IV SA/Wr 350/23

IV SA/Wr 350/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pająkiewicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2023 r. (nr SKO 4541/96/23) w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r. (nr SKO 4541/96/23), wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ drugiej instancji) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta O. (dalej: Burmistrz, organ, organ pierwszej instancji) z dnia 3 marca 2023 r. (nr OR.1431.12.13.2023) o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania.
Decyzja SKO została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2022 r., skierowanym do Burmistrza Miasta O., P. M.(dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. kserokopii oraz skanów wszelkich zleceń organu w zakresie sporządzenia operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę majątkowego D. K.;
2. skanów wszelkich operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego D.K.;
3. kserokopii oraz skanów wszelkich uwag Burmistrza Gminy Miasta O.do operatów szacunkowych, o których mowa w pkt 2;
4. kserokopii oraz skanów wszelkich odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na uwagi, o których mowa w pkt 3;
5. kserokopii oraz skanów wszystkich umów zawartych w 2022 r. oraz 2023 r. przez organ z jakimikolwiek organizacjami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, których przedmiotem świadczenia jest dokonanie przez te organizacje oceny operatów szacunkowych.
Burmistrz zakwalifikował żądanie wniosku jako informację publiczną przetworzoną i pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądnej informacji.
W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca zawęził żądanie wniosku z dnia 27 grudnia 2022 r., domagając się udostępnienia mu:
1. kserokopii oraz skanów zleceń organu w zakresie sporządzenia operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę majątkowego D. K. w postępowaniach dotyczących nieruchomości wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 24, pkt 25, pkt 26 oraz pkt 33-36 umowy m [...] z dnia [...] lutego 2022 r. zawartej pomiędzy Gminą Miastem O., reprezentowaną przez Burmistrza a D. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą D. K.,,"A" z siedzibą we W.;
2. skanów operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego D. K., w postępowaniach dotyczących nieruchomości wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 24, pkt 25, pkt 26 oraz pkt 33-36 umowy m [...] z dnia [...] lutego 2022 r. zawartej pomiędzy Gminą Miastem O., reprezentowaną przez Burmistrza a D. K.prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą D. K.,,A", z siedzibą we W.;
3. kserokopii oraz skanów wszelkich uwag Burmistrza Gminy Miasta O. do operatów szacunkowych, o których mowa w pkt 2;
4. kserokopii oraz skanów wszelkich odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na
uwagi, o których mowa w pkt 3;
5. kserokopii oraz skanów wszystkich umów zawartych w 2022 r. oraz 2023 r.
przez organ z jakimikolwiek organizacjami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, których przedmiotem świadczenia jest dokonanie przez te organizacje oceny operatów szacunkowych w postępowaniach dotyczących nieruchomości wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 24, pkt 25, pkt 26 oraz pkt 33-36 umowy nr [...]z dnia [...] lutego 2022 r. zawartej pomiędzy Gminą Miastem O. reprezentowaną przez Burmistrza a D. K.prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą D. K.,,A", z siedzibą we W..
W decyzji z dnia 3 marca 2023 r. wydanej w powołaniu na art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) Burmistrz odmówił wnioskodawcy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotem rozpatrywania w sprawie był wniosek strony zmodyfikowany pismem z dnia 18 stycznia 2023 r. , w którym wnioskodawca zawęził zakres żądanej informacji publicznej do informacji wskazanej w tym piśmie. Następnie organ zwrócił uwagę, że zawężone przez wnioskodawcę żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczy niektórych z postępowań w przedmiocie ustalenia opłat adiacenckich. Wskazując na powyższe organ przybliżył definicję pojęcia opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymienił podmioty ustawowo zobowiązane do jej uiszczenia, a następnie zaakcentował, że jednym z warunków ustalenia opłaty adiacenckiej jest sporządzenie operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy wycenia wartość działki: przed i po podziale lub przed i po scaleniu i podziale lub przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Dalej podniósł, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie udzielenia informacji objętych wnioskiem zawężającym Burmistrz doszedł do przekonania, że wnioskodawca nadal domaga się udostępnienia mu informacji przetworzonej, a tym samym zobowiązany jest do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego). Organ przybliżył pojęcie informacji publicznej przetworzonej a następnie podniósł, że za informację publiczną przetworzoną, ze względu na rozległy rozmiar i zakres żądania, uznaje się również taką informację, na którą składa się pewna suma informacji prostych. W tym kontekście zwrócił uwagę na szeroki zakres wniosku złożonego w sprawie. Podniósł, że dokumenty jakich domaga się wnioskodawca dotyczą postępowań administracyjnych w przedmiocie ustalenia opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości oraz scalenia i podziału nieruchomości. Wyjaśnił, że do umowy nr [...]z dnia [...] lutego 2022 r. zostało zleconych 18 zleceń zawierających każde po kilka lub kilkanaście różnych operatów z szerokiego zakresu umowy. Konieczne jest zatem wyodrębnienie tych, których dotyczy żądana informacja oraz zanonimizowanie i zeskanowanie dokumentów. Podobne postępowanie należy przeprowadzić co do uwag organu do poszczególnych zleconych operatów i odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na te uwagi. Następnie, należy wyszukać umowy z organizacją rzeczoznawców majątkowych, zanonimizować i zeskanować. Ponadto, żądane informacje wymagają zgromadzenia i przeanalizowania, a także zeskanowania oraz zanonimizowania dokumentacji związanej z wieloma prowadzonymi w 2022 r. postępowaniami w sprawie ustalenia opłat adiacenckich.
