IV SA/WR 658/06

IV SA/Wr 658/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak-Kubiak /przewodniczący/
Tadeusz Kuczyński
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 118 poz 1112
art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 listopada 2006r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia I. stwierdza nieważność przepisów § 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 4 ust. 8, § 5 ust. 6 i 7, § 6 ust. 5, § 7 ust. 4 i 5, § 9 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miejskiej Ś. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 /słownie: dwieście czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. stwierdza, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001, Nr 142 poz. 1591 ze zm./ Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia.
Organ nadzoru badając legalność uchwały stwierdził, że jej:
1) § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 , § 4 ust. 8, § 5 ust. 6,7, § 6 ust. 5, § 9 podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 39 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (j.t. Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 ze zm.) zwanej dalej Kartą Nauczyciela,
2) § 3 ust. 2 pkt 3 podjęty został z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela,
3) § 7 ust. 4 i 5 podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty
Nauczyciela.
W uzasadnieniu skargi podano co następuje:
Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:
1) wysokość stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków,
2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw,
3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia (nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych), o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach.
Powyższym przepisem ustawodawca określił jakie zadania powierza radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały, jednocześnie ustalił granice kompetencji prawotwórczej, wskazując w ramach art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy, że regulamin wynagradzania określa wysokość i warunki wypłacania innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, o ile nie zostały one określone w ustawie lub odrębnych przepisach.
Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały, dodatek za wysługę lat przysługuje :
1) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub wyższej stawki dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca;
2) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej stawki dodatku nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca;
3) za okres urlopu dla poratowania zdrowia, za dni za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie oraz za dni nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby lub konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, za które nauczyciel otrzymuje z tego tytułu zasiłek z ubezpieczenia społecznego.
W § 4 ust. 8 uchwały postanowiono, że dodatek motywacyjny nie przysługuje w okresie urlopów: wychowawczego i dla poratowania zdrowia.
W § 5 ust. 6 uchwały postanowiono, że prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego lub sprawowanie funkcji, a jeżeli powierzenie stanowiska lub powierzenie funkcji nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia.
W § 5 ust. 7 uchwały postanowiono, że dodatek funkcyjny nie przysługuje za: urlop dla poratowania zdrowia, okres, za który nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem kierowniczym lub sprawowaniem funkcji, a jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia.
W § 6 ust. 5 uchwały postanowiono, że prawo do dodatku za trudne warunki pracy powstaje z dniem podjęcia pracy w takich warunkach, a ustaje z końcem miesiąca, w którym nastąpiło ustanie pracy w tych warunkach.
W § 9 uchwały postanowiono, że dodatek za trudne warunki pracy, o którym mowa w § 6 1 pkt 2 , wypłacany jest do dnia 30 czerwca 2006r.
W myśl art. 39 cytowanej ustawy, zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego (ust 1). W przypadku uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego w trybie art. 9b ust. 3a zmiana wysokości wynagrodzenia następuje z dniem 1 stycznia danego roku, następującego po roku kalendarzowym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu (ust. 1a). W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego (ust. 2).
Wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym. (ust. 3).
Składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca.
Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3 (ust.4).
Powyższe przepisy określają początkowy i końcowy termin wypłaty wynagrodzenia, a więc i jego składników. Oznacza, to w myśl art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy, że ustawodawca nie przewidział dla rady gminy kompetencji do ustalenia w drodze regulaminu wynagradzania, początkowego jak i końcowego terminu wypłaty wynagrodzenia, a także ustalenia czy będzie ono wypłacane z góry czy z dołu, ponieważ regulacja taka zawarta jest w ustawie Karta Nauczyciela. Ponadto postanowienia § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały naruszają art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, gdyż dodatek za wysługę lat jest dodatkiem do wynagrodzenia i ustawodawca nie upoważnił rady gminy do regulowania jego przyznawania w okresach pobierania zasiłków z ubezpieczenia społecznego z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby bądź konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, a poza tym, zgodnie z art. 92 § 2 k.p, wynagrodzenie, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały oblicza się według zasad obowiązujących przy ustalaniu podstawy wymiaru zasiłku chorobowego i wypłaca za każdy dzień niezdolności do pracy.
W § 7 ust. 4 uchwały postanowiono, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym, nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy.
