IV SA/Wr 392/23

IV SA/Wr 392/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64a i 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu L. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr SKO/RŚ-423/215/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
W dniu 12 września 2022 r. L. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący) złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Oznajmił, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa jest kuchnia węglowa. W postępowaniu sprostował wniosek w ten sposób, że podał, jako główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, piec kaflowy na paliwo stałe (wyjaśnił, że omyłkowo wskazał kuchnię węglową). Decyzją z [...] lutego 2023 r. Wójt Gminy K. (dalej: organ I instancji) odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku węglowego. W podstawie prawnej decyzji powołał - m.in. - art. 2 ust. 1, 2 i 3, art. 15, art. 15a, art. 16 oraz art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141 - dalej: u.d.w.). Uzasadniał, że w sytuacji wnioskodawcy nie zaistniała podstawowa przesłanka warunkująca prawo do dodatku węglowego, mianowicie konieczność zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego pod adresem, pod którym zainstalowane są eksploatowane piece ([...]K., ul. [...]). W odwołaniu wnioskodawca kwestionował stanowisko organu I instancji jako sprzeczne z prawem i stanem faktycznym. Wniósł o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Stwierdził, że bezpodstawne jest stanowisko organu, że nie zamieszkuje w K. przy ul. [...], pod którym to adresem znajdują się
- zgłoszone przez niego do ewidencji CEEB, jako główne źródło ogrzewania - dwa piece kaflowe i kuchnia węglowa. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 - dalej: K.p.a.), uchyliło skarżoną odwołaniem decyzję organu
I instancji w całości i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie SKO omówiło warunki nabywania prawa do dodatku węglowego, zasady, tryb przyznawania, wypłacania i wysokość dodatku, określone w ustawie. SKO dostrzegło, że złożony przez wnioskodawcę za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o wypłatę dodatku węglowego - wbrew stanowisku organu I instancji - nie został prawidłowo podpisany. Uznało, że już powyższe nakazywało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu wezwania wnioskodawcy do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie. Wskazało, że dopiero usunięcie ww. braku umożliwi merytoryczne rozpatrzenie wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Następnie SKO stwierdziło, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny oraz że na jego podstawie nie jest możliwe ustalenie, czy wnioskodawca spełnia warunki do otrzymania dodatku węglowego. Zważyło, że nie ustalono, czy zamieszkuje on i prowadzi gospodarstwo domowe pod adresem podanym we wniosku o wypłatę dodatku ([...]K., ul. [...]), tj. czy spełnia jedną
z podstawowych przesłanek do otrzymania dodatku. Wskazało, że organ I instancji winien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowo-wyjaśniające (podało kierunki tego postępowania). Kolejną kwestią, która - zdaniem SKO - wymagała wyjaśnienia, jest ustalenie głównego źródła ciepła gospodarstwa domowego wnioskodawcy. SKO zauważyło, że z analizy deklaracji CEEB wynika, iż nie zgłosił on żadnego eksploatowanego źródła ciepła, pełniącego funkcję ogrzewania gospodarstwa domowego. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że zaskarżoną odwołaniem decyzję należało uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. W sprzeciwie skarżący zaskarżył decyzję SKO w całości. Zarzucił naruszenie art. 35, art. 65, art. 22 i art. 77 § 4 K.p.a. Wniósł o uchylenie decyzji w całości
i orzeczenie co do istoty. Wyraził niezadowolenie, że organ I instancji, w prostej sprawie przyznania dodatku węglowego, prowadził postępowanie przez okres pięciu miesięcy, gdy tymczasem ustawa nakazuje wydanie decyzji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w okresie dwóch miesięcy. Uznał, że niewydanie decyzji w ww. okresie wywołuje ten skutek, że decyzja jest pozytywna dla strony. Motywował, że - wbrew stanowisku organów - jego sprawa była sprawą prostą i winna być rozpoznana bez zwłoki. Informował, że od złożenia wniosku do chwili obecnej upłynęło już 8 miesięcy, a przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania to kolejne miesiące niczym nieuzasadnionej zwłoki w działaniu tego organu. Stwierdził, że nie może ponosić ujemnych konsekwencji z powodu braku podpisu na załączniku w sytuacji, gdy wydający decyzję organ nie kwestionuje powyższej okoliczności,
a wręcz przeciwnie, uważa, że wszelkie dokumenty zostały złożone prawidłowo. Zdaniem skarżącego wszystkie okoliczności podnoszone przez SKO w uzasadnieniu decyzji zostały wyjaśnione, zaś kserokopie niektórych dokumentów, które mają być ponownie przedmiotem ustaleń, zostały dołączone do odwołania skierowanego do SKO i organ ten mógł się z tymi dokumentami zapoznać. Dokumenty te w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wskazują, że w czasie składania wniosku o dodatek węglowy zamieszkiwał on pod wskazanym adresem. Skarżący informował, że do skargi - ponownie - załącza dowody niezbędne do rozstrzygnięcia jego sprawy. Odpowiadając na sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się nieuzasadniony. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna SKO, uchylająca w całości decyzję organu I Instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku węglowego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ramy orzekania przez Sąd w tej sprawie wyznacza art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, od decyzji,
o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Decyzja kasacyjna podlega tym samym zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane
w rozdziale 3a p.p.s.a. Jak stanowi zaś art. 64e tej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, co oznacza, że rola sądu kontrolującego decyzję
o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy winien zatem wskazać, jakie niewyjaśnione przez organ
I instancji okoliczności mają istotne znaczenie w sprawie i z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 K.p.a., tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Ocena sądu kontrolującego kwestię zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może natomiast - co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej
z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne.
