznanie dodatku motywacyjnego dla nauczycieli i dyrektorów następuje po uprzednim zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych. W § 15 ust. 3 Regulaminu uchwalono, że decyzja o przyznaniu dodatku funkcyjne-wymaga uprzedniego zaopiniowania przez zakładową organizację związkową. Przepis § 24 Regulaminu stanowi, iż nagrody przyznaje dyrektor szkoły lub przedszkola po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i związków zawodowych działających na terenie szkoły lub przedszkola, a w przypadku nagród organu prowadzącego Wójt Gminy M., po zasięgnięciu opinii oddziałowej organizacji związkowej. W § 29 uchwały uchwalono, że dyrektor przyznaje nagrodę po uzgodnieniu z zakładową organizacją związkową a organ prowadzący po uzyskaniu opinii oddziałowe organizacji związkowej.
W ramach powyższych przepisów Rada Gminy M. przewidziała udział organizacji związkowych w podjęciu decyzji o przyznaniu dodatku funkcyjnego i motywacyjnego oraz udział rady pedagogicznej i związków zawodowych w podjęciu decyzji o przyznaniu nagród ze specjalnego funduszu na nagrody dla nauczycieli za osiągnięcia dydaktyczno - wychowawcze.
W świetle cytowanych postanowień nie budzi wątpliwości, iż wszystkie czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje dyrektor. Jest to jego ustawowa kompetencja i jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogą następować wyłącznie na skutek wyraźnej kompetencji ustawowej. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego, czy to przy nagrodzie dla nauczyciela, czy to przy dodatku motywacyjnym jest uszczupleniem ustawowych kompetencji dyrektora. Ustawa nie przewiduje bowiem współdziałania pracodawcy (dyrektora) w indywidualnych sprawach ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego. Ponadto należy podkreślić, iż zakres indywidualnej ochrony pracownika przez działające w zakładzie pracy związki zawodowe określają przepisy kodeksu pracy, ustawa o związkach zawodowych oraz ustawa Karta Nauczyciela. Tylko w tym zakresie związki zawodowe mają przyznane uprawnienia do indywidualnej ochrony pracownika. Przepis art. 26 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, nr 79, poz. 854 ze zm.) ustanawia zakres działania związku zawodowego do którego należy:
1) zajmowanie stanowiska w indywidualnych sprawach pracowniczych w zakresie unormowanym w przepisach prawa pracy,
2) zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników,
3) sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem w zakładzie pracy przepisów prawa pracy, a w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,
4) kierowanie działalnością społecznej inspekcji pracy i współdziałanie z państwową inspekcją pracy,
5) zajmowanie się warunkami życia emerytów i rencistów.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 kodeksu pracy, jeżeli przepisy prawa pracy przewidują współdziałanie pracodawcy z zakładową organizacją związkową w indywidualnych sprawach ze stosunku pracy, pracodawca ma obowiązek współdziałać w takich sprawach z zakładową organizacją związkową reprezentującą pracownika z tytułu jego członkostwa w związku zawodowym albo wyrażenia zgody na obronę praw pracownika niezrzeszonego w związku -zgodnie z ustawą o związkach zawodowych. Artykuł 7 ustawy o związkach zawodowych natomiast stanowi, iż w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. W sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy.
Nie budzi wątpliwości organu nadzoru, iż związek zawodowy może bronić praw poszczególnych pracowników, ale tylko przy ich akceptacji. Już zatem z powołanych przepisów wynika, iż indywidualna obrona pracowników może mieć miejsce tylko po wyrażeniu zgody przez nauczyciela niezrzeszonego w związku zawodowym. Zdaniem Organu Nadzoru opinie w indywidualnych sprawach w zakresie wynagrodzeń, wyróżnień i awansów mogą mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Przekładem jest art. 6a ust. 7 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym "organy, o których mowa w ust. 6, dokonują oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Przy ocenie pracy dyrektora przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio".
Wprowadzenie dodatkowego, zewnętrznego organu do współdziałania w zakresie przyznawania indywidualnie poszczególnych składników wynagrodzenia oraz nagród musi mieć wyraźne umocowanie ustawowe.
W świetle art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:
1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,
2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,
3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach
- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.
Zgodnie z postanowieniami art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, ze nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.
