IV SA/WR 350/25

IV SA/Wr 350/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Katarzyna Radom /przewodniczący/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 16, art. 17
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 107 par 1, par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Towarzystwa Budownictwa Społecznego Wrocław Sp. z o.o. we Wrocławiu z dnia 19 maja 2025 r. nr BKS.051.7.3.2025.ŁM w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 24 kwietnia 2025 r. nr BKS.051.7.2.2025. ŁM; 2. Zasądza od Towarzystwa Budownictwa Społecznego Wrocław Sp. z o.o. we Wrocławiu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 17 lutego 2025 r. M. P. (dalej: skarżąca) zwróciła się do T. Sp. z o.o. (dalej: Spółka) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. Wysokości kredytów zaciągniętych na poszczególne inwestycje,
2. Szczegółowych parametrów kredytów, w tym: okres kredytowania, wysokość rat, oprocentowanie, rodzaj rat (równe, malejące), ewentualne prowizje i opłaty dodatkowe, aneksy, wakacje kredytowe itp.
Pismem z 4 marca 2025 r. Spółka poinformowała skarżącą, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej: u.d.i.p. wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do 17 kwietnia 2025 r.
Następnie decyzją z 24 kwietnia 2025 r. (BKS.051.7.2.2025.ŁM) Spółka – na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 775) oraz art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 104 i art. 105 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Prawo Bankowe (Dz.U. z 2017 poz. 1876 ze zm.), dalej: p.b. – odmówiła udostępnienia skarżącej wnioskowanych informacji z uwagi na konieczność zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa oraz tajemnicy bankowej. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że przeanalizowała również inny wniosek (z 18 lipca 2024 r.) w którym wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie umów kredytowych (wraz z aneksami) zawartych przez Spółkę z Bankiem Gospodarstwa Krajowego na budowę budynków mieszkalnych Spółki pod wskazanymi adresami, kiedy to Spółka też wydała decyzję odmowną dla udostępnienia wnioskowanych informacji, wskazując jako powód przesłankę prawną dotyczącą ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa oraz konieczność dochowania tajemnicy bankowej. Decyzja odmowna opierała się wówczas również na stanowisku Banku Gospodarstwa Krajowego z 21 sierpnia 2024 r. (DKPM.ZOM.Wr.434.1042.2024.WJ), w którym Bank poinformował, co następuje: "W odpowiedzi na Państwa pismo z 09.08.2024 r., znak: DF.3201.18.2024 Bank Gospodarstwa Krajowego informuje, że zgodnie z art. 104 ustawy Prawo Bankowe, Bank, osoby w nim zatrudnione oraz osoby, za których pośrednictwem Bank wykonuje czynności bankowe, są obowiązane zachować tajemnicę bankową, która obejmuje wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której Bank tę czynność wykonuje. Zgodnie z powyższym informacje zawarte w umowach kredytowych stanowią tajemnicę bankową. Udzielanie przez Bank informacji stanowiących tajemnicę bankową jest uregulowane w art. 105 ustawy Prawo Bankowe i w przypadku wystąpienia do Banku osoby trzeciej o udostępnienie treści umowy kredytu, jak i wybranych informacji zawartych w umowach kredytowych będą miały zastosowanie przepisy tego artykułu".
Pismem z 12 maja 2025 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że w jej ocenie tajemnica bankowa dotyczy banku, a nie kredytobiorcy, nie wykazano przesłanek tajemnicy przedsiębiorstwa oraz, że wnioskowane informacje mają charakter publiczny.
