IV SA/Wr 369/13

IV SA/Wr 369/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2013-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Lidia Serwiniowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II GSK 337/14 - Wyrok NSA z 2015-04-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 90 ust. 2b i 3c
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca ), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 15 grudnia 2009 r. nr LXIV/219/09 w przedmiocie trybu udzielania, rozdzielania dotacji na zadania oświatowe gminy realizowane w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych na terenie miasta Lubina przez osoby fizyczne i prawne oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w L. (dalej: Rada Miejska), działając na podstawie art. 18
ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z
2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.); dalej ustawa o samorządzie gminnym oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.); dalej ustawa podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania, rozliczania dotacji na zadania oświatowe gminy realizowane w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych na terenie miasta L. przez osoby prawne i fizyczne.
Na powyższą uchwałę J. R. (dalej skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego T. M., pismem z dnia 20 maja 2013 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W skardze tej wniósł o stwierdzenie nieważności lub ewentualnie o stwierdzenie niezgodności z prawem - na podstawie art. 94 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 200 i następne ustawy z dnia 22 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - następujących przepisów zaskarżonej uchwały: 1) treści zawartej w przepisie § 3 uchwały, który stanowi, że: "Miesięczne narastające rozliczenia otrzymanej dotacji organ prowadzący przekazuje w terminie do dnia 15 każdego miesiąca do Urzędu Miejskiego w L. (dalej Urząd Miejski), zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały", tj. treści: "zgodnie z załącznikiem nr do uchwały "; 2) przepisu § 4 pkt 3 tej uchwały, w którym Rada postanowiła, że jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, ustalono, że wysokość kwoty udzielonej dotacji była wyższa niż wynikająca z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych organu dotującego za rok udzielenia dotacji wysokość wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, nadpłacona kwota dotacji zaliczana jest w poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym; 3) a także treści zawartej w
§ 5 pkt 4b, w którym Rada przyjęła, iż "Kontrolerzy mają prawo do: (...) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, pobierania dokumentów i innych materiałów, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej", tj. treści: "pobierania dokumentów i innych materiałów" oraz 4) przepisu § 5 pkt 4d stanowiącego, że "Kontrolerzy mają prawo do: (...) sporządzania niezbędnych dla kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń na podstawie przedstawionych dokumentów".
Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaconego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy przez dokonanie w jej § 3 zapisu o obowiązku organu prowadzącego przekazania informacji "zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały", w którym znajdują się takie informacje jak: wynagrodzenia i pochodne wynagrodzeń, zakupy materiałów, wyposażenia i pomocy dydaktycznych, utrzymanie budynku, pomieszczeń związanych z dotowaną działalnością i pozostałych wydatków, podczas gdy przedszkole niepubliczne otrzymuje dotację podmiotową i brak jest podstaw do rozliczenia tej dotacji według kryterium celowościowego.
Zarzucił również naruszenie art. 90 ust. 2b i 3c powołanej wyżej ustawy poprzez przyjęcie w § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały zapisu, którego konsekwencją jest zmiana wysokości dotacji po zakończeniu roku, w którym obowiązywała ta dotacja, podczas gdy dotacja przysługuje w wysokości ustalonych (czyli zaplanowanych w budżecie gminy) wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na każdego ucznia i wypłacana jest w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, a także poprzez przyjęcie zapisu, którego konsekwencją jest nieuprawnione ograniczenie w wypłacie bieżących, należnych dotacji, podczas gdy jedynym warunkiem nieudzielenia dotacji jest niepodanie przez podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowej liczby uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.
Zarzucił także naruszenie art. 90 ust. 3f ustawy poprzez przyjęcie w § 5 pkt 4b i pkt 4d zaskarżonej uchwały postanowień uprawniających kontrolerów do pobierania dokumentów i innych materiałów oraz do sporządzenia niezbędnych dla kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń na podstawie przedstawionych dokumentów, co w sposób nieuprawniony prowadzi do rozszerzenia kompetencji kontrolujących ponad upoważnienie ustawowe.
