IV SA/Wr 35/06

IV SA/Wr 35/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski
Lidia Serwiniowska /przewodniczący/
Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6341 Pozbawienie uprawnień kombatanckich oraz pozbawienie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Hasła tematyczne
Kombatanci
Sygn. powiązane
II OSK 945/07 - Wyrok NSA z 2008-08-21
Skarżony organ
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 42 poz 371
art. 25 ust. 2 pkt 1 a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 a, art. 25 ust. 4
Ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /spr./, Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Małgorzata Rutkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 lipca 2006r. sprawy ze skargi F. Ch. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., [...] uchylającej decyzję o pozbawieniu uprawnień kombatanckich oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r., Nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /dalej k.p.a./, art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity. Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy F. Ch. utrzymano w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Nr [...] , stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji własnej z dnia [...] r., [...] uchylającej decyzję o pozbawieniu uprawnień kombatanckich.
W motywach uzasadnienia stwierdzono, co następuje.
F. Ch. posiadał uprawnienia kombatanckie przyznane orzeczeniem Komisji Weryfikacyjnej Zarządu Wojewódzkiego ZBoWiD w W. poświadczone zaświadczeniem z dnia [...] r z tytułów:
- Armia Czerwona od dnia [...] r do dnia [...] r.;
- Ludowe Wojsko Polskie i walka z bandami o utrwalenie władzy ludowej w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r.
Zainteresowany złożył wniosek o rozszerzenie przyznanych uprawnień kombatanckich o uprawnienia z tytułu deportacji do ZSRR. Kierownik Urzędu po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego w trybie art. 21 i art. 25 Ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 - dalej jako ustawa o kombatantach...) decyzją z dnia [...] r. pozbawił F. Ch. uprawnień kombatanckich stwierdzając, że weryfikowany pełnił służbę w organach bezpieczeństwa publicznego, zaś osoby takie pozbawia się przyznanych uprawnień i nie mogą one uzyskać uprawnień z żadnego tytułu (art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) Ustawy o kombatantach...). Zarazem decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu - mając powyższe na uwadze - odmówił wnioskodawcy przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu deportacji do ZSRR.
Weryfikowany zaskarżył do sądu administracyjnego decyzję pozbawiającą go uprawnień kombatanckich. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 czerwca 1995r. (sygn. akt SA/Wr 2431/94) skargę oddalił.
Pismem z dnia [...] r. /k. [...] / F. Ch. zwrócił się o przywrócenie uprawnień kombatanckich powołując się na okoliczności, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach... w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 kwietnia 1997r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 68, poz. 436) przy uwzględnieniu przepisów Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich i zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. Nr 116, poz. 745). Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] r. (Nr [...] ) odmówił F. Ch. przywrócenia uprawnień kombatanckich, których został pozbawiony decyzja z dnia [...] r. (Nr [...] ). Od powyższej decyzji F. Ch. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 12 października 1998r. (sygn. akt II SA/Wr 1427/98) odrzucił skargę wobec nie wyczerpania toku instancji. Postanowieniem z dnia 16 listopada 1998r. (sygn. akt II SA/Wr 2068/98) sąd odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...] ) Kierownik Urzędu stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] r. wobec uchybienia przez stronę terminu. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 sierpnia 1999r. (sygn. akt II SA/Wr 286/99) uchylił postanowienie z dnia [...] r., co skutkowało koniecznością rozpoznania wniosku F. Ch. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] r. Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] r. (Nr [...] ) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. (Nr [...] ) argumentując, iż ze względu na zmianę stanu prawnego w konsekwencji nowelizacji art. 21 Ustawy o kombatantach... dokonanej przez art. 1 pkt 3 lit. b) Ustawy z dnia 4 marca 1999r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 77, poz. 862) brak jest podstaw by weryfikowanemu przywrócić uprawnienia kombatanckie. Rozstrzygnięcie to F. Ch. zaskarżył do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 marca 2000r. (sygn. akt II SA/Wr 1658/99) skargę oddalił wskazując m. in., że Kierownik Urzędu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. prawidłowo zastosował przepisy Ustawy o kombatantach... obowiązujące w tej dacie, bowiem ustawa nowelizująca nie zawierała przepisów przejściowych w szczególny sposób regulujących tę kwestię.