Natomiast w § 7 ust. 5 uchwały, postanowiono, że dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia - za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć określony w art. 42 ust. 3 lub ustalony na podstawie art. 42 ust. 7 ustawy, pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub o 1/4 , gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy. Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu nie może być jednak większa niż liczba godzin przydzielonych w arkuszu organizacyjnym. W taki sam sposób rozlicza się godziny ponadwymiarowe nauczycieli korzystających z urlopu z tytułu opieki nad dzieckiem do lat 14 oraz urlopów okolicznościowych.
Z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela wynika, że organ prowadzący szkołę ustala szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W normie kompetencyjnej nie mieści się natomiast upoważnienie do decydowania w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane, są to bowiem warunki przyznawania (zachowania prawa do) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe faktycznie niezrealizowane. W art. 30 ust. 6 ustawodawca upoważnił radę do uregulowania: warunków przyznawania dodatków i warunków ich obliczania i wypłacania. Tylko w przypadku warunków przyznawania rada gminy mogła określić przesłanki nabycia prawa do wynagrodzenia co wiąże się bezpośrednio z możliwością zwiększenia środków na wynagrodzenia nauczycieli (art. 30 ust. 10). Natomiast w przypadku godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw, rada nie określa przypadków nabycia prawa do wynagrodzenia, ale jedynie realizację tego prawa - warunki naliczania obliczania i wypłacania. Podkreślić należy dodatkowo, że ustawodawca w art. 30 ust 6 posługuje się wyraźnie dwoma sformułowaniami "warunki przyznawania oraz warunki obliczania i wypłacania". Racjonalność działania ustawodawcy nie pozwala zatem utożsamiać warunków przyznawania z warunkami wypłacania. To czy należy się wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw należy ustalać w oparciu o normy ustawy Karta Nauczyciela i Kodeksu pracy /k.p./, do którego odsyła art. 91c ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela.
W szczególności należy podkreślić, że ustawa Karta Nauczyciela nie narusza zasady wyrażonej w art. 80 k.p. stanowiącej, iż wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną zaś za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wtedy, gdy przepisy prawa tak stanowią.
Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Stanowisko to potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r. (K 25/99, OTK 2000/4/141). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych, bowiem rada gminy unormowała stany, których unormować nie może. W tym przypadku rada przekroczyła ustawową kompetencję wskazując przypadki zachowania lub utraty prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe.
W tym stanie rzeczy skarga jest zasadna i celowa.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ś. wniosła o jej oddalenie.
Podniesiono, iż zakwestionowane regulacje w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2, § 4 ust. 8, § 5 ust. 6 i 7, § 6 ust. 5, § 9 odnoszą się do przepisów art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, bowiem dotyczą warunków przyznawania dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Karta Nauczyciela. Natomiast przywołany przez organ przepis art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela odnosi się do składników wynagrodzenia nauczyciela, o których mowa w art.30 ust.1 pkt 4 tej ustawy takich jak: nagrody i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, w tym odpraw (np. emerytalnych, z tytułu rozwiązania stosunku pracy w sytuacjach przewidzianych w ustawie Karta Nauczyciela), nagród jubileuszowych, dodatkowego wynagrodzenia rocznego, z wyjątkiem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art.5. Szczegółową definicję wynagrodzenia nauczycieli zawiera art. 30 ust.1 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem wynagrodzenie nauczycieli składa się z następujących elementów: 1) wynagrodzenia zasadniczego, 2) dodatków : za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy, 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54.
Z kolei zakwestionowana uchwała znalazła legalne podstawy do jej podjęcia w przepisach art. 30 ust.6 ustawy. A z treści przywołanego przepisu wynika, " iż organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt. 2 oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,
2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,
3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt. 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach
- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenie nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1 odpowiadało na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.