W odwołaniu od decyzji z dnia 3 marca 2023 r. wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zakwestionował stanowisko organu jakoby zeskanowanie oraz anonimizacja dokumentów z siedmiu sprecyzowanych postępowań administracyjnych prowadzonych przez jeden Wydział Urzędu Miasta O. (Wydział Urzędu Miasta O.) skutkowała przetworzeniem informacji. Zdaniem strony, wnioskowana przez niego informacja powinna zostać udostępniona bez konieczności wykazywania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stwierdził, że pochopne uznanie informacji publicznej za przetworzoną może prowadzić do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczania obywatelskiego prawa do informacji publicznej, o którym mowa zarówno w przepisach u.d.i.p., jak i w art. 61 Konstytucji RP.
W powołanej na wstępie decyzji, SKO stanowisko organu pierwszej instancji uznało za przedwczesne z uwagi na brak wykazania, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Organ ten zauważył, że odmawiając udostępnienia zleceń dotyczących sporządzenia operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę majątkowego D. K. w postępowaniach dotyczących nieruchomości wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 24, pkt 25, pkt 26 oraz pkt 33-36 umowy nr [...]z dnia [...] lutego 2022 r., zawartej między gminą Miastem O. a D.K. Burmistrz powołał się na ilość tych zleceń. Zdaniem SKO podana przez organ pierwszej instancji liczba zleceń (18) "nie stanowi znaczącej sumy informacji publicznej prostej", bowiem jej udostępnienie nie może powodować zaangażowania znacznych sił czy też środków podmiotu w celu jej udostępnienia, co mogłoby zakłócić tok realizacji zadań ustawowych nałożonych na dysponenta informacji. W opinii SKO, działania podejmowane w związku z udostępnieniem żądanej informacji publicznej należało uznać za zwykłe czynności materialno-techniczne.
SKO podniosło także, że w decyzji z dnia 3 marca 2023 r. organ nie wskazał dokładnej liczy operatów szacunkowych, jakie należało przeanalizować celem sporządzenia informacji publicznej zgodnej z wnioskiem. W ocenie organu, w toku ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrz powinien przeanalizować swoje zlecenia skierowane do rzeczoznawcy majątkowego D. K.w celu ustalenia liczby operatów szacunkowych majątkowych, jakie należałoby przeanalizować. SKO zaznaczyło, że dopiero w oparciu o takie dane można będzie ocenić, czy żądana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną.
Podniosło nadto, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera informacji o liczbie uwag jakie Burmistrz zgłosił wobec przedłożonych operatów szacunkowych, podobnie jak brak jest w niej wzmianki o udzielonych odpowiedziach na te uwagi. Zwróciło także uwagę, że w decyzji z dnia 3 marca 2023 r. brak jest również jakichkolwiek informacji o ilości umów zawartych w 2022 r. i 2023 r. z organizacjami rzeczoznawców majątkowych, a jakie należałoby przeanalizować w celu wyodrębnienia tylko tych, które dotyczą żądanej informacji publicznej.
Formułując zalecenia do organu pierwszej instancji SKO wskazało, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien przeanalizować posiadane dane, zasoby oraz dokumenty pod kątem żądań wyrażonych we wniosku oraz wyjaśnić powzięte przez organ drugiej instancji wątpliwości.
W sprzeciwie od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy wnioskowana informacja publiczna spełnia przesłankę informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy wnioskowana informacja jest informacją "prostą", podlegającą udostępnieniu bez konieczności spełnienia przesłanki w postaci szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.