W uzasadnieniu tej skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący jest osobą prowadzącą niepubliczne przedszkole zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa w zakresie objętym niniejszą skargą. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., otrzymanym przez skarżącego w dniu 30 kwietnia 2013 r., Rada ta odmówiła uwzględnienia tego wezwania.
Odnośnie zarzutu niezgodności § 3 zaskarżonej uchwały z art. 90 ust. 4 powołanej ustawy skarżący wskazał, że w przepisie § 3 uchwały postanowiono, iż miesięczne, narastające rozliczenie otrzymanej dotacji organ prowadzący przekazuje w terminie do dnia 15 każdego miesiąca do Urzędu Miejskiego, zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały, który zawiera m. in. pozycje dotyczące wyszczególnienia takich wydatków jak: wynagrodzenie i pochodne wynagrodzeń, zakupy materiałów, wyposażenia i pomocy dydaktycznych, utrzymanie budynku, pomieszczeń związanych z dotowaną działalnością i pozostałych wydatków. Natomiast przedszkole niepubliczne otrzymuje dotację podmiotową i nie podlega obowiązkowi rozliczenia co do kierunków jej wykorzystania. Rozliczenie miesięczne tej dotacji powinno nastąpić poprzez podanie faktycznej liczby uczniów a nie poprzez zestawienie wydatków sfinansowanych z dotacji. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że organ samorządu terytorialnego nie ma prawa weryfikowania czy dotacja jest wykorzystywana na cele oświatowe. Z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że wspomniany organ ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystywania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 245/12). Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku tego Sądu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 663/11, w którym podkreślono, że omawiana dotacja ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania co do kierunków jej wykorzystania.
Natomiast w uzasadnieniu zarzutu w zakresie niezgodności przepisu § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały z art. 90 ust. 2b i 3c ustawy o systemie oświaty wskazał, że brak jest upoważnienia ustawowego do przyjęcia, iż weryfikacji udzielonej dotacji dokonuje się w oparciu o roczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych organu dotującego za rok udzielenia dotacji, czyli już po zakończeniu roku, w którym dotacja była udzielana, ponieważ z treści art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty wynika, że dotacja przysługuje w wysokości ustalonych (czyli zaplanowanych) w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Świadczy o tym również zapis art. 90 ust. 3c stanowiący, że dotacja wypłacana jest w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca.
Podniósł również, że przepis § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie stanowiącym, iż "nadpłacona kwota dotacji zaliczana jest na poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym" prowadzi do nieuprawnionego ograniczenia w wypłacie bieżących, należnych dotacji. Regulacja ta nie znajduje umocowania w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały, jak również w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Jedynym warunkiem nie udzielenia dotacji jest niepodanie przez podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowej liczby uczniów w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Poza tym, tak sformułowany zapis zaskarżonej uchwały stawia organ w pozycji uprzywilejowanej w sytuacji, gdy prowadzący przedszkole niepubliczne kwestionuje podstawy i zasadność weryfikacji wysokości kwoty udzielonej dotacji dokonanej na podstawie § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, gdyż przerzuca ciężar inicjatywy ewentualnego wystąpienia na drogę sądową na ten podmiot.
W uzasadnieniu zaś zarzutu niezgodności § 5 pkt 4b i 4d zaskarżonej uchwały z art. 90 ust. 3f ustawy wskazał, że są one nieprecyzyjne w zakresie przedmiotowej zawartości dokumentów, których ma prawo żądać kotrolujący. Jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, żądanie zawarte w piśmie Urzędu Miejskiego z dnia [...] lutego 2013 r. dotyczące przedłożenia kontrolującemu "rachunków, faktur, umów (...) potwierdzających wydatkowanie dotacji, zgodnie z kwotami wykazanymi od stycznia do grudnia 2012 r. w zał. nr 2" wskazuje, iż przepisy zaskarżonej uchwały w tym względzie są intepretowane przez organ w sposób rozszerzający uprawnienia kontrolerów poza delegację ustawową.