W ocenie strony przeciwnej użycie przez ustawodawcę w art 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela sformułowania "szczegółowe warunki przyznawania dodatków", stanowiło podstawę do ustalenia warunków nabycia prawa do dodatków takich jak : za wysługę lat / w zakresie uregulowanym w § 3 ust.2 pkt 1 i 2 uchwały /, funkcyjnego / w zakresie uregulowanym w § 5 ust. 6 i 7 uchwały/ oraz dodatku za warunki pracy / w zakresie uregulowanym w § 6 ust.5 i § 9 uchwały/. Określenie terminów nabycia powyższych praw nie uprawniało organu nadzoru do stawiania zarzutu naruszenia prawa także na podstawie art. 39 cytowanej ustawy. Przywołany przepis, dotyczy bowiem terminów zmiany wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego oraz z powodu innych przyczyn. Przepis ten jak słusznie podkreślił organ ustala także terminy dokonywania wypłat wynagrodzenia dla nauczycieli. Nieuprawnionym jest jednak twierdzenie organu o dokonaniu w zakwestionowanych przepisach uchwały regulacji dotyczących terminów wypłat dodatków. Rada Miejska w Ś. wykorzystując delegacje do ustalenia w formie regulaminu warunków przyznawania dodatków dokonała takich regulacji, które nie naruszają jej kompetencji, bowiem poprzestała na normowaniu warunków nabycia ich prawa co błędnie zostało zakwalifikowane przez organ jako warunki dokonywania wypłat tychże dodatków. Wbrew twierdzeniom Wojewody przedmiotowa uchwała nie zawiera w swej treści początkowego i końcowego terminu wypłaty składników wynagrodzenia, a także ustalenia czy będą one wypłacane z góry lub z dołu.
Niezrozumiałym jest uznanie za istotne naruszenie art. 30 ust.6 pkt 3 i art. 39 ustawy Karta Nauczyciela postanowienia § 4 ust.8 uchwały, mocą którego w okresie urlopów wychowawczego i dla poratowania zdrowia dodatek motywacyjny nauczycielom nie przysługuje. Regulacja ta nie wiąże się w żaden sposób z zarzucanym stronie przeciwnej, wadliwym określaniem terminów wypłat dodatków, stąd należy przyjąć brak merytorycznego uzasadnienia do zaskarżenia omawianego postanowienia § 4 ust. 8 uchwały.
Strona przeciwna nie podziela także stanowiska organu o sprzeczności § 3 ust.2 pkt 3 uchwały z treścią art. 30 ust.6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Brzmienie § 3 ust.2 pkt 3 uchwały odpowiada bowiem granicom upoważnienia zamieszczonego w art.30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Przepisem tym ustalono warunek przyznania dodatku za wysługę lat, tj. za okres urlopu dla poratowania zdrowia , za dni, za które nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie oraz za dni nieobecności w pracy z powodu niezdolności do pracy wskutek choroby lub konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub chorym członkiem rodziny, za które nauczyciel otrzymuje z tego tytułu zasiłek z ubezpieczenia społecznego. Chybionym jest zatem zarzut organu o możliwości przyznawania dodatku za wysługę lat wyłącznie w warunkach pobierania wynagrodzenia zasadniczego w szczególności, iż przepis art. 9 § 2 k.p. ustanawia wyłącznie zakaz stanowienia regulaminów mniej korzystnych od postanowień wynikających dla pracowników z przepisów k.p. oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. Ponadto poczynione przez organ zastrzeżenia nie powinny odnosić się w całości do omawianego zapisu uchwały.
Zdaniem Rady Miejskiej zaskarżona uchwała nie zawiera w treści § 7 ust.4 i 5 uchybień powodujących istotne naruszenie art.30 ust.6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela. Według przywołanego przepisu ustawy, organ prowadzący szkołę określa w drodze regulaminu szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, które wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy /art. 35 ust.3/, oraz za godziny doraźnych zastępstw. Wnikliwa analiza unormowania zawartego w § 7 ust.4 regulaminu pozwoli przyjąć, iż przesłanka warunków wypłacania za godziny ponadwymiarowe została spełniona. Nie budzi także wątpliwości, iż § 7 ust.5 regulaminu kształtuje sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Organ podważając legalność § 7 ust.4 i 5 uchwały w istocie nie wykazał czytelnie uchybień naruszających normę kompetencyjną wyrażoną w art. 30 ust.6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
1.Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., p.p.s.a./ kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta ma na celu ocenę zgodności aktu z prawem.
2.Uchwała Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków : za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia została oparta m.in. na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy – Karta Nauczyciela. Przepis ten stanowi, iż organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:
1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,
2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,
3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach.
- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.