Udzielona Radzie norma kompetencyjna ma dość szeroki zakres. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania warunków i trybu przyznawania dodatków i nagród. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących dana dziedzinę. Rada nie może uszczuplać ustawowych kompetencji organów szkoły oraz gminy kosztem organizacji związkowych. Dodatkowo należy uwzględnić prawo pracownika do ochrony tajemnicy wynagrodzenia, jego składników i wysokości.
Rodzaje organów szkoły wskazuje ustawa o systemie oświaty, powołując zasadniczo dwie grupy organów. Pierwsza grupa to organy obligatoryjne, do których zaliczamy dyrektora, radę pedagogiczną oraz samorząd uczniowski. Druga zaś grupa organów to organy fakultatywne. Kompetencje organów szkoły normuje ustawa o systemie oświaty, stanowiąc dodatkowo w art. 60, że w statucie można wskazać dodatkowe kompetencje organów. Nie oznacza to jednak, iż można modyfikować rozwiązania przyjęte w ustawie.
W przepisie § 18 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że dodatek za uciążliwe warunki pracy przysługuje nauczycielom, którzy w danym miesiącu przepracowali co najmniej 40 godzin w takich warunkach. Mocą niniejszego przepisu Rada Gminy uzależniła prawo do przyznania dodatku za uciążliwe warunki pracy od ilości godzin przepracowanych przez nauczyciela w takich warunkach w wymiarze miesięcznym.
Jak wynika z treści postanowień art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Uciążliwe warunki pracy zostały wyliczone w § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. nr 22, poz. 181), obowiązującego w chwili podjęcia uchwały. Nauczyciel wykonujący swoją pracę w warunkach wskazanych w rozporządzeniu posiada, zatem uprawnienie do dodatku w wysokości ustalonej w regulaminie wynagradzania. Rada gminy nie posiada natomiast kompetencji do wprowadzania regulacji uzależniających nabycie prawa to dodatku tego rodzaju od liczby godzin przepracowanych w takich warunkach.
Przepis § 31 uchwały stanowi, iż nauczycielowi zatrudnionemu w szkole lub przedszkolu, który w dniu wolnym od pracy realizuje zlecone przez dyrektora i odpowiednio udokumentowane zorganizowane zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, a nic otrzymuje za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenie za przepracowane godziny ponadwymiarowe, nie więcej niż cztery.
Zgodnie z art. 30 ust. 5 pkt 4 Karty Nauczyciela minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy oraz po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia sposób ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy - uwzględniając stopnie awansu zawodowego, poziom wykształcenia nauczycieli i wymiar zajęć obowiązkowych, stanowiska kierownicze w szkole i sprawowane funkcje, stopień zaangażowania nauczycieli w pracę oraz zapewniając, że wynagrodzenie za pracę w dniu wolnym od pracy uwzględnia osobistą stawkę zaszeregowania nauczyciela i dodatek za warunki pracy. Zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy - nauczycielom, którzy w dniu wolnym od pracy realizują zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, a nie otrzymują za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenie za każdą godzinę pracy obliczane jak za godzinę ponadwymiarową.
Kompetencja do unormowania sposobu ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy została powierzona ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania i nie wchodzi w zakres upoważnienia kompetencyjnego organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego.
Na rozprawie w dniu [...]r., pełnomocnik strony skarżącej złożył pismo procesowe będące rozszerzeniem skargi. Wojewoda D. wniósł w nim dodatkowo o stwierdzenie nieważności § 21 przedmiotowej uchwały.
W przepisie § 21 Uchwały Rada Gminy uregulowała kwestie związane z ustaleniem prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Tej regulacji organ nadzoru zarzuca istotne naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz.U. z 203 r., nr 118,poz. 908 ze zm.), poprzez wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia.
Zgodnie normą z wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela organ prowadzący, w ramach regulaminu, ustala jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W porównaniu ze sformułowaniem zawartym w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, gdzie mowa jest o szczegółowych warunkach przyznawania dodatków do wynagrodzenia, wyraźne jest zróżnicowanie przyznanych organowi prowadzącemu kompetencji. Przyznanie dodatku polega na udzieleniu dodatku, wyrażeniu zgody na jego wypłacenie. Ustawodawca posługuje się wyraźnie dwoma sformułowaniami: "warunki przyznawania" oraz "warunki obliczania i wypłacania". Racjonalność działania prawodawcy nie pozwala zatem utożsamiać "warunków przyznawania" z "warunkami wypłacania".