W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca bowiem do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji, wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Przechodząc do kontroli decyzji kasacyjnej zaskarżonej w tej sprawie sprzeciwem, Sąd doszedł do wniosku, że SKO nie przekroczyło swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. i słusznie wskazało na istotne braki postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Zarzuty podniesione w stosunku do decyzji SKO są tym samym - w ocenie Sądu - bezpodstawne. Na wstępie Sąd stwierdza, że przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Kolegium zasadnie wskazało na wystąpienie braku formalnego wniosku o wypłatę dodatku węglowego (wniesionego za pomocą środków komunikacji elektronicznej), polegającego na niezłożeniu przez skarżącego prawidłowo i zgodnie z art. 2 ust. 14 u.d.w. podpisu na wniosku (skarżący błędnie podaje, że brak podpisu dotyczy załącznika do wniosku). Braku tego Kolegium, jako organ II instancji, nie mogło sanować we własnym zakresie. Słusznie dostrzegło SKO, że złożony przez skarżącego za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o wypłatę dodatku węglowego nie spełnia wymogów,
o których mowa w art. 2 ust. 14 u.d.w. Przepis ten stanowi, że wniosek złożony za pomocą środków komunikacji elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Zgodzić trzeba się z Kolegium, że wobec braku podpisu wniosek jest obarczony brakiem formalnym, który uniemożliwia nadanie mu dalszego biegu i że nie wywołuje on żadnych skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, przede wszystkim zaś nie ma możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia. Brak podpisu na podaniu stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Dalej Sąd zauważa, że - wbrew stanowisku skarżącego - ustalony w sprawie przez organ I instancji stan faktyczny nie pozwalał na ocenę, czy w sprawie zaistniała przesłanka do przyznania dodatku węglowego, tj. zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego pod adresem podanym we wniosku (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.w.). Trafnie argumentuje SKO, że szczegółowe ustalenia w tym zakresie są niezbędne w związku z tym, że skarżący w deklaracji CEEB podał, iż jego adres zamieszkania jest inny niż adres, pod którym znajdują się zgłoszone w tej deklaracji źródła ciepła. Z kolei we wniosku o wypłatę dodatku węglowego oświadczył, że zamieszkuje pod adresem, pod którym znajdują się zgłoszone przez niego źródła ciepła. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Kolegium prawidłowo wskazało na konieczność wyjaśnienia przez wnioskodawcę, z którą miejscowością jest najściślej związany i prowadzi w niej gospodarstwo domowe.