Przepisy art. 90 ust. 3f ustawy pozwalają na przeprowadzenie kontroli i wskazują ściśle na czym ta kontrola może polegać: prawo wstępu do placówki, prawo wglądu do prowadzonej przez placówkę dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Skoro uprawnienia kontrolujących zostały jasno i precyzyjne określone w ustawie, a ustawodawca nie upoważnił rady gminy do jakiegokolwiek modyfikowania tych uprawnień uznać trzeba, iż przepisy § 5 pkt 4b i pkt 4d nie mają wystarczającego umocowania ustawowego. Ustalenie zakresu i trybu kontroli, o którym mowa w art. 90 ust. 4 ustawy nie obejmuje uprawnienia do rozszerzenia kompetencji osób kontrolujących (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 245/12).
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.
W jej uzasadnieniu Rada wskazała, że dnia [...] marca 2013 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, skierował do Rady wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie zapisów § 3, § 4 pkt 3, § 5 pkt 4b i § 5 pkt 4d zaskarżonej uchwały. Rada ta uchwałą z dnia [...]., nr[...]nie uwzględniła tego wezwania. W skardze zaś skarżący zmienił treść zarzutów, w stosunku do tych, które sformułował w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i zażądał usunięcia części przepisu § 3, przepisu § 4, części przepisu § 5 pkt 4b i przepisu § 5 pkt 4d.
Z treści art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Również w myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do samorządu administracyjnego można wnieść po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia prawa.
Skarżący inne zarzuty sformułował w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a inne w skardze wniesionej do Sądu. W tym wypadku, z uwagi na brak wyczerpania trybu określonego wyżej wymienionymi przepisami, skarga powinna być odrzucona.
Jeżeli jednak Sąd mimo zaistnienia powyższych okoliczności uzna za uzasadnione przeprowadzenie dalszego postępowania to zarzuty skarżącego powinny być uznane za bezzasadne.
Organ ten stwierdził, że niezasadne jest żądanie skarżącego, aby z treści przepisu § 3 zaskarżonej uchwały usunąć zapis: "zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały", gdyż nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż przedszkole niepubliczne otrzymuje dotację podmiotową i nie podlega obowiązkowi rozliczenia co do kierunków jej wykorzystania z uwagi na treść art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w myśl, którego dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Ponadto stosownie do ust. 3e tego przepisu organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.
W ocenie Rady bezzasadny jest również zarzut, iż przepis § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały prowadzi do nieuprawnionego ograniczenia w wypłacenie bieżących, należnych dotacji, gdyż przepis ten reguluje sposób rocznego rozliczenia dotacji. Należy zauważyć, iż miesięczna kwota na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w trakcie roku budżetowego wynika z planowanych wydatków bieżących ponoszonych w jednostkach publicznych. Z uwagi na art. 90 ust. 2 ustawy, który stanowi, iż dotacja przysługuje w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych, po zakończeniu roku budżetowego następuje rozliczenie udzielonej w trakcie roku dotacji i w zależności od odchylenia planowanych kosztów w stosunku do wykonanych następuje korekta dotacji.
W żadnym wypadku nie zachodzi sytuacja, którą sugeruje skarżący
tj. nieuprawnionego ograniczania bieżącej dotacji. Jest to sposób rocznego rozliczania dotacji, a nie jej ograniczania.
Zauważyć należy, iż skarżący nie jest konsekwentny, ponieważ nie zarzuca naruszenia prawa w treści § 4 pkt 5 uchwały i nie wnioskuje o usunięcie zapisu stanowiącego, że: "Jeżeli w wyniku weryfikacji ustalono, że wysokość kwoty udzielonej dotacji była nisza niż wynikająca z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych organu dotującego za rok udzielenia dotacji wysokość wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący przekazuje brakującą kwotę dotacji na rachunek bankowy danego podmiotu w ciągu trzech miesięcy od zakończenia roku budżetowego, w którym dotacja została udzielona", który to zapis reguluje sposób weryfikacji dotacji w sytuacji odwrotnej do § 4 pkt 3 uchwały, tj. przekazania dotowanej jednostce wyrównania dotacji w stosunku do kwot przekazanych zaliczkowo w trackie roku budżetowego.