Wskazanie w uchwale, za jakie godziny ponadwymiarowe nauczycielowi nieprzysługuje prawo do wynagrodzenia stanowi, zdaniem organu nadzoru, przekroczenie upoważnień ustawowych, ponieważ Rada Gminy nie ma kompetencji do ustalenia, kiedy nabywa się prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw, a więc ustalenia, jakie godziny pracy należy traktować jako dające prawo do wynagrodzenia. Może ona jedynie ustalić warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia, a więc wskazywania, na jakiej podstawie ustalane jest wynagrodzenie za takie godziny, wysokość tego wynagrodzenia, i sposób, w jaki jest wypłacane.
Brak przepisu § 21 Uchwały, w wyniku stwierdzenia jego nieważności, nie spowoduje braku regulacji, w oparciu o które można będzie ustalić, jak obliczyć wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy, a także w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia. Skoro ustawodawca nie przyznał kompetencji do wprowadzenia szczegółowej regulacji w drodze uchwały Rady Gminy, to należy uznać, że mają tu zastosowanie przepisu Karty Nauczyciela oraz odpowiednio Kodeksu pracy. Zasadą jest wskazany wyżej art. 80 Kodeksu pracy oraz wydane na podstawie Kodeksu pracy poszczególne rozporządzenia, w tym rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz. U. z 1996 r. nr 60 poz. 281), wydane w oparciu o art. 2982 Kodeksu pracy, oraz z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 1996 r. nr 62 poz. 289 ze zm.), wydane w oparciu o art. 297 Kodeksu pracy. W § 5 rozporządzenia z 29 maja 1996 r. stwierdza się, że przy ustalaniu wynagrodzenia za czas zwolnienia od pracy oraz za czas niewykonywania pracy, gdy przepisy przewidują zachowanie przez pracownika prawa do wynagrodzenia, stosuje się zasady obowiązujące przy ustalaniu wynagrodzenia za urlop, z tym że składniki wynagrodzenia ustalane w wysokości przeciętnej oblicza się z miesiąca, w którym przypadło zwolnienie od pracy lub okres niewykonywania pracy.
W piśmie z dnia [...]r. Gmina M. poinformowała Sąd, że uchwała nr [...]Rady Gminy M. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę M. w [...] r., została uchylona w dniu [...]r. uchwałą Rady Gminy nr [...]. W związku z uchyleniem aktu stanowiącego przedmiot skargi, Gmina wniosła o umorzenie postępowania.
W piśmie z dnia [...]r. Wojewoda D. poinformował Sąd, że podtrzymuje skargę. Zdaniem strony skarżącej utrata mocy obowiązującej uchwały nr [...]Rady Gminy M.z dnia [...]r. nie jest równoznaczna z usunięciem skutków naruszenia prawa, albowiem w oparciu o zakwestionowane przepisy zaskarżonej uchwały były w roku [...] wypłacane wynagrodzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego.
Wojewoda D. zaskarżył postanowienia uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę M. w [...] r. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Skargę taką wnosi organ nadzoru w przypadku, gdy upłynął już okres 30-dni od dnia doręczenia mu aktu, a akt ten jest sprzeczny z prawem i to w stopniu "istotnym", a zatem zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W takim przypadku organ nadzoru nie może już we własnym zakresie dokonać stwierdzenia nieważności, może jedynie zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Skarga ta stanowi swoiste rozszerzenie i przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością komunalną i uznać należy, że może ona być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, s. 66.).
Przepisami § 9 i § 19 ust. 3 uchwały, Rada Gminy uregulowała kwestię terminu wypłat określonych składników wynagrodzenia nauczycieli.
Nauczyciele należą do jednej z nielicznych grup zawodowych, które otrzymują wynagrodzenie miesięcznie z góry, a nie z dołu. Zgodnie z przepisami art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 roku, nr 118, poz. 1112 ze zm.), wypłata wynagrodzenia powinna nastąpić w pierwszym dniu miesiąca, chyba że ten dzień jest dniem ustawowo wolnym od pracy. W takim przypadku wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym. Powyższa zasada dotyczy wynagrodzenia zasadniczego i stałych składników wynagrodzenia, np. dodatku za wysługę lat, dodatku motywacyjnego czy dodatku funkcyjnego. Pozostałe składniki wynagrodzenia, np. wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli dzień ten jest ustawowo wolny od pracy, wypłata następuje w dniu bezpośrednio poprzedzającym ten dzień. Karta Nauczyciela przewiduje ponadto możliwość dokonania wypłaty - w przypadkach szczególnie uzasadnionych - w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, które nauczyciel otrzymuje z góry.