Na tej podstawie skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji;
2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Sprzeciw podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000 dalej: k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres ten został określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
Co również wymaga odnotowania w ramach uwag wstępnych, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, CBOSA).
Jak wynika z orzecznictwa sądowego, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, albowiem decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, CBOSA).
W nawiązaniu do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy przypomnieć trzeba, że przedmiot sporu dotyczy wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 grudnia 2022 r., zmodyfikowanego pismem z dnia 18 stycznia 2023 r. Ostatecznie, po zawężeniu zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżący wystąpił o udostępnienie mu:
1. kserokopii oraz skanów zleceń organu w zakresie sporządzenia operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę majątkowego D. K. w postępowaniach dotyczących nieruchomości wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 24, pkt 25, pkt 26 oraz pkt 33-36 umowy m [...]z dnia [...] lutego 2022 r. zawartej pomiędzy Gminą Miastem O., reprezentowaną przez Burmistrza a D. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą D. K. ,,A", z siedzibą we W.;
2. skanów operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego D. K., w postępowaniach dotyczących nieruchomości wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 24, pkt 25, pkt 26 oraz pkt 33-36 umowy [...]z dnia [...] lutego 2022 r. zawartej pomiędzy Gminą Miastem O., reprezentowaną przez Burmistrza a D. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą D. K.,,A, z siedzibą we W.;
3. kserokopii oraz skanów wszelkich uwag Burmistrza Gminy Miasta O. do operatów szacunkowych, o których mowa w pkt 2;
4. kserokopii oraz skanów wszelkich odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na
uwagi, o których mowa w pkt 3;
5. kserokopii oraz skanów wszystkich umów zawartych w 2022 r. oraz 2023 r.
przez organ z jakimikolwiek organizacjami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, których przedmiotem świadczenia jest dokonanie przez te organizacje oceny operatów szacunkowych w postępowaniach dotyczących nieruchomości wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 24, pkt 25, pkt 26 oraz pkt 33-36 umowy nr [...]z dnia [...] lutego 2022 r. zawartej pomiędzy Gminą Miastem O. reprezentowaną przez Burmistrza a D. K.prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą D.K. ,,A., z siedzibą we W..
Decyzją z dnia 3 marca 2023 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a. Burmistrz Miasta O. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej wyrażając pogląd, że zakres wniosku dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a strona nie wykazała, pomimo wezwania, przesłanki szczególnej istotności w żądaniu informacji publicznej dla interesu publicznego, czego wymaga art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. skutkującej uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.
Poza sporem pozostawało, że dokumenty, o których udostępnienie wystąpił skarżący we wniosku z 27 grudnia 2022 r., zawężonym następnie w piśmie z dnia 18 stycznia 2023 r., mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że u podstaw wydania orzeczenia kasacyjnego przez SKO legła ocena tego organu, że organ pierwszej instancji określone informacje błędnie (bezpodstawnie) zakwalifikował jako informację publiczną przetworzoną (uwaga ta dotyczy punktu 1 wniosku), a w odniesieniu do pozostałych żądań wniosku nie wykazał, że istotnie, odnoszą się one do informacji publicznej przetworzonej.
Stanowisko SKO Sąd w pełni podziela.
Odnośnie do żądania z punktu 1 wniosku rację należy przyznać organowi drugiej instancji, że wskazana w decyzji organu pierwszej instancji liczba zleceń (18), których udostępnienia (w formie kserokopii oraz skanów) żądał skarżący nie stanowi dostatecznej podstawy do wyprowadzenia wniosku, że informacje objęte tym punktem dotyczą informacji publicznej przetworzonej. Wypada w tym miejscu dodać, że pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie posiada legalnej definicji. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowym, informacją przetworzoną jest informacja opracowana przez podmiot obowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1852/14). Co do zasady informacja przetworzona to "nowa" informacja wytworzona przez organ. Niemniej jednak w pewnych przypadkach za przetworzoną informację publiczną można uznać również takie dane, które nie wymagają nakładu intelektualnego związanego z koniecznością wytworzenia nowej informacji. Niekiedy suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może się bowiem przekształcić w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2791/16).
W zaskarżonej decyzji organ trafnie skonstatował, że podana przez Burmistrza liczba zleceń, o jakie wystąpił skarżący w punkcie 1 wniosku, nie stanowi znaczącej sumy informacji publicznej prostej, a zatem jej udostępnienie nie może powodować zaangażowania znacznych sił czy też środków, co mogłoby zakłócić tok realizacji zadań ustawowych nałożonych na dysponenta informacji.