Zdaniem Rady nieuzasadniony są również zarzuty dotyczące: usunięcia treści zawartej w § 5 pkt 4b uchwały stanowiącym, że: "Kontrolerzy mają prawo do: (...) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, pobierania dokumentów i innych materiałów, zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej", tj. treści: "pobierania dokumentów i innych materiałów", a także usunięcia treści w § 5 pkt 4d zaskarżonej uchwały stanowiącym, że: "Kontrolerzy mają prawo do (...) sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń na podstawie przedstawionych dokumentów".
Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż powyższe zapisy są nieprecyzyjne w zakresie przedmiotowej zawartości dokumentów, które mają prawo żądać kontrolujący oraz że nie mają umocowania w przepisach prawa, zważywszy na art. 90 ust. 3f ustawy. Uprawnienie do przeprowadzenia kontroli wynika właśnie z tego przepisu, gdyż określono w nim prawo wstępu do kontrolowanej placówki oraz prawo wglądu do prowadzonej przez tę jednostkę dokumentacji.
Jednocześnie ustawodawca upoważnił organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków z udzielonej dotacji. Wynika to wprost z treści art. 90 ust. 4 ustawy.
Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli, to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru i elementów poddanych kontroli.
To z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało zostać realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do przedszkoli ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosowanej delegacji.
Należy także nadmienić, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych.
Pełnomocnik organu, pismem z dnia 22 października 2013 r., złożonym na rozprawie, dodał, że dotacja, o której mowa w art. 90 ustawy, ma obecnie charakter podmiotowo-celowy, jest udzielana jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC 2012). Wskutek zmiany stanu prawnego, dokonanej ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zamianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 56, poz. 548 ze zm.) doszło do zawężenia możliwości gospodarowania środkami przyznanymi w ramach dotacji (zob. art. 80 ust. 3d, art. 90 ust. 3d), a rozliczenie dotacji nabiera większego znaczenia merytorycznego.
W literaturze podnosi się, że można już zobowiązywać już podmioty korzystające z dotacji do podawania w nim dalej idących niż dotychczas danych, dotyczących poziomu poniesionych z dotacji wydatków bieżących.
"Dotację należy rozliczyć w sposób przewidziany w uchwale, np. składając formularz na piśmie, przesyłając go drogą elektroniczną itp. Natomiast zakres danych niezbędnych do prawidłowego rozliczenia dotacji obejmuje w świetle komentowanych przepisów ustawy dwa parametry: rzeczywistą liczbę uczniów (słuchaczy, wychowanków) dotowanej jednostki oraz poziom jej wydatków bieżących na działalność statutową, dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą" (M. Pilich, Komentarz...).
Z tej przyczyny zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznawanych środków publicznych mieści się w granicach określenia "zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji", bowiem daje możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 14/13 opubl, orzeczenia. nsa.gov.pl.).
Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1860/11, opubl. orzeczenia, nsa.gov.pl.) stwierdził, że nie może dojść do sytuacji, jak to zdaje się wynikać ze skargi kasacyjnej, aby beneficjent miał otrzymać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami.
W wyroku tym NSA stwierdził także, że sporządzanie comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji jest zgodne z zakresem delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej wykorzystania).
Zdaniem NSA wprowadzenie takiego przepisu (miesięczne rozliczenie) jest konsekwencją regulacji przepisu art. 90 ust. 3c powołanej ustawy, w świetle której dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zatem, skoro organ comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę dotacji, tym samym istnieją uzasadnione racjonalne podstawy do uzyskania od beneficjenta comiesięcznej informacji zawierającej rozlicznie w zakresie wykorzystania dotacji. Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją, zgodnie z jej celem (podobne stanowisko wyrażono w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1321/11).
Odnośnie żądania skarżącego dotyczącego wykreślenia zapisów dotyczących rozliczenia rocznego dotacji pełnomocnik organu wskazał, że dotacja dla przedszkola niepublicznego wynikająca z art. 90 ustawy o systemie oświaty jest dotacją roczną przekazywaną w 12 miesięcznych częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.