Skoro ustawa Karta Nauczyciela w sposób jednoznaczny reguluje kwestię terminu wypłaty wynagrodzenia zasadniczego, w to nie można tego zagadnienia uznać powierzone przez ustawodawcę do unormowania w ramach regulaminu wynagradza nauczycieli.
Przepis § 12 ust. 2 uchwały stanowi, że dodatek za wysługę lat przysługuje: 1) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej stawki tego dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca, 2) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku wyższej jego stawki nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca. Postanowienia § 16 ust. 1 uchwały stanowią, iż prawo do dodatku funkcyjnego powstaje pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa klasy lub funkcji opiekuna stażu, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia. W ramach powyższych przepisów Rada Gminy ustaliła zasady odnoszące się do początkowego terminu powstania i zmiany wysokości wynagrodzenia w razie wystąpienia okoliczności uzasadniających taką zmianę.
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż powyższe regulacje stanowią powtórzenia postanowień art. 39 ust. 1 i 3 ustawy Karty Nauczyciela, która rozstrzyga o momencie zmiany wynagrodzenia.
Ponieważ, w myśl przepisów Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mają charakter podustawowy (art. 94), toteż uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (ustaw). Oznacza to również, że w uchwałach nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zgodnie z przepisem § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Rada Gminy nie ma zatem prawa powielać uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Innymi słowy nie dopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach uregulowań ustawowych (błąd superfluum). Jeżeli jakiś przepis jest zawarty w ustawie to powtarzanie go w akcie wykonawczym jest zbyteczne, ponieważ w ten sposób niczego się nie normuje. W następstwie stosowania powtórzeń mogą natomiast powstać liczne nieporozumienia. Przy powtórzeniach okazuje się, że niektóre wypowiedzi ustawodawcy są normatywnie zbędne. Musi to prowadzić do wątpliwości, z których fragmentów tekstu prawnego należy odtwarzać normy i jaka jest ranga tych norm (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., s. 238). Nie można, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, treści zawartych w ustawach nawet "powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować" (wyrok U 5/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 99, s. 42). Także NSA, w wyroku z dnia 14 października 1999 r. wyraźnie stanął na stanowisku, iż: "Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17). Również Sąd Najwyższy w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. (II RN 87/00, OSN z 2001 r., nr 24, poz.704) podkreślił: "iż rada gminy nie może w statucie (gminy) powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych".
Rada gminy nie ma zatem prawa wprowadzać uregulowań sprzecznych z ustawą. Skoro wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku pracy, to jakiekolwiek uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Regulamin ma charakter przepisu wykonawczego i musi bezwzględnie odpowiadać wymogom wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa, w tym m.in. wynikających z art. 94 Konstytucji RP i art. 9 kodeksu pracy. Chodzi w szczególności o ustanawianie aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a odnośnie do unormowań z zakresu prawa pracy - dodatkowo o rozwiązania nie mniej korzystne od postanowień wynikających dla pracowników z przepisów kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. Słusznie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2002 roku, że regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia oraz dodatków mieszkaniowych nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczyciela niż przepisy prawne powszechnie obowiązujące (II SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39).
Zdaniem Sądu w kompetencji określonej w przepisie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela do ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków nie mieści się możliwość odbierania elementów wynagrodzenia przyznanego ustawą. Wyjątkiem od powyższej zasady są przepisy art. 39 ust. 1 i 3 Karty. Nie mają one jednak zastosowania w tak szerokim zakresie, jaki wynika z hipotez zakwestionowanych przepisów uchwały.
W ramach przepisów § 11, § 15 ust. 3, § 24 i § 29, Rada Gminy M. przewidziała udział organizacji związkowych w podjęciu decyzji o przyznaniu dodatku funkcyjnego i motywacyjnego oraz udział rady pedagogicznej i związków zawodowych w podjęciu decyzji o przyznaniu nagród ze specjalnego funduszu na nagrody dla nauczycieli za osiągnięcia dydaktyczno - wychowawcze.
