IV SA/Wr 352/23

IV SA/Wr 352/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Daria Gawlak-Nowakowska
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Radom
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Katarzyna Radom Protokolant: referent Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję T. sp. z o.o. we W. z dnia 8 maja 2023 r. nr RPM.051.12.3.2023.AZ w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od T. sp. z o.o. we W. na rzecz skarżącego G. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
G. P. (dalej jkao strona, wnioskodawca lub skarżący) wnioskiem z dnia 6 marca 2023 r. zwrócił się do T. sp. z o.o. we W. (dalej jako spółka lub podmiot zobowiązany) o udzielenie informacji publicznej poprzez przedłożenie:
1) wszystkich potwierdzeń przelewów lub wypłat gotówkowych dokonanych na rzecz J. C. za lata 2019-2022 oraz za styczeń i luty 2023 r.;
2) skanów wszystkich umów, delegacji i innych dokumentów dotyczących ww. osoby;
3) wykazu delegacji (wraz z podaniem ich kosztu) dotyczących ww. osoby za lata 2019-2022.
Spółka pismem z dnia 8 maja 2023 r., nr RPM.051.12.2.2023.AZ, poinformowała stronę w zakresie pytania nr 3, że w latach 2019-2022 wymieniona przez skarżącego osoba nie wyjeżdżała w delegacje służbowe na koszt spółki.
Poza opisanym wyżej zawiadomieniem podmiot zobowiązany decyzją z dnia 8 maja 2023 r., nr RPM.051.12.3.2023.AZ, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), odmówił udostępnienia zawnioskowanych informacji z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej.
Uzasadniając wydaną decyzję spółka w pierwszej kolejności zauważyła, że w zakresie pytania nr 3 skarżący otrzymał już odpowiedź wspomnianym wyżej pismem. Odnośnie natomiast kwestii poruszonych w pytaniu nr 1 i nr 2 wskazała, że jej kontrahent nie jest z definicji osobą pełniącą funkcję publiczną, aby można było dysponować jego danymi osobowymi bez zgody. Strona umowy cywilnoprawnej zawartej ze spółka komunalną nie staje się bowiem jej pracownikiem. Przeprowadzona analiza umowy zlecenia oraz elektronicznego systemu bankowego generującego potwierdzenia przelewów wykazały – zdaniem spółki – że treść żądanych umów oraz potwierdzeń przelewów wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej (zawierających dane wrażliwe, jak choćby numer rachunku bankowego) nie może zostać stronie przekazana. Ich ujawnienie stanowiłoby bowiem naruszenie prawnie chronionego interesu oraz prawa do prywatności, gwarantowanego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Spółka dodała również, że wnioskodawca reprezentuje powodów w sprawie toczącej się przeciwko niej. Uzyskana wiedza i materiały w niniejszym postępowaniu mogą zatem zostać wykorzystane w procesie sądowym, co czyni niedopuszczalnym ich pozyskiwanie w trybie u.d.i.p.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zaskarżyła wydaną decyzję w całości, zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niedokonanie stosownej analizy i błędne uznanie, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu z uwagi na objęcie prywatności osoby fizycznej, podczas gdy: informacja o realizacji zadań publicznych przez podmioty dysponujące majątkiem publicznym podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, a kontrahenci zawieranych umów powinni mieć świadomość, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów podlegać może udostępnieniu w trybie informacji publicznej, nadto żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczną – radnego miejskiego (przewodniczącego komisji rewizyjnej) – wobec czego ograniczenie określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, a poza tym organ nie wyjaśnił, czy umowa została podpisana z osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej, czy z przedsiębiorcą, nie wskazał również przedmiotu umowy oraz czy możliwe było udostępnienie umowy z dokonaniem stosownej anonimizacji;
2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że informacje związane są z indywidualnym interesem wnioskodawcy i nie mają charakteru obiektywnego – wobec czego nie podlegają udostępnieniu – podczas gdy żądane dane nie dotyczą indywidualnej sprawy wnioskodawcy, a sposobu gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi od kilku tysięcy najemców i zarządzania spółką, a nadto charakter prawa do informacji, jako konstytucyjnie zagwarantowanego nie wskazuje na wykazanie interesu obiektywnego lub konieczności wnioskowania o informacje służące dobru powszechnemu i interesowi publicznemu.
W uzasadnieniu skarżący wskazał na obowiązki spółki jako komunalnej osoby prawnej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, charakter danych dotyczących dysponowania majątkiem publicznym, przesłanki ograniczenia prawa do informacji w oparciu o ochronę prywatności, status kontrahenta, a także interes publiczny przemawiający za udzieleniem żądanych danych. Dodał, że zawnioskowane informacje w żaden sposób nie są związane ze sporem cywilnoprawnym, w którym pełni on funkcję pełnomocnika. W konkluzji zaś jednoznacznie stwierdził, że powołane przez spółkę argumenty doprowadziły do niezasadnej odmowy udostępnienia mu informacji publicznych.
Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie spółki do wydania w terminie 14 dni zawnioskowanych informacji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócił przy tym uwagę, że umowa cywilnoprawna została zawarta z osobą fizyczną, ale nie w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.
Na wstępie rozważań trzeba zwrócić uwagę, że przepisy u.d.i.p. precyzują, że podmiot zobowiązany rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zachować się w jeden z następujących sposobów:
← przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub
← poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publiczny lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub
← umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W okolicznościach niniejszej sprawy czynności podmiotu zobowiązanego nie realizowały konsekwentnie żadnego ze wskazanych wyżej schematów działania, a podjęte przez niego rozstrzygnięcie zawierało sprzeczną i wzajemnie wykluczającą się argumentację.
Z jednej bowiem strony spółka przyjęła, że zawnioskowane przez skarżącego dane zostały objęte ochroną prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co wyłączało możliwość ich udostępnienia. Z drugiej zaś podmiot zobowiązany uznał, że te same dokumenty pozyskiwane są przez skarżącego w jego indywidualnej sprawie i w celu realizacji prywatnych zamierzeń. Wskazane stanowiska nie mogą jednakże zostać ze sobą łącznie zestawione jako argumentacja uzasadniająca ograniczenie prawo strony do uzyskania informacji. U ich podstaw leżą bowiem dwa różne założenia skutkujące w konsekwencji koniecznością przyjęcia dwóch odmiennych trybów działania.
Podmiot zobowiązany, wydając decyzję w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., każdorazowo kwalifikuje objęte nią dane jako informacje mające walor publiczny (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku zaś uznania, że zawnioskowane informacje dotyczą indywidualnej sprawy strony, ich publiczny charakter zostaje zakwestionowany. Rodzi to zatem konieczność jedynie zawiadomienia strony o dokonanej przez siebie kwalifikacji i nie wymaga działania w trybie przepisów u.d.i.p., w tym wydawania decyzji. Połączenie tych dwóch dróg procesowych jest zatem niedopuszczalne, a podjęte w efekcie tego rozstrzygnięcie pozostaje wadliwe z przyczyn materialnych, tj. naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Niezależnie od powyższej sprzeczności, na konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji wskazuje jednak przede wszystkim – trafnie podniesione przez stronę – naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim podmiot zobowiązany uznał zawnioskowane dokumenty za objęte ochroną prywatności osoby fizycznej niepełniącej żadnych funkcji publicznych.
Jak wynika z treści wskazanej regulacji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do przesądzenia, czy dane dotyczące kontrahenta spółki, będącego jednocześnie radnym jednostki samorządu terytorialnego posiadającej w tej spółce wszystkie udziały, odnosiły się do osoby pełniącej funkcje publiczne bądź miały związek z pełnieniem tych funkcji.
W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że według rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę w ustawach ustrojowych samorządu terytorialnego, radny uczestniczy w realizacji zadań publicznych powierzonych radzie gminy (powiatu, sejmiku w przypadku województwa) jako organowi stanowiącemu gminy (powiatu, województwa). Zatem w obowiązującym porządku prawnym bierze on udział w podejmowaniu władczych działań bezpośrednio wpływających na sytuację lokalnej wspólnoty samorządowej, w tym także jednostek organizacyjnych i osób prawnych temu samorządowi podlegających bądź przez niego utworzonych. Takim charakterem nacechowana jest również działalność radnego w jakimkolwiek innym aspekcie względem tych podmiotów, choćby miała ona podłożone prywatne i była realizowana poza wykonywanym mandatem radnego, o ile może ona wskazywać na jej powiązanie ze sprawowaniem funkcji publicznej. Ocena charakteru związku działalności radnego z pełnieniem przez niego tej funkcji zależy więc od tego, gdzie i dla kogo wykonuje on określone czynności. Jeśli radny realizuje zadania dla podmiotów powiązanych z miastem (powiatem, województwem), którego interesy zarazem reprezentuje jako radny, to w takich przypadkach zasadniczo zawsze powiązanie to ma charakter publiczny, nawet jeśli radny nie zajmuje w danym podmiocie jakiegokolwiek stanowiska. O publicznym charakterze takiego powiązania nie przesądza bowiem charakter zadań bądź czynności mu powierzonych w tym podmiocie, ale już tylko to, że jako osoba pełniąca funkcje publiczne, wyposażona we władcze kompetencje w ramach mandatu radnego na terenie danej wspólnoty samorządowej, może potencjalnie i hipotetycznie w podmiocie powiązanym tych uprawnień nadużyć, co winno podlegać społecznej kontroli. O tym zaś, czy rzeczywiście takie nadużycie występuje może świadczyć m.in. wysokość wynagrodzenia, konkretne zastrzeżenia umowne i przedmiot poszczególnych umów cywilnoprawnych zawartych z nim przez spółkę komunalną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 95/21 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).
