IV SA/Wr 391/21

IV SA/Wr 391/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Ewa Kamieniecka /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Radom
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Sygn. powiązane
I OSK 800/22 - Wyrok NSA z 2022-10-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1409
art. 2 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z późn. zm.).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i uznania za osobę poszukującą pracy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta W. orzekł o odmowie uznania A. S. za osobę bezrobotną z dniem 3 lutego 2021 r. i uznał A. S. za osobę poszukującą pracy z dniem 3 lutego 2021 r.
Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm.) bezrobotny oznacza osobę, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy. Zainteresowany jest obywatelem R. i zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy celem rejestracji w dniu 3 lutego 2021 r. Przedłożył kartę pobytu czasowego ważną do dnia 30 września 2021 r. oraz decyzję Wojewody D., zezwalającą na pobyt czasowy i pracę do dnia 30 września 2021 r. Zainteresowany zatrudniony był w firmie A sp. z o. o. od dnia 1 października 2015 r. do 31 marca 2018 r., w firmie B sp. z o. o. od 4 kwietnia 2018 r. do 30 kwietnia 2020 r. oraz w firmie C sp. z o. o. od dnia 4 maja 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Organ uznał, że zainteresowany nie spełnił w dniu rejestracji przesłanki koniecznej do nabycia statusu osoby bezrobotnej, ponieważ zatrudnienie w okresie od dnia 4 maja 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. w firmie C sp. z o. o. nie przypadało bezpośrednio przed rejestracją. Zainteresowany nie spełnił więc warunku zawartego w definicji osoby bezrobotnej. Ustawodawca wyliczył enumeratywnie osoby, którym przysługuje status osoby bezrobotnej, a przepisy ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie uznania za osobę bezrobotną. Nie ma natomiast przeszkód do uznania zainteresowanego za osobę poszukującą pracy.
W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rejestracji bezrobotnych, ponieważ pandemia Covic – 19 uniemożliwiła zgłoszenie się w urzędzie pracy, a urzędy i pracodawcy nie informują cudzoziemców o różnych możliwościach rejestracji, przez co strona jest dyskryminowana w dostępie do rejestracji. Strona wyjaśniła, że świadectwo pracy otrzymała dopiero w dniu 8 stycznia 2021 r. Poza tym na początku stycznia 2021 r. strona źle się czuła i nikt jej nie poinformował o obowiązku zgłoszenia się do urzędu pracy w ciągu kilku dni. Strona zarzuciła również naruszenie art. 114 i art. 126 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach przez dowolne uznanie, że "bezpośrednio" oznacza "kilka dni". Istnieje też inna możliwość interpretacji tego pojęcia, przy której "bezpośrednio" nie oznacza "natychmiast" lub "niezwłocznie", a tylko takie pojęcia oznaczają, że trzeba coś zrobić szybko. Ponadto strona zarzuciła brak wskazania podstawy prawnej decyzji. Urząd nie wskazał też, w jaki sposób nastąpiło naruszenie art. 114 lub art. 126 ustawy o cudzoziemcach.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca umieszczał wielokrotnie wymóg "bezpośredniości" w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a także w przepisach innych ustaw. Poza tym z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że dla celu otrzymania zasiłku dla bezrobotnych okres 18 miesięcy liczy się wstecz od dnia rejestracji, a nie dowolnie wybrany przez bezrobotnego okres 18 miesięcy. Nie sposób uznać, aby okresem uprawniającym do zasiłku był okres dowolnie poprzedzający zarejestrowanie się osoby bezrobotnej w urzędzie. Z datą rejestracji ustawodawca powiązał ściśle okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Natomiast zainteresowany zgłosił się do PUP celem dokonania rejestracji 34 dni po zakończeniu zatrudnienia i 26 dni po otrzymaniu świadectwa pracy, a więc nie dokonał rejestracji bezpośrednio po zakończeniu pracy. W okresie pandemii istnieje też możliwość rejestracji w sposób elektroniczny, o czym PUP wielokrotnie informował od 12 marca 2020 r. w komunikatach zamieszczonych na swojej stronie internetowej. Na stronie internetowej można też zapoznać się z obowiązującymi przepisami ustawy. Brak znajomości przepisów ustawy nie może więc stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody D. oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie:
- art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędną wykładnię tego przepisu oraz nieuwzględnienie okoliczności, ze skarżący jest cudzoziemcem i nie zna na tyle wnikliwie przepisów prawa polskiego, aby rozumieć znaczenie pojęcia "bezpośrednio",
- zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i dokonanie wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bez użycia wykładni celowościowej i funkcjonalnej,
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie całego materiału dowodowego,
- art. 12 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że nie wystąpiły okoliczności wyjątkowe (epidemia SARS-COV2, skarżący jest cudzoziemcem i nie zna na tyle wnikliwie przepisów prawa polskiego, aby rozumieć znaczenie pojęcia "bezpośrednio"),
- art. 6 i art. 8 k.p.a. przez uznanie za podstawę rozstrzygnięcia wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 sierpnia 2014 r., dotyczącego interpretacji pojęcia "bezpośrednio", niebędącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego,
- art. 9 k.p.a. przez naruszenie zasady informowania stron postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że w okresie epidemii petenci urzędów spotkali się z trudnościami w załatwianiu spraw administracyjnych. Z takimi trudnościami spotkał się również skarżący, który miał utrudniony dostęp do urzędu. Nie każdy obywatel bądź cudzoziemiec mógł się zapoznać z informacjami na stronie internetowej urzędu. W okresie przypadającym bezpośrednio przed rejestracją skarżącego urzędy były pozamykane i zalecano społeczeństwu pozostanie w domach (lockdown). Także urzędy powołują się na epidemię, odpowiadając na ponaglenia w sprawach przewlekłości postępowań związanych z pobytem cudzoziemców w RP. Organy nie wzięły pod uwagę, że skarżący jest cudzoziemcem i nie zna wnikliwie prawa polskiego. Skarżący podniósł, że cudzoziemcy powinni być traktowani w urzędach z należytym szacunkiem, godnością i zrozumieniem. Istotny jest również postulat poszanowania przez organy administracji różnic kulturowych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy interpretacji pojęcia "bezpośrednio", użytego przez ustawodawcę w art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1409). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy bezrobotny oznacza m. in. osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy. Natomiast w myśl art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha ustawy, ustawa ma zastosowanie do cudzoziemców zamierzających wykonywać lub wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadających zezwolenie na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 albo 1a albo art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, albo wizę wydaną w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Sformułowana w cytowanym art. 2 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy legalna definicja pojęcia "osoby bezrobotnej" skonstruowana jest z dwóch części. W pierwszej z nich, wskazuje się na swego rodzaju przesłanki pozytywne, a więc na warunki, które muszą być spełnione, by można było uzyskać (zachować) status bezrobotnego. Druga część, zawiera zespół przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które uniemożliwiają nabycie (zachowanie) tego statusu. Z ich zestawienia jednoznacznie wynika, że nie każda osoba rejestrująca się w urzędzie pracy może być uznana za osobę bezrobotną. Wszystkie niezbędne wymogi muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregokolwiek z nich wyklucza nabycie czy zachowanie omawianego specyficznego statusu osoby bezrobotnej. A zatem status osoby bezrobotnej można uzyskać , gdy spełnione zostaną przesłanki pozytywne i nie wystąpi żadna z przesłanek negatywnych. Nie jest możliwe odstąpienie od tych ustawowych wymogów , nawet ze względu na szczególne uwarunkowania konkretnej sprawy.
Wobec powyższego ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy miała zastosowanie do skarżącego, który zgodnie z decyzją Wojewody D. z dnia [...] uzyskał zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do dnia 30 września 2021 r. na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący zatrudniony był w firmie A sp. z o. o. od dnia 1 października 2015 r. do 31 marca 2018 r. na stanowisku młodszy programista, w firmie B sp. z o. o. od 4 kwietnia 2018 r. do 30 kwietnia 2020 r. na stanowisku specjalista do spraw rozwoju oprogramowania oraz w firmie C sp. z o. o. od dnia 4 maja 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. na stanowiskach senior specialist developer oraz senior specialist software configuration app dev and suport. Po upływie okresu ostatniego zatrudnienia w dniu 31 grudnia 2020 r. skarżący otrzymał świadectwo pracy w dniu 8 stycznia 2021 r., a następnie w dniu 3 lutego 2021 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Organy odmówiły skarżącemu przyznania statusu bezrobotnego, ponieważ ostatnie zatrudnienie skarżącego nie przypadło bezpośrednio przed rejestracją.
Zgodnie z internetowym Słownikiem języka polskiego PWN "bezpośrednio" oznacza "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed kimś lub po kimś". "Bezpośrednio" jest wyrazem bliskoznacznym do słowa "natychmiast", które oznacza "w tej samej chwili, bezpośrednio po czymś". Inne wyrazy bliskoznaczne do słowa "bezpośrednio" to "zaraz, wkrótce, niebawem, niezadługo, niedługo, rychło, wnet, tuż".
Również orzecznictwo sądowe szeroko wypowiadało się na temat rozumienia pojęcia "bezpośrednio" na tle art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym do okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub opiekuńczego, przypadające "bezpośrednio" po ustaniu zatrudnienia. W wyrokach z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 13/99 oraz z dnia 27 marca 2002 r. sygn. akt III RN 168/01 Sąd Najwyższy uznał, że zwrot "bezpośrednio" po ustaniu zatrudnienia nie może być bez zastrzeżeń identyfikowany z wyrażeniem "następnego dnia" po ustaniu zatrudnienia i należy uwzględnić dzień wolny od pracy (niedzielę) lub dwa dni wolne od pracy (Nowy Rok – sobotę i niedzielę). W wyroku z dnia 8 maja 2001 r. sygn. akt II SA/Łd 180/00 Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Lublinie przyjął, że w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu chodzi o dzień powszedni następny, a zatem nie może zostać uwzględniony okres pobierania zasiłku chorobowego, jeżeli przerwa pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy, a początkiem pobierania zasiłku chorobowego wynosiła 8 dni.
Zatem organu obu instancji zasadnie uznały, że zarejestrowania w urzędzie pracy 34 dni po zakończeniu zatrudnienia i 26 dni po otrzymani świadectwa pracy nie można uznać jako dokonanego bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia. Słusznie organy przyjęły, że skarżący nie był zatrudniony bezpośrednio przed rejestracją w urzędzie pracy i nie przysługuje mu status bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. naruszenie: Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędną wykładnię tego przepisu. Nie można również zgodzić się ze skarżącym odnośnie naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i dokonanie wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bez użycia wykładni celowościowej i funkcjonalnej z pominięciem celów tej ustawy, ponieważ skarżący został zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. przez uznanie za podstawę rozstrzygnięcia wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 sierpnia 2014 r., dotyczącego interpretacji pojęcia "bezpośrednio", skoro organ prawidłowo zinterpretował znaczenie pojęcia "bezpośrednio", zamieszczonego w akcie rangi ustawowej.
Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, koniecznego do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz zebrał cały materiał dowodowy istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie organ ustalił datę ustania zatrudnienia skarżącego (cudzoziemca) oraz datę zarejestrowania się w urzędzie pracy, a następnie prawidłowo ocenił, czy skarżący bezpośrednio przed rejestracją w urzędzie pracy był zatrudniony nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy.
Należy mieć na uwadze, że w przypadku ustalenia przez organ, iż cudzoziemiec dokonujący rejestracji nie był zatrudniony bezpośrednio przed rejestracją, a więc nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, to zobowiązany był wydać decyzję odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną. Przepisy ustawy nie uzależniają wydania takiego rozstrzygnięcia od uznania administracyjnego. Wymaga zaakcentowania ,że kwestia uzyskania statusu bezrobotnego, nie została pozostawiona uznaniu organu orzekającego. Przeciwnie w tego rodzaju sprawach organ wydaje tzw. decyzję związaną. Brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia jest kategoryczne i nie pozwala organowi na jakikolwiek "luz decyzyjny" . Wobec tego żadne inne okoliczności, poza wymienionymi w ustawie o promocji zatrudnienia, nie mogą mieć istotnego znaczenia przy rozstrzyganiu kwestii statusu osoby bezrobotnej .
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 12 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że nie wystąpiły w sprawie okoliczności wyjątkowe (epidemia SARS-COV2, skarżący jest cudzoziemcem i nie zna na tyle wnikliwie przepisów prawa polskiego, aby rozumieć znaczenie pojęcia "bezpośrednio"). Należy podkreślić, że ustawodawca nie uzależnia możliwości wydania decyzji o odmowie uznania za osobę bezrobotną w przypadku niespełnienia przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, od tego czy osoba rejestrująca się jako bezrobotna wnikliwie znała przepisy prawa polskiego. Dotyczy to zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców. Niezależnie od tego, czy osoba rejestrująca się znała przepisy ustawy o promocji zatrudnienia czy też nie, wydanie decyzji o odmowie uznania za bezrobotnego osoby, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, jest działaniem zgodnym z prawem.
Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. przez naruszenie zasady informowania stron postępowania. Ustawodawca, obciążając organ obowiązkiem informacyjnym nie stwarza podstaw materialnoprawnych ku temu, aby organ mógł wydać decyzję administracyjną o uznaniu za osobę bezrobotną, pomimo ustalonych bezsprzecznie okoliczności wykluczających możliwość przyznania takiego statusu. Należy też zauważyć, że skarżący nie wykazał, aby zasięgał w urzędzie pracy informacji odnośnie terminu dokonania rejestracji i udzielono mu błędnych informacji w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał, że wszelkie informacje dotyczące treści przepisów prawa, terminów i sposobów rejestracji zostały zamieszczone na stronie internetowej urzędu pracy. Na swojej stronie internetowej organ informował również o możliwości dokonania rejestracji w okresie trwania epidemii w sposób elektroniczny.
Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.