Także i zdaniem Sądu nie było zatem podstaw do tego by informacje z punktu 1) wniosku traktować jako informację publiczną przetworzoną, co wiązałoby się z obowiązkiem wykazania przez stronę przesłanki, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji, działania jakie należało podjąć w związku z udostępnieniem informacji publicznej z punktu 1) wniosku należało uznać za zwykłe czynności materialno-techniczne.
Sąd zgadza się również ze stanowiskiem SKO, że w odniesieniu do pozostałych żądań wniosku (chodzi o punkty od 2 do 5) organ pierwszej instancji nie wykazał, że istotnie, mamy w tym przypadku do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.
Mając na uwadze przedstawioną wcześniej charakterystykę pojęcia informacji publicznej przetworzonej zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że w sprawie organ nie wykazał, że informacja publiczna z punktu 2 wniosku ma charakter informacji przetworzonej. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że żądanie wyrażone w tym punkcie dotyczyło udostępnienia skanów operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego D. K., w postępowaniach dotyczących nieruchomości wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 24, pkt 25, pkt 26 oraz pkt 33-36 umowy m [...]z dnia [...] lutego 2022 r. zawartej pomiędzy Gminą Miastem O., reprezentowaną przez Burmistrza a D. K.prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą D. K. ,,A". Przywołana przez organ pierwszej instancji argumentacja mająca przemawiać za przyjęciem, że ten punkt wniosku dotyczy informacji publicznej przetworzonej ma charakter bardzo ogólny i w istocie nie wyjaśnia przesłanek, w oparciu o które można by uznać, że istotnie, żądanie to dotyczy informacji publicznej o takim właśnie charakterze. Organ nie wskazał przybliżonej ilości operatów szacunkowych jakie należałoby przeanalizować w celu przygotowania żądanej informacji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że niektóre postępowania zawierają nawet po trzy sztuki operatów, oraz że operaty szacunkowe liczą 40 stron każdy i zawierają dane osobowe. Tymczasem, dopiero ilość operatów szacunkowych, które odpowiadałyby kryteriom podanym przez wnioskodawcę, ich objętość, potrzeby zeskanowania, zanonimizowana mogłyby mieć potencjalne znaczenie (o czym Sąd nie przesądza) w kontekście podstaw do zakwalifikowania żądania z punktu 2 wniosku jako informacji publicznej przetworzonej. Podobnie, podana przez organ pierwszej instancji liczba prowadzonych postępowań (około 100) z uwagi na swoją ogólnikowość nie jest przydatna do oceny charakteru informacji publicznej, jako że nie precyzuje, czy w każdym z tych postępowań operaty szacunkowe zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego, o którym mowa w punkcie 2 wniosku.
Sąd w pełni zgadza się również z wyrażonym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie pozwala także na ocenę zasadności zakwalifikowania jako informacji publicznej przetworzonej dokumentów, o jakie wystąpił skarżący w punktach 3, 4 i 5 wniosku. Organ pierwszej instancji w ogóle bowiem nie odniósł się do tego, z jakich powodów także informacje o jakie wystąpił skarżący w punktach 3,4 i 5 wniosku zakwalifikował jako informację publiczną przetworzoną. Nie podał przy tym, ani ogólnej liczby uwag jakie zgłosił Burmistrz do przedłożonych operatów szacunkowych, ani też odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na te uwagi, tudzież, nie podał również jakichkolwiek informacji o liczbie umów zawartych w 2022 r. i 2023 r. z organizacjami rzeczoznawców majątkowych, a jakie należałoby przenalizować w celu wyodrębnienia tych spośród nich, które zawarto w sprawach oceny operatów szacunkowych w postępowaniach dotyczących nieruchomości szczegółowo opisanych w punkcie 5 wniosku.
Trafne jest również spostrzeżenie SKO, że w decyzji organu pierwszej instancji nie ma żadnej wzmianki na temat tego, czy organ prowadzi jakiekolwiek rejestry dotyczące żądanej informacji. W decyzji z dnia 3 marca 2023 r. brak jest również informacji odnośnie do tego, czy organ dysponuje oprogramowaniem komputerowym, które umożliwiłoby w prosty sposób wyszukanie żądanych przez stronę dokumentów.