W konsekwencji zaprezentowanego podglądu należało uznać, że skoro kontrahent spółki sprawował mandat radnego, czego przecież na żadnym etapie postępowania nie kwestionowano, to informacje dotyczące zawartej z nim umowy oraz innych wytworzonych w związku z tym dokumentów, jak potwierdzenia przelewów (choćby w ramach działalności świadczonej przez niego osobiście), nie podlegają ochronie prawnej prywatności, wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dane takie służą bowiem transparentności życia publicznego oraz społecznej kontroli przestrzegania prawa, w tym przepisów antykorupcyjnych, przez przedstawicieli sprawujących władzę, także władzę lokalną. Społeczeństwo, którego członkiem jest również skarżący, ma zatem pełne prawo czerpać wiedzę na temat powiązań radnego ze spółką komunalną, zwłaszcza, że dysponuje ona znacznym majątkiem, a jedynym jej wspólnikiem pozostaje gmina miejska. Przeszkodą do tego nie powinno być również dane o uzyskiwanych przez radnego wynagrodzeniu, skoro na podstawie odrębnych przepisów podlega ono wykazaniu w oświadczeniu majątkowym, które – co należy podkreślić – jest jawne i dostępne w biuletynie informacji publicznej jednostki samorządu terytorialnego. W zakresie zaś wątpliwym, jak choćby w odniesieniu do numeru rachunku bankowego, jak zasadnie zauważył skarżący, spółka zawsze może skorzystać z procedury anonimizacji, która godzi prawo do prywatności z prawem dostępu do informacji publicznych. Nie miało również znaczenia, że żądane polecenia przelewów nie zostały wytworzone bezpośrednio przez podmiot zobowiązany. Pochodzą one bowiem z użytkowanego przez niego systemu bankowego i dokumentują jego działania w sferze wydatkowania funduszy publicznych. Znajdują się także w jego posiadaniu. Podlegają zatem udostępnieniu, tak jak każda informacja publiczna.
Ponadto warto zaznaczyć, że osoby wykonujące funkcje publiczne muszą zaakceptować szerszy niż inne osoby zakres ingerencji w sferę ich prywatności. Sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest bowiem dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 178/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 354/21).).
Oczywiście powyższe stwierdzenie nie ma charakteru bezwzględnego i nie obejmuje wszystkich danych dotyczących radnego, jako strony umowy cywilnoprawnej. Stąd też sprawy rodzinne czy zdrowotne radnego, niepowiązanych w jakikolwiek sposób z pełnieniem przez niego funkcji publicznej, nie podlegają ujawnieniu i mogą być objęte ochroną, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nadto gwarancje zachowania prawa do prywatności rozciągnięte są również na umowy radnego zawierane z pomiotami, które nie mają organizacyjnych, finansowych i gospodarczych powiązań z reprezentowaną przez niego wspólnotą samorządową i w związku z tym nie istnieje nawet potencjalne ryzyko nadużyć pełnionej przez radnego funkcji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 125/22).
W niniejszej jednak sprawie spółka nie wykazała, aby żądane przez skarżącego dane odnosiły się do takiej sfery prywatności kontrahenta, będącego radnym, która wykracza poza katalog informacji jawnych. Przeprowadzona analiza dokumentacji znajdującej się w posiadaniu spółki, a przynajmniej sprawozdanie złożone z jej przebiegu w ramach uzasadnienia kwestionowanej decyzji, jest ogólnikowe i pobieżne, albowiem nie wynika z niego jakie konkretne dokumenty – poza umową i systemem bankowym – wzięto pod uwagę i jakiego aspektu życia prywatnego kontrahenta (poza numerem rachunku bankowego) dotyczyły poszczególne ich części, w tym także konkretne postanowienia umowne. Sąd nie miał zatem żadnych możliwości, aby dokonać weryfikacji prawidłowości stanowiska spółki w tym zakresie.
W konsekwencji należało zatem uznać, że rozstrzygnięcie wydane przez podmiot zobowiązany narusza przepisy prawa materialnego (art. 1 ust 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W sprawie brak było natomiast podstaw prawnych do zobowiązania spółki do udzielenia zawnioskowanej informacji w terminie 14 dni, jak domagał się tego skarżący, albowiem przedmiotem toczącego się postępowania była decyzja, nie zaś bezczynność podmiotu zobowiązanego. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. nie miał w takiej sytuacji zastosowania.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku, dotyczące zasądzenia poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sądowego, wydano z kolei na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę spółka uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności oceni charakter żądanych przez stronę informacji, a następnie podejmie właściwy tryb działania. W razie zaś przyjęcia, że zawnioskowane dane odznaczają się publicznym walorem, a jednocześnie zachodzą przesłanki do ograniczenia ich udostępnienia na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany dokona konkretnej analizy posiadanych umów i wymienionych z nazwy innych dokumentów, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.