Z kolei zgodnie z art. 90 ust. 4 wspomnianej ustawy, który został powołany we podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i
2a- 3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Z treści powyższego przepisu wynika, że organ stanowiący może wprawdzie uregulować inne kwestie, nie mniej przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. Zaś przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację, co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne
(M. Pilich Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC 2012). Sformułowanie "tryb rozliczania dotacji" oraz termin "sposób rozliczania dotacji" może odnosić się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a wiec do czynności o charakterze materialno - technicznym. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i termin zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu terytorialnego, która ją udzieliła.
Kwestionowany przez stronę skarżącą zapis dotyczący rocznego rozliczania dotacji niewątpliwie reguluje kwestię techniczną. W sytuacji zatem, gdy przedszkolu wypłacono dotacje w kwocie wyższej lub niższej od należnej, obliczonej w oparciu o obowiązujące przepisy prawne, to należy ją skorygować do faktycznie przysługującej, a wynik dokonanej korekty ulega rozliczeniu z kolejnymi ratami.
Takie stanowisko prezentowane jest przez sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/GI 1435/12; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 588/12).
Natomiast w zakresie żądania skarżącego dotyczącego uprawnień osób kontrolujących pełnomocnik organu podkreślił, że zgodność z delegacją ustawową zwartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, kwestionowanych przez skarżącego zapisów uchwały dotyczących uprawnień osób kontrolujących i obowiązku współdziałania beneficjenta dotacji z kontrolującymi potwierdzają wyroki sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt
I SA/Gd 1321/11 i z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 165/13).
Na wspomnianej rozprawie w dniu 22 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego ponownie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego. Wyjaśnił przy tym, iż w skardze doprecyzował jedynie zakres konkretnych zapisów w zaskarżonej uchwale, co nie zmieniło merytorycznego zakresu samej skargi. Pełnomocnik ten wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały we fragmencie: "Miesięczne, narastające rozliczenia otrzymanej dotacji organ prowadzący przekazuje w terminie do 15 każdego miesiąca do Urzędu Miejskiego, zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały".
Z protokołu tej rozprawy wynika również, iż Doradca Prezydenta Miasta, w odpowiedzi na pytanie Sądu co oznacza pojęcie "weryfikacja" podana w § 4 zaskarżonej uchwały wyjaśnił, że jest to rozliczenie roczne wynikające z procedury jej ustalania. Zgodnie z przepisami dotacja ta stanowi 75 % kosztów ustalanych w budżecie Gminy. Wskazał również, że koszty te są znane dopiero po 31 grudnia i w związku z tym zachodzi konieczność ich weryfikacji w stosunku do zaliczkowo wniesionych kosztów. Następuje rozliczenie w stosunku do ustalonych kosztów w budżecie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Skład orzekający Sądu bowiem nie podziela tego nurtu orzeczniczego, który ma swe odzwierciedlenie w wyrokach sądów administracyjnych przedstawionych w jej uzasadnieniu.
W istotę dotacji i zakres jej kontroli bardziej trafia wywód zawarty w wyroku
WSA w Olsztynie z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 465/13. W wyroku tym Sąd przekonująco stwierdził, że uznanie o podmiotowym charakterze dotacji i prowadzenie kontroli jedynie do policzenia liczby uczniów uczęszczających do szkoły wypaczyłoby sens upoważnienia organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalania trybu i zakresu kontroli wydatkowania przyznanych dotacji, jak i określenia w art. 90 ust. 3d ustawy tego, no co może być przyznana dotacja. Musi być ona przyznana w wysokości kwoty przypadającej na jednego ucznia, pomnożony przez liczbę uczniów danej szkoły z czego nie można jeszcze wyprowadzać wniosku, że kontrola wydatkowania przyznanych środków musi ograniczać się jedynie do ustalania uczniów kontynuujących naukę. Uznał – podobnie WSA w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 588/12.
Trzeba w pełni zgodzić się z tymi tezami tym bardziej, że przepis art. 90 ust. 3e ustawy nie pozostawia co do tego wątpliwości stanowiąc, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b mogą kontrolować prawidłowość wykorzystywania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.
Koniecznością, przy tym, która rozstrzyga zdecydowanie w tym względzie, jest jawność i przejrzystość gospodarowania środkami publicznymi, na co słusznie zwraca uwagę Gmina Miejska [...] w odpowiedzi na skargę. Tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt SA/Gd 1269/10. Reasumując zatem tę cześć rozważań nie do przyjęcia byłoby ograniczanie kontroli podmiotu dotującego jedynie do policzenia ilości uczniów z pominięciem oceny wydatkowania uzyskanych na nich środków.