Znajomość tych wszystkich faktów jest natomiast niezmiernie istotna dla oceny stopnia niezbędnego zaangażowania pracowników Urzędu (rozpatrywanego w kontekście liczby osób, które należałoby oddelegować do przygotowania żądanej informacji publicznej, ich niezbędnego nakładu pracy, czasu), a nadto zakresu czynności jakie są niezbędne do udostępnienia żądanej informacji publicznej (uwaga Sądu dotyczy żądania udostępnienia dokumentów z punktu 2,3,4 i 5 wniosku). Wymienione okoliczności mogą, choć nie muszą, mieć wpływ na kwalifikację informacji publicznej jako informacji przetworzonej (o czym Sąd na tym etapie sprawy w żaden sposób nie przesądza). Bezspornie przy tym, uzasadnienie w tym zakresie powinno znajdować się w decyzji organu pierwszej instancji, z którego to uzasadnienia powinny wynikać przesłanki którymi kierował się organ pierwszej instancji dokonując kwalifikacji zawartego we wniosku żądania strony jako dotyczącego informacji publicznej przetworzonej.
Wszystkie opisane dotąd uchybienia nie dawały organowi drugiej instancji merytorycznych podstaw do oceny prawidłowości zakwalifikowania żądań z punktu 2,3,4 i 5 wniosku jako informacji publicznej przetworzonej, a tylko w takim przypadku (tj. uzasadnionego zakwalifikowania informacji publicznej jako przetworzonej) – jak trafnie akcentuje SKO w zaskarżonej decyzji – organ obowiązany jest do wezwania wnioskodawcy do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czego zaniechanie przez wnioskodawcę skutkuje wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Przedstawiona dotąd argumentacja dowodzi tego, że organ drugiej instancji miał uzasadnione podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Sąd tym samym nie podziela zasadności podniesionego w sprzeciwie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność tego, czy wnioskowana informacja publiczna spełnia przesłankę informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy zdaniem strony żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej prostej. Sąd nie podziela także przedstawionego w sprzeciwie stanowiska strony skarżącej, że z tego powodu zaskarżoną decyzję Sąd powinien uchylić oraz zobowiązać SKO "do wydania nowej decyzji kasacyjnej, w której organ II instancji w sposób jednoznaczny stwierdzi, że wnioskowana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, a jej udostępnienie przez Burmistrza Gminy Miasta O. jest obowiązkiem wymienionego organu", o którym mowa w art. 23 u.d.i.p.
Stanowisko strony nie zasługuje na uwzględnienie z kilku powodów.
Po pierwsze, w ocenie Sądu organ miał podstawy do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. oraz zasadnie zobowiązał organ pierwszej instancji do ponownego przeanalizowania posiadanych danych, zasobów oraz dokumentów pod kątem wyartykułowanych przez stronę we wniosku żądań w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Po drugie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje dominujące w orzecznictwie i literaturze przedmiotu stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p.
Po trzecie, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. następuje właśnie z uwagi na dostrzeżenie przez organ drugiej instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W realiach faktycznych sprawy, organ drugiej instancji nie mógł wypowiadać się o charakterze informacji publicznej, o jakiej mowa w punktach 2,3,4,5 wniosku albowiem nie posiadał tych informacji, a treść decyzji organu pierwszej instancji nie dawała podstaw do zweryfikowania stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia 3 marca 2023 r. Co przy tym ważne, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ drugiej instancji powinien ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. W kontekście brzmienia art. 138 k.p.a. należy przy tym mieć również na uwadze pewną specyfikę postępowania prowadzonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, na gruncie której rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do udostępnienia informacji publicznej.
Wbrew stanowisku skargi, Sąd nie mógł zobowiązać SKO do wydania nowej decyzji kasacyjnej, w której organ drugiej instancji zobowiązany był stwierdzić, że wnioskowana przez stronę informacja publiczna jest informacją publiczną prostą, albowiem ocena charakteru informacji publicznej należy do organu, który jest dysponentem informacji publicznej. Uzupełniając dotychczasowe rozważania dodać należy, że abstrahując od trafnie wypunktowanych w zaskarżonej decyzji uchybień organu pierwszej instancji (z powodów których nie jest możliwe zweryfikowanie zasadności stanowiska tego organu w odniesieniu do punktu 2,3,4 i 5 wniosku) nie może umknąć uwadze, że organ odwoławczy związany jest katalogiem rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 k.p.a.
Podsumowując, uwzględnienie odwołania mogło w niniejszej sprawie nastąpić tylko przez wydanie decyzji kasacyjnej. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia został w ocenie Sądu zakreślony prawidłowo, co uzasadnia stanowisko, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.
Biorąc pod uwagę brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ drugiej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw jako bezzasadny.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.