W zakresie nagród podstawą dla działania Rady jest przepis art. 49 ust. 1a Karty Nauczyciela zgodnie, z którym "organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Przepis ten zawiera delegację do ustalania przez organy prowadzące szkoły kryteriów i trybu przyznawania nauczycielom zatrudnionym w tych szkołach nagród organu prowadzącego i nagród dyrektora szkoły, pochodzących ze środków zarezerwowanych w budżetach tych organów W przypadku jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do podjęcia przedmiotowej uchwały posiada organ stanowiący jednostki (rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa). Projekt tej uchwały powinien zostać przekazany w trybie określonym w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) odpowiednim instancjom związków zawodowych zrzeszających nauczycieli w celu wyrażenia opinii.
W świetle postanowień art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta nauczyciela (Dz. U. z 2003 roku, nr 118, poz. 1112 ze zm.), organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:
1. wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,
2. szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,
3. wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach,
w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w pkt 1-3, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.
Z przedstawionych uregulowań wynika, iż w Karcie Nauczyciela stworzono mechanizm corocznego waloryzowania wynagrodzeń nauczycieli, gdyż wraz ze wzrostem wysokości kwoty bazowej zwiększana będzie wysokość średniego wynagrodzenia nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego.
Na gruncie przepisów art. 30 Karty Nauczyciela wprowadzonych ustawą z dnia 18 lutego 2000 r. wątpliwości budziła kwestia konieczności uzgadniania regulaminu ze związkami zawodowymi. Wątpliwości te rozstrzygnęła nowela z dnia 15 lipca 2004 r. (Dz. U. nr 179, poz. 1845), która wprowadziła do art. 30 ust. 6a stwierdzający, iż regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.
Inną kwestią, która budziła spory interpretacyjne, jest ustalenie, czy regulamin posiada cechy regulaminu wynagradzania, o którym mowa w art. 772 k.p. Należy stwierdzić, iż zakresy obowiązywania regulaminu i regulaminu wynagradzania są odmienne. Regulamin ustalany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma charakteru zakładowego, charakterystycznego dla regulaminu wynagradzania. Regulamin wynagradzania wprowadzany jest przez pracodawcę, podczas gdy regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, uchwala właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej szkoły na określonym terenie. W wyroku z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00 (OSS 2002, nr 1, poz. 19) NSA uznał, iż regulamin wynagradzania nauczycieli nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu 772 k.p. Regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym. Także w uchwale z dnia 24 września 2001 r., (OPS 7/01 (ONSA 2002, nr 1, poz. 8), NSA w składzie 7 sędziów, stanął na stanowisku, iż regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu 772 § 1 k.p. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż ustanowienia regulaminu dotyczącego niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli wszystkich szkół prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego nie można traktować w kategoriach kompetencji pracodawcy rozumianego tak, jak to nakazuje art. 3 k.p.
Dodatki motywacyjny i funkcyjny są przyznawane w ramach stosunku pracy przez pracodawcę. Jest to czynność z zakresu prawa pracy. Za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną (a więc taką, jak szkoły) czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba (art. 3 § 1 k.p.).
Zgodnie z art. 39 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) Dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki, przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki, występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. Uprawnienia te nie przysługują dyrektorom jednooddziałowych przedszkoli oraz kierownikom szkół podstawowych (szkół filialnych) podporządkowanych organizacyjnie innej szkole. Uprawnienia te przysługują odpowiednio organowi prowadzącemu przedszkole lub dyrektorowi szkoły, któremu szkoła filialna jest organizacyjnie podporządkowana. Z kolei ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) wyznaczyła wójta (burmistrza prezydenta miasta), jako osobę uprawnioną do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły. W przepisie art. 4 pkt 4 tej ustawy czytamy bowiem, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za podmioty określone w art. 1, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi", dokonują w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi innymi niż wymienieni w pkt 1-3. Stanowisko to potwierdza brzmienie art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, według którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy oraz wykonuje uprawnienia zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników jednostek organizacyjnych. Uzależnienie przyznania dodatku motywacyjnego i funkcyjnego od zasięgnięcia opinii związków zawodowych ogranicza ustawową samodzielność dyrektora szkoły i burmistrza. Przyznaje też związkom zawodowym uprawnienie do współdecydowania o dokonaniu czynności z zakresu prawa pracy.