Na skutek pisma F. Ch. z dnia [...] r. /k. [...] / o wznowienie postępowania administracyjnego, do którego dołączono oświadczenia świadków dotyczące charakteru pracy i wykonywanych przez stronę zadań podczas służby w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] r. (Nr [...] wydaną w oparciu o art. 154 § 1 i 2 kpa oraz art. 4 ust. 3 pkt 1 lit, b) i art. 1 ust. 2 pkt 1, 4 i 6 Ustawy o kombatantach... uchylił decyzje z dnia [...] r. (Nr [...] ) o pozbawieniu uprawnień kombatanckich oraz potwierdził F. Ch. uprawnienia z następujących tytułów:
- deportacji do ZSRR w okresie od [...] r. do [...] r.;
- służby w sojuszniczej Armii Czerwonej w okresie od [...] r. do [...] r.;
- służby w Wojsku Polskim podczas działań wojennych w okresie od [...] r. do [...] r.;
- udziału w walce z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii w okresie od [...] r. do [...] r.
W uzasadnieniu wskazano, że istniejące przesłanki faktyczne i prawne pozwalają zmienić decyzję ostateczną pozbawiającą uprawnień kombatanckich, a ponadto, iż za zmianą decyzji przemawiają także względy społeczne. Zasługi wojenne F. Ch. są znaczące, a jego zatrudnienie w UB nie wiązało się z prowadzeniem jakichkolwiek działań o charakterze represyjnym. Za wydaniem rozstrzygnięcia takiej treści przemawiał także pogląd zawarty w Uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2001r. (sygn. akt OPS 14/00).
Na skutek kolejnych pism nadsyłanych do Urzędu przez F. Ch. po dokonaniu analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wszczęto z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] r. argumentując, że rażącym naruszeniem prawa było wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujący stan prawny.
F. Ch. w ustawowym terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego treści wynika, iż strona nie zgadza się z wydaną decyzją i wnosi ojej zmianę.
Rozpatrując odwołanie organ zważył, co następuje:
Jakkolwiek przepisy procedury administracyjnego generalnie hołdują zasadzie trwałości decyzji administracyjnych to zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. Stosownie do art. 16 § 1 kpa: decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika, że jednym ze sposobów weryfikacji decyzji ostatecznych jest stwierdzenie jej nieważności mogące nastąpić jedynie w stosunku do decyzji ostatecznych i wyłącznie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Instytucja nieważności decyzji służy do wyeliminowania rozstrzygnięć, które zostały dotknięte kwalifikowanymi, wadami prawnymi.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa: organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa: właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 kpa).
W sprawie poza sporem jest, że F. Ch. w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. pełnił służbę w Powiatowym Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w Ś. i Wojewódzkim Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego we W. /k. [...] /. Dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia na jakich stanowiskach wymieniony pełnił służbę, jakie czynności wykonywał, a w szczególności - czy wykonywał wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
Przepisy ustawy o kombatantach... przewidują sytuacje, w których Kierownik Urzędu zobowiązany jest do wydania decyzji o pozbawieniu osoby - w stosunku do której wszczęto postępowanie weryfikacyjne - uprawnień kombatanckich. W dacie wydania decyzji pozbawiającej F. Ch. uprawnień art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) Ustawy o kombatantach... stanowił, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osobę, która: była zatrudniona w aparacie bezpieczeństwa publicznego lub informacji wojskowej. Zarazem obowiązujące w tym zakresie w 1994 roku przepisy miały charakter bezwzględny i nie przewidywały możliwości zachowania uprawnień kombatanckich przez osoby objęte dyspozycją art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy. Możliwość taka pojawiła się z dniem 31 lipca 1997r., tj. z dniem wejścia w życie Ustawy z dnia 25 kwietnia 1997r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 68, poz. 436). Na mocy art. 1 ust. 13 lit. b) ustawy nowelizującej w art. 21 Ustawy o kombatantach... po ustępie 