Decyzją z 19 maja 2025 r. (BKS.051.7.3.2025.ŁM) Spółka – po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej – utrzymała w mocy decyzję z 24 kwietnia 2025 r. W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazała, że co do zasady prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa. W ocenie Spółki – w sytuacji gdy pojawia się sprzeczność pomiędzy przepisami u.d.i.p., a przepisami nakładającymi ustawowy obowiązek ochrony konkretnej tajemnicy, pierwszeństwo należy przyznać tajemnicy chronionej ustawowo – czyli w sprawie tajemnicy chronionej zgodnie z wymogami prawa bankowego. Spółka przywołała treść art. 104 p.b. zgodnie z którym, bank, osoby w nim zatrudnione oraz osoby, za których pośrednictwem bank wykonuje czynności bankowe są obowiązane zachować tajemnicę bankową, która obejmuje wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji w trakcie zawierania i realizacji umowy na podstawie, której bank tę czynność wykonuje. Zasady te obejmują dane identyfikujące drugą stronę umowy, szczegółowe warunki finansowe umowy, informacje o zabezpieczeniach, informacje o sytuacji finansowej kredytobiorcy przedstawione bankowi, sam fakt prowadzenia negocjacji czy zawarcia umowy z konkretnym bankiem. W ocenie Spółki, dla zachowania tajemnicy bankowej, ochrona wynikająca z treści art. 104 i 105 p.b. musi być obustronna. Spółka nie jest uprawniona do jednostronnego znoszenia tajemnicy bankowej, gdyż takie działanie może być podstawą do wyciągnięcia wobec niej dalszych konsekwencji, w tym karnych. Spółka podkreśliła, że w decyzji odmownej I instancji skarżąca została poinformowana o stanowisku Banku Gospodarstwa Krajowego, z którego zdaniem Spółki wynika, że nie może ona jednostronnie znieść tajemnicy bankowej wynikającej z art. 104 p.b. oraz, że z treści art. 105 p.b. nie wynika, że tajemnicę bankową znosi zapytanie w trybie u.d.i.p. A sama zaś ustawa, jak podniosła Spółka – w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – wskazuje, że jest ona zobowiązana chronić tajemnicę wynikającą z przepisów ustawowych, w tym prawa bankowego. Jednocześnie Spółka poinformowała, że przepisy ustawy z 25 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 1635) umożliwiają najemcy lokalu mieszkalnego w ramach SIM dostęp do informacji o stanie kredytu zaciągniętego przez SIM na realizację danej inwestycji mieszkaniowej.
W skardze z 17 lutego 2025 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zarzucając im naruszenie:
- art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nadmierne ograniczanie praw do informacji, które nie jest zbędne w celu ochrony praw i dobrego imienia innych, ani innych wartości,
- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 u.d.i.p. i art. 104 ust. 1 prawo bankowe, poprzez ich błędne zastosowanie, gdy przedmiotem wniosku nie jest informacja objęta tajemnicą bankową.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, znacznie rozwijając argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy stosownie do art. 133 p.p.s.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.
Dalej wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1, 3 oraz 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (wyroki NSA: z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357; z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; CBOSA). Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego stanowią informację publiczną (wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12 wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. T. Spółka z Ograniczaną Odpowiedzialnością, w której Gmina Wrocław jest jedynym wspólnikiem, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p., co do zasady jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Tym samym, udostępnieniu podlegać będzie informacja publiczna dotycząca majątku, którym Spółka dysponuje; sposobie gospodarowania środkami, w tym informacja o zawieranych umowach kredytowych (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f w zw. z pkt 5 u.d.i.p.).
Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają natomiast wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Dostęp do informacji nie ma jednak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Regulacje zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. konkretyzują powyższą zasadę, wskazując wprost na ochronę informacji niejawnych, innych tajemnic prawnie chronionych, np. danych osobowych, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. tzw. anonimizacja danych czy częściowe udostępnienie informacji tj. części, która dotyczy spraw publicznych.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca zwróciła się do Spółki o udostępnienie informacji o: wysokości kredytów zaciągniętych na poszczególne inwestycje oraz szczegółowych parametrów kredytów, w tym: okresu kredytowania, wysokości rat, oprocentowania, rodzaju rat (równe, malejące), ewentualnych prowizjach i opłatach dodatkowych, aneksach, wakacjach kredytowych. Spółka odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji – powołała się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 104 i 105 p.b. – wskazując, jako przesłanki wyłączenia jawności, tajemnicę bankową i tajemnicę przedsiębiorstwa. Aczkolwiek, w ocenie Sądu – powyższe przesłanki ograniczające dostęp skarżącej do wnioskowanych informacji nie zostały przez Spółkę należycie uzasadnione (wykazane) w treści decyzji odmownych – co skutkowało koniecznością ich uchylenia.
Stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej", o którym mowa w przywołanym przepisie, nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Mając na uwadze konstytucyjny charakter prawa do informacji publicznej i brzmienie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP należy przyjąć, iż użyte w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej" powinno być wykładane ściśle, z każdorazowym poszukiwaniem wyraźnej deklaracji ustawodawcy co do zakwalifikowania określonego rodzaju informacji, jako informacji objętej tajemnicą ustawowo chronioną. Ilekroć ustawodawca przewiduje potrzebę ochrony danego rodzaju informacji, wprost nawiązuje w tekście prawnym do kategorii tajemnicy, przez którą należy rozumieć wiadomości lub informacje, których ujawnienie osobom nieuprawnionym objęte jest zakazem wynikającym z określonych norm. W doktrynie przyjmuje się, że jest to informacja, która nie jest znana szerszemu kręgowi osób i rozpowszechniana. W ujęciu prawnym tajemnicą są informacje, o których można się dowiedzieć, nie łamiąc prawa. Istotnym elementem konstrukcyjnym tajemnicy w znaczeniu prawnym jest również istnienie nałożonego na osoby mające dostęp do określonych wiadomości obowiązku zachowania dyskrecji.
Tajemnica chroni podmiot, którego dotyczą utajnione informacje. Generalnie można go nazwać beneficjentem tajemnicy. Podmiotem chronionym może być zatem państwo (informacje niejawne), jak i jednostka (np. klient banku). Beneficjent może być też dysponentem tajemnicy. Generalnie dysponentem jest ten podmiot, któremu przepisy prawa pozwalają na decydowanie o tym, jak długo ma trwać tajemnica. Zwykle informacje utajnione pozostają dostępną wiedzą dla podmiotu, któremu tę wiedzę przekazano z obowiązkiem jej zachowania w dyskrecji. Mówimy wtedy o posiadaczu tajemnicy lub jej depozytariuszu (np. bank, któremu powierzono nasze finanse). Krąg depozytariuszy czasami może być poszerzony o podmioty uprawnione do otrzymania tajemnicy, ale tylko w szczególnych sytuacjach, np. dla potrzeb prowadzonego postępowania. Oznacza to, że dla innych celów (także dla celu udostępniania informacji publicznej) informacje takie nie mogą być wykorzystane (np. informacje bankowe przekazane kontrolerom NIK nie mogą być wykorzystane inaczej niż tylko dla ustalenia stanu faktycznego kontrolowanej działalności i nie mogą być przekazane dalej innym podmiotom - art. 105 ust. 3 p.b.). Generalną regułą jest jednak to, że podmiot zobowiązany do zachowania tajemnicy (dysponent i depozytariusz) jest wprost wskazany w ustawie (komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej; Piskorz-Ryń Agnieszka (red.), Sakowska-Baryła Marlena (red.)). Bez wątpienia tajemnicę chronioną ustawowo stanowi powoływana przez Spółkę tajemnica bankowa uregulowana w ustawie Prawo bankowe. Ustawa ta określa również wprost – w art. 104 p.b. – podmioty zobowiązane do zachowania tajemnicy, są nimi: bank, osoby w nim zatrudnione oraz osoby, za których pośrednictwem bank wykonuje czynności bankowe. Obowiązek zachowania tajemnicy nie wiąże zatem – wbrew twierdzeniom skarżącej – klienta banku, który jest beneficjentem tajemnicy. Nawet przekazanie przez przedsiębiorcę, na rzecz którego dokonano czynności bankowej, np. poręczenia czy gwarancji, informacji o zawartej umowie, nie jest złamaniem tajemnicy bankowej, która wiąże bank i jego pracowników. Chyba, że w treści umowy kredytowej zawarto w tym zakresie stosowne klauzule, co winno zostać wykazane przez podmiot, który powołuje się na ich treść, co jak wynika z akt sprawy, nie miało miejsca w sprawie.