Należy jeszcze w tym miejscu usunąć ewentualną wątpliwość co do użycia w tekście uchwały wyrażenia ,,weryfikacja", chociaż ustawa upoważnia dotującego do ,,rozliczenia". Sąd dopatruje się w tym raczej zamiennego operowania podobnymi wyrażeniami tym bardziej że: ustawodawca nowelizując ustawę (por. nowele z dnia
19 marca 2009 r.) zdaje się używać takiego sformułowania w uzasadnieniu projektu (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1435/12). Brak w każdym razie podstaw by upatrywać w tej zamianie wyrażenia ,,rozliczenie" na ,,weryfikację" istotnego naruszenia prawa wiodącego do skasowania postanowień uchwały posługujących się tym słowem.
Wracając do zasadniczych rozważań w sprawie należy zwrócić uwagę, że lokalny prawodawca otrzymał uprawnienie stanowienia przepisów – zasad kontroli. Stosownie bowiem do przepisu art. 90 ust. 4 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przepis art. 90 ust. 3f ustawy przy tym stanowi, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.
Nie przekonuje zatem skarżący, iż regulacja ta wystarczająco normuje sposób przeprowadzania kontroli. Nasuwa się bowiem w takim razie pytanie o zasadność delegacji zawierającej się w art. 90 ust. 4 ustawy. Kwestię tę daje się rozumieć w ten sposób, że poza prawem wstępu kontrolujących do szkół i placówek oraz prawem wglądu do dokumentacji organizacyjnej finansowej i przebiegu nauczania prawodawca może ustanowić dodatkowe zasady, sprawowania tego rodzaju kontroli. W badanej uchwale tryb i zakres kontroli został unormowany § 5 w którym kontrolujący uzyskali m.in. prawo: wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, pobierania dokumentów i innych materiałów z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej (pkt 6), a także że: sporządzenia niezbędnych dla kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń na podstawie przedstawionych dokumentów (pkt d). Prawo wglądu do dokumentów uległo
zatem niezbędnemu uszczegółowieniu (chodzi o dokumenty związane z
przedmiotem kontroli); kontrolujący, a także kontrolowani uzyskali wskazanie w jaki sposób prawo to może być wykonywane (sporządzanie odpisów lub wyciągów z dokumentów zestawień i obliczeń).
Unormowania te nie wykraczają poza delegację art. 90 ust. 4 ustawy. Sformułowania ,,tryb rozliczania dotacji" oraz ,,sposób rozliczania dotacji" mają odnosić się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości a więc czynności o charakterze materialno – technicznym. Rację ma w związku z tym Gmina Miejska [...] gdy w odpowiedzi na skargę stwierdza, że uprawnienie do określenia trybu kontroli to ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.
W końcu i zarzut naruszenia prawa przez § 4 pkt 3 uchwały nie może się ostać. Przepis ten stanowi, że ,,nadpłacona kwota dotacji jest zaliczana na poczet dotacji udzielanych w bieżącym roku budżetowym", co zdaniem skarżącego prowadzi do nieuprawnionego ,,ograniczenia w wypłacie bieżących, należnych dotacji". W tym względzie Gmina bowiem wykazuje, że miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w trakcie roku budżetowego wynika z planowanych wydatków bieżących ponoszonych w jednostkach publicznych. Z uwagi na art. 90 ust. 2, który stanowi, iż dotacja przysługuje w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych, po zakończeniu roku budżetowego następuje rozliczenie udzielonej w trakcie roku dotacji i w zależności od odchylenia planowanych kosztów w stosunku do wykonanych
następuje korekta dotacji. W żadnym przypadku nie zachodzi sytuacja, którą sugeruje skarżący – nieuprawnionego ograniczania wypłaty bieżącej dotacji. Jest to sposób rocznego rozliczenia dotacji, a nie jej ograniczania
W tym stanie rzeczy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w związku z czym została oddalona przez Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).