W ocenie Sądu modyfikacja cytowanych wyżej przepisów ustawowych mogłaby nastąpić wyłącznie w drodze aktu prawnego rangi ustawowej lub w drodze aktu wykonawczego do ustawy wydanego na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Regulamin wynagradzania nauczycieli nie jest takim aktem prawnym i nie może modyfikować ustawy, regulować odmiennie niż ustawa zasad dotyczących dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, czy też odmiennie określać podmioty uprawnione do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawcy.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu nadzoru, iż opiniowanie wysokości i okresu przyznania dodatku motywacyjnego i funkcyjnego przez związki zawodowe może prowadzić także do naruszenia dóbr osobistych pracownika, o których mowa w art. 23 k.c., w wyniku stworzenia możliwości zapoznania się przez związki zawodowe zarówno z elementami wynagrodzenia, jak i faktem ich przyznawania. "Zawarte w art. 8, 23 ust. 1 i art. 26 pkt 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234) uprawnienie do kontrolowania przez związki zawodowe przestrzegania prawa pracy oznacza także uprawnienie do kontrolowania wysokości wynagrodzeń pracowników; nie oznacza natomiast uprawnienia do żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika bez jego zgody. Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego" (uchwała SN z dnia 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93, OSNCP 1994, nr 1, poz. 2). W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy podkreśla: "«informacja o zasadach wynagradzania» może być jedynie pośrednim źródłem wiedzy o zarobkach indywidualnych pracowników, tzn. takim, który adresatowi tej informacji umożliwi uzyskanie niezbędnych danych o strukturze i globalnej wysokości (niekiedy tylko przeciętnej) wynagrodzenia poszczególnych pracowników. Dopóty można mówić o «informacji o zasadach wynagradzania», dopóki nie pozwala ona na indywidualizację informacji, tzn. przypisanie konkretnego wynagrodzenia za pracę poszczególnym, personalnie określonym pracownikom. Jeżeli tak rozumieć «informację o zasadach wynagradzania» (art. 28 ustawy związkowej), to oczywiste staje się, że jest ona w pełni wystarczająca do prowadzenia działalności związkowej w zakresie ochrony interesów grupowych. Tak rozumiana informacja o wynagrodzeniach pracowniczych jest także wystarczająca do ochrony interesów indywidualnych w ustalonym w statucie związku zawodowego podmiotowym i terytorialnym zakresie jego działania. Inaczej mówiąc, informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnego, indywidualnie określonego pracownika nie jest niezbędna do prowadzenia działalności związkowej ani w zakresie ochrony interesów grupowych, ani indywidualnych; wystarczająca więc jest w tym przedmiocie «informacja o zasadach wynagradzania" w wyżej podanym znaczeniu».Ponadto należy podkreślić, iż zakres indywidualnej ochrony pracownika przez działające w zakładzie pracy związki zawodowe określa w szczególności ustawa o związkach zawodowych i Kodeks pracy. Artykuł 26 ustawy o związkach zawodowych ustanawia zakres działania związku zawodowego, do którego należy:
1) zajmowanie stanowiska w indywidualnych sprawach pracowniczych w zakresie unormowanym w przepisach prawa pracy;
2) zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników;
3) sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem w zakładzie pracy przepisów prawa pracy, a w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy;
4) kierowanie działalnością społecznej inspekcji pracy i współdziałanie z państwową inspekcją pracy;
5) zajmowanie się warunkami życia emerytów i rencistów.
Mocą przepisu § 18 ust. 2, Rada Gminy uzależniła prawo do przyznania dodatku za uciążliwe warunki pracy od ilości godzin przepracowanych przez nauczyciela w takich warunkach w wymiarze miesięcznym.
Jak wynika z przepisu art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy. Uciążliwe warunki pracy zostały wyliczone w § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. nr 22, poz. 181), obowiązującego w chwili podjęcia uchwały. Nauczyciel wykonujący swoją pracę w warunkach wskazanych w rozporządzeniu posiada zatem uprawnienie do dodatku w wysokości ustalonej w regulaminie wynagradzania. Natomiast rada gminy nie posiada natomiast kompetencji do wprowadzania regulacji uzależniających nabycie prawa to dodatku tego rodzaju od liczby godzin przepracowanych w takich warunkach.
Przepis § 31 uchwały stanowi, iż nauczycielowi zatrudnionemu w szkole lub przedszkolu, który w dniu wolnym od pracy realizuje zlecone przez dyrektora i odpowiednio udokumentowane zorganizowane zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, a nic otrzymuje za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenie za przepracowane godziny ponadwymiarowe, nie więcej niż cztery.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30 ust. 5 pkt 4 Karty Nauczyciela minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy oraz po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia sposób ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy - uwzględniając stopnie awansu zawodowego, poziom wykształcenia nauczycieli i wymiar zajęć obowiązkowych, stanowiska kierownicze w szkole i sprawowane funkcje, stopień zaangażowania nauczycieli w pracę oraz zapewniając, że wynagrodzenie za pracę w dniu wolnym od pracy uwzględnia osobistą stawkę zaszeregowania nauczyciela i dodatek za warunki pracy. Zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy - nauczycielom, którzy w dniu wolnym od pracy realizują zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, a nie otrzymują za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenie za każdą godzinę pracy obliczane jak za godzinę ponadwymiarową.
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż kompetencja do unormowania sposobu ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy została wyraźnie powierzona ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania i nie wchodzi w zakres upoważnienia kompetencyjnego organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego.
W postanowieniach § 21 Uchwały Rada Gminy uregulowała kwestie związane z ustaleniem prawa do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe.
Zgodnie normą z wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela organ prowadzący, w ramach regulaminu, ustala jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W porównaniu ze sformułowaniem zawartym w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, gdzie mowa jest o szczegółowych warunkach przyznawania dodatków do wynagrodzenia, wyraźne jest zróżnicowanie przyznanych organowi prowadzącemu kompetencji. Przyznanie dodatku polega na udzieleniu dodatku, wyrażeniu zgody na jego wypłacenie. Ustawodawca posługuje się wyraźnie dwoma sformułowaniami: "warunki przyznawania" oraz "warunki obliczania i wypłacania". Nie można zatem utożsamiać "warunków przyznawania" z "warunkami wypłacania". Do organu prowadzącego należy wyłącznie ustalenie, jakie są warunki ich obliczania i wypłacania, a więc wydania należnych pieniędzy. W normie kompetencyjnej nie mieści się natomiast upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane, są to bowiem warunki przyznawania (zachowania prawa do) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe faktycznie niezrealizowane. Ustalenie przez Radę, w jakich przypadkach przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe nie można uznać za warunek obliczania czy wypłacania tego wynagrodzenia.
W ocenie Sądu, wskazanie expresis verbis w uchwale za jakie godziny ponadwymiarowe nauczycielowi nieprzysługuje prawo do wynagrodzenia stanowi przekroczenie upoważnień ustawowych, ponieważ Rada Gminy nie ma kompetencji do ustalenia, kiedy nabywa się prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw, a więc ustalenia, jakie godziny pracy należy traktować jako dające prawo do wynagrodzenia. Może ona jedynie ustalić warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia, a więc wskazywania na jakiej podstawie ustalane jest wynagrodzenie za takie godziny, wysokość tego wynagrodzenia, i sposób, w jaki jest wypłacane. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że ustawodawca nie przewidział kompetencji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalania zasad przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Gdyby był to jedynie przepisy uszczegółowiające ogólną kompetencję Rady Gminy w tym zakresie, to zastrzeżenie, wskazujące na konieczność ich uwzględnienia, musiałoby niewątpliwie znaleźć się w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, podobnie jak to uczyniono w art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Należy, więc stwierdzić, że o ile ustawodawca był zainteresowany przyznaniem czy pozbawieniem nauczycieli wynagrodzenia na niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, to uczynił to w drodze stosownych regulacji i w żadnym przypadku nie można przyjąć, że pozostawiono swobodę organom stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do przyjęcia odmiennych uregulowań.
W oparciu o powyższe przepisy należy stwierdzić, że nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie za każdą zrealizowaną godzinę, ponadwymiarową, natomiast w przypadku godzin niezrealizowanych wynagrodzenie przysługuje wyłącznie na mocy przepisów prawa pracy, do których nie należy jednak regulamin uchwalony przez Radę Gminy.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Wyrok stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywołuje skutków prawnych od dnia jego wydania.
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż utrata mocy obowiązującej przedmiotowej uchwały nie jest równoznaczna z usunięciem skutków naruszenia prawa, albowiem w oparciu o zakwestionowane przepisy uchwały były wypłacane w roku 2005 wynagrodzenia.