Poza tym, odmowa udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę bankową, powinna nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. Ustawy statuujące tajemnice (w tym tajemnicę bankową) mają bowiem charakter lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ich przepisy będą materialną podstawą decyzji odmownej. Dodatkowo, w uzasadnieniu decyzji odmownej podmiot zobowiązany winien wskazać, z czego wywodzi przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Tajemnica ma bowiem charakter obiektywny, nie można jej domniemywać. W doktrynie wskazano, że "materialne przesłanki obejmują zakres podmiotowy, w tym wskazanie podmiotów zobowiązanych i beneficjentów tajemnicy, zakres przedmiotowy oraz zakres czasowy utajnienia. Przesłanka formalna to wola utajnienia przejawiająca się poprzez określoną formę utajnienia (z mocy ustawy, poprzez czynność nadania klauzuli tajności, umowę) lub odtajnienia informacji (zgoda beneficjenta tajemnicy, postanowienie sądu) - komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej; Piskorz-Ryń Agnieszka (red.), Sakowska-Baryła Marlena (red.)). Natomiast, w sprawie choć z treści uzasadnień decyzji wynika, że Spółka (jako podmiot zobowiązany) odmówiła udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na tajemnicę bankową, to w podstawie prawnej powołała się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zamiast na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Poza tym, Spółka podniosła, że nie jest uprawniona do uchylenia (zniesienia) tajemnicy bankowej wynikającej z art. 104 i 105 p.b., na okoliczność czego przywołała stanowisko Banku Gospodarstwa Krajowego (pismo 21 sierpnia 2024 r.). Wskazała też, że "dla dochowania tajemnicy bankowej wynikającej z art. 104 i 105 p.b. ochrona wynikająca z przepisów prawa musi być obustronna. Tymczasem z treści ww. pisma wyraźnie przecież wynika, że udzielenie przez Bank (a nie przez Spółkę) informacji stanowiących tajemnicę bankową, uregulowane jest w art. 105 p.b i "w przypadku wystąpienia do Banku osoby trzeciej o udostępnienie treści umowy kredytu, jak i wybranych informacji zawartych w umowach kredytowych będą miały zastosowanie przepisy tego artykułu". Co jedynie potwierdza fakt, że to Bank jest dysponentem informacji stanowiących tajemnicę bankową, a nie Spółka, która jako klient Banku (kredytobiorca) jest beneficjentem tej tajemnicy.
Przechodząc natomiast do wskazanego przez Spółkę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podnieść należy, że przepis ten ustanawia z kolei ograniczenie w dostępie do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Skoro Spółka powołała się na "tajemnicę przedsiębiorcy", to przy odkodowaniu tego pojęcia należy nawiązać również do tajemnicy przedsiębiorstwa i odnieść się do art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2022 r. Nr 1233), który definiuje pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowiąc, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, nie jest wystarczające samo powołanie się na tę instytucję. Orzecznictwo, jak również doktryna, stoją na stanowisku, że podmiot gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Dokonując rozróżnienia tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicy przedsiębiorcy wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią, nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Natomiast tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Stąd też, tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy wyraża się zatem w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy do utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji - na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zatem zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie Spółka, choć w podstawie prawnej decyzji odmownych wskazała art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – czyli przepis ograniczający dostęp do informacji publicznych ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa – to w ich treści (o czym Sąd już sygnalizował wcześniej) odwołała się w zasadzie jedynie do "tajemnicy bankowej" (art. 104 i art. 105 p.b.). Jednocześnie Spółka nie wykazała, że w treści umów kredytowych z Bankiem Gospodarstwa Krajowego zawarte zostały klauzule poufności (tajności, zachowania w tajemnicy) z których wynika, że nie może dowolnie ujawniać szczegółów tych umów (w tym wnioskowanych danych, w szczególności w zakresie