W tym kontekście wymagane było wyjaśnienie przez skarżącego, gdzie znajdują się jego rzeczy osobiste, gdzie jest jego centrum osobistych i majątkowych interesów
i jakie konkretnie okoliczności o tym świadczą. Sąd zgadza się z Kolegium, że organ I instancji powinien uzyskać od skarżącego szczegółowe wyjaśnienia w kwestii konkretnej daty zamieszkania pod adresem podanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, jak też uzyskać od Wójta Gminy informacje w zakresie złożenia przez niego deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dalej słusznie wskazano na zasadność objęcia wyjaśnieniami kwestii ponoszenia przez wnioskodawcę kosztów prowadzenia gospodarstwa domowego, obejmujących m.in. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak też opłaty za zużycie wody, energii elektrycznej oraz gazu ziemnego (jeżeli jest instalacja gazowa), jak też opłaty związane z ogrzewaniem lokalu bądź budynku mieszkalnego. Dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest zasadne, z uwagi na to, że o zamieszkiwaniu
i prowadzeniu gospodarstwa domowego świadczy zużycie ww. mediów. Ponadto prawidłowo stwierdzono, że wymaga wyjaśnienia, czy pod adresem podanym w deklaracji CEEB, jako adres zamieszkania (innym niż podany we wniosku o wypłatę dodatku węglowego), została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a jeżeli tak, to przez kogo i jaka liczba osób została w niej ujęta, i czy deklaracja ta obejmuje również skarżącego. Trzeba było także wyjaśnić, czy dla tego adresu została złożona deklaracja CEEB,
a jeżeli tak, to przez kogo, a ponadto, czy na ten adres został złożony wniosek
o ustalenie prawa do któregoś z dodatków z tytułu wykorzystywania źródeł ciepła,
a jeżeli tak, to przez kogo, czy strona była ujęta w składzie rodziny we wniosku, jak też jak zakończyło się postępowanie wszczęte wnioskiem. Zgodzić trzeba się z SKO, że niezbędne było też przesłuchanie sąsiadów skarżącego, jak i innych osób, które mogłyby posiadać informacje o zamieszkiwaniu skarżącego pod adresem podanym we wniosku, jak też prowadzeniu tam wskazanej w odwołaniu hodowli kur. W związku z tym, że kwestia miejsca zamieszkania wnioskodawcy od początku prowadzonego postępowania była sporna, zasadnie Kolegium - uchylając decyzję organu I instancji - stwierdziło, że na podstawie zebranych dowodów nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, iż miejscem zamieszkania skarżącego nie jest podawany we wniosku o dodatek węglowy adres. Ocenę i wnioski wyciągnięte przez organ I instancji uznać bowiem należało za powierzchowne,
a stwierdzenie, że miejscem zamieszkania skarżącego nie jest wskazany przez niego adres, na który zgłosił wniosek o dodatek węglowy, jest co najmniej przedwczesne. Wobec powyższego zgodzić się należało z organem odwoławczym, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia faktycznego miejsca zamieszkania skarżącego. Kolejną kwestią dostrzeżoną przez Kolegium, która wymagała wyjaśnienia
w kontekście zapisu art. 2 ust. 1 u.d.w., oczywiście w przypadku, gdy wnioskodawca podpisze wniosek i zostanie ustalone, że zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku, jest ustalenie głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy. We wniosku o wypłatę dodatku węglowego wnioskodawca podał, że głównym źródłem ogrzewania jest kuchnia węglowa, zasilana paliwami stałymi, natomiast w wypełnionej deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw znajdujących się pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, deklarujący zarówno nie wymienił kuchni węglowej podanej
w przedmiotowym wniosku, jak też nie zakreślił, aby źródła ogrzewania były eksploatowane. Z analizy deklaracji CEEB wynika, że nie zgłosił on żadnego eksploatowanego źródła ciepła, pełniącego funkcję ogrzewania gospodarstwa domowego (c.o.). Zauważyć za SKO należy, że tylko kompletna deklaracja CEEB pozwala na stwierdzenie, czy spełnione są przesłanki z art. 2 ust. 1 u.d.w. warunkujące prawo do dodatku węglowego, dotyczące rodzaju głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, a więc źródła ciepła zainstalowanego
i eksploatowanego spełniającego funkcję ogrzewania, jak też rodzaju stosowanych paliw w tym źródle ciepła. Powyższe potwierdza, że kwestionowana w sprzeciwie decyzja organu odwoławczego nie jest wadliwa i że nie doszło - w ocenie Sądu - do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. Mianowicie,
w sprawie potrzebę wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadniono prawidłowo i wyczerpująco. Jednocześnie zakres zleconych do przeprowadzenia
w ponownym postępowaniu przed organem I instancji czynności wyjaśniających wykracza poza dyspozycję art. 136 K.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez którą trzeba rozumieć ustawowy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego przez organy obu instancji. Odpowiadając na pozostałe zarzuty sprzeciwu należy przypomnieć, że rozpoznając niniejszą sprawę, w oparciu o art. 64e p.p.s.a., Sąd oceniał wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast nie badał innych kwestii merytorycznych, z uwagi na fakt, że kontrolowana przez Sąd decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z tych względów, zdaniem Sądu, słusznie Kolegium stwierdziło konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i właściwie sformułowało wskazówki co do dalszego postępowania. Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja jest zgodna z prawem i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.