3. § 3 ust. 1 i 2 uchwały określono terminy przysługiwania dodatku za wysługę lat a w § 4 ust. 8 wskazano sytuację w których dodatek motywacyjny nie przysługuje.
W § 5 ust. 6 ustalono terminy powstania dodatku funkcyjnego zaś w § 5 określono terminy od których on nie przysługuje.
Z kolei w § 6 ust. 5 wskazano terminy powstania i ustania dodatku za trudne warunki pracy natomiast w § 9 termin jego wypłaty.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza, to iż każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe.
Podejmując akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.
Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Według art. 30 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela "Wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32 składa się z :
1) wynagrodzenia zasadniczego;
2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy;
3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw;
4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, w wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54".
Natomiast ust. 6 pkt 3 powyższego przepisu stanowi, iż organ prowadzący szkołę określa w drodze regulaminu wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, /nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych/ o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach.
Dodatki, o ile zostały przyznane, stanowią integralną część wynagrodzenia nauczyciela i przysługują nauczycielowi wraz z wynagrodzeniem zasadniczym.
Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela "Zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego.
W przypadku uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego w trybie art. 9b ust. 3a zmiana wysokości wynagrodzenia następuje z dniem 1 stycznia danego roku, następującego po roku kalendarzowym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. /ust.1a/
W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy, jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego. /ust. 2/
Wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym. /ust. 3/
Składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3 /ust. 4/".
Przywołane unormowanie określa początkowy i końcowy termin wypłaty wynagrodzenia nauczyciela a więc i wypłaty poszczególnych jego składników. Ustawodawca zatem nie przyznał organowi stanowiącemu kompetencji do ustalania terminu /z góry lub z dołu/ w ramach regulaminu dotyczącego wynagrodzenia nauczycieli skoro ustawa jednoznacznie reguluje te zagadnienia. Natomiast Rada Miejska w Ś. stanowiąc w powyższym zakresie nie oparła się na żadnym upoważnieniu do takiego rozstrzygnięcia czym istotnie naruszyła wymienione przepisy prawa.
4.W postanowieniu § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały uregulowano okoliczności przysługiwania dodatku za wysługę lat.
W art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawodawca upoważnił organ prowadzący szkołę do ustalenia wysokości stawek dodatków m.in. dodatku za wysługę lat oraz szczegółowe warunki przyznania tych dodatków.
Treść upoważnienia kompetencyjnego w zakresie, w jakim upoważnia on do unormowania kwestii dodatków nie budzi wątpliwości.
Na podstawie wyżej powołanego przepisu organ stanowiący ustala wysokość stawek dodatku za wysługę lat oraz szczegółowe warunki "przyznania". Rada gminy nie jest władna do regulowania przyznania dodatku za wysługę lat w sytuacjach określonych w zakwestionowanym postanowieniu uchwały. Jak bowiem wcześniej powiedziano dodatek za wysługę lat stanowi składnik wynagrodzenia i wraz z nim przysługuje.
Trafnie zauważył organ nadzoru, iż wynagrodzenie o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały, oblicza się według zasad obowiązujących przy ustalaniu podstawy wymiaru zasiłku chorobowego i wypłaca za każdy dzień niezdolności do pracy, nie wyłączając dni wolnych od pracy /art. 92 § 2 k.p./.
W postanowieniu § 7 ust. 4 unormowano okoliczności, w których nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe.
Mocą § 7 ust. 5 określono sposób obliczania wynagrodzenia nauczyciela za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy, oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia.
Względem treści § 7 ust. 4 uchwały organ nadzoru postawił zasadny zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Przepis ten upoważnia organ prowadzący szkołę do ustalenia w ramach regulaminu jedynie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Mieści się tu tylko delegacja do ustalania warunków i wypłacania /wydawania/ należnych kwot, a nie upoważnienie do decydowania kiedy nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe.
Podobną uwagę należy odnieść do § 7 ust. 5 gdyż jak najbardziej zasadnie Wojewoda D. stwierdza, iż wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw powinny być ustalone w oparciu o ustawę Karta Nauczyciela i Kodeks pracy /por. art. 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela/.
Uwzględniając powyższe należało, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 powołanej ustawy.
Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały z powodów wskazanych w uzasadnieniu wyroku. /art. 152 - p.p.s.a./.