wysokości marży, sposobu zabezpieczenia kredytu). Spółka nie wykazała także, iż wnioskowane dane i w jakim zakresie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie wykazała bowiem po pierwsze, że wnioskowane informacje to informacje posiadające wartość gospodarczą (i dlaczego); po drugie, że są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, że podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. A jak wynika z treści art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji brak spełnienia choćby jednej z ww. przesłanek dyskwalifikuje informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że argumentacja podniesiona przez Spółkę w odpowiedzi na skargę tj. że "informacje te mają charakter wzajemnie poufny i wynikają z relacji kontraktowej z bankiem (...)", czy też że "Spółka realizując cele działalności mieszkalnictwa społecznego pozostaje jednocześnie przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów prawa – działa w warunkach rynkowych, korzysta z rożnych źródeł finansowania i ponosi pełną odpowiedzialność za efektywność ekonomiczną podejmowanych decyzji. Żądane informacje nie były dotąd upublicznione, mają konkretną wartość ekonomiczną oraz zostały objęte realnymi działaniami obronnymi – m.in. klauzulami poufności w umowach z bankami, ograniczeniem dostępu do dokumentów oraz zakresem ich rozpowszechniania", w żaden sposób nie może sanować braków decyzji w tym zakresie. Odpowiedź na skargę stanowi bowiem wyłącznie pismo procesowe i jako takie nie może zastąpić treści uzasadnienia decyzji odmownych. Z tych też powodów, zaprezentowane przez Spółkę stanowisko należy uznać za arbitralne i przedwczesne. Dodatkowo zaznaczyć należy, że w judykaturze ukształtował się jednolity pogląd, że o tym czy "coś" może stanowić prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorcy przesądza nie tylko jego wola utajnienia danej informacji (element subiektywny), lecz także występowanie obiektywnie akceptowanych wartości, których ochrona uzasadnia objęcie danych informacji tajemnicą. Nie może to jednak prowadzić do utajnienia danych dotyczących majątku publicznego.
Końcowo wskazać należy, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p., stanowiąc, iż rozwiązania przyjęte ustawą o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, zawiera rozwiązanie, które wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. w przypadku, gdy inne akty prawne rangi ustawy określają w sposób odmienny, niż ma to miejsce w u.d.i.p., zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W przypadku, gdy dojdzie zatem do kolizji w zakresie unormowania zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w u.d.i.p. i innych ustawach, to zgodnie z wolą ustawodawcy u.d.i.p. nie będzie miała pierwszeństwa. Pierwszeństwo to przyznać należy przepisom ustaw szczególnych – z tym jednak zastrzeżeniem, że będzie miało miejsce jedynie w przypadku, gdy ustawy te normują w sposób odmienny zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Artykuł 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wyłącza więc stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do informacji publicznych, o które się ubiega, w innym trybie – w takiej bowiem sytuacji nie stosuje się przepisów u.d.i.p. Z uwagi jednak na fakt, iż odrębna regulacja dotyczy tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej, konieczne jest za każdym razem bardzo skrupulatne badanie przedmiotu wniosku. Mając powyższe na uwadze oraz treść powołanych w decyzji odmownej z 19 maja 2025 r. przez Spółkę przepisów ustawy z 25 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 1635) – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – rzeczą Spółki będzie też (i to w zasadzie w pierwszej kolejności) skrupulatne zbadanie przedmiotu wniosku skarżącej pod kątem uregulowania zwartego w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. A dopiero w dalszej kolejności Spółka – uwzględniając ocenę prawną sformułowaną przez Sąd – przeanalizuje raz jeszcze zakres żądania skarżącej i ustali, czy były podstawy do udostępnienia wnioskowanych informacji i w jakim zakresie, czy też istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (w jakim zakresie i na jakiej podstawie, co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji).
Z przywołanych powyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II w myśl art. 200 p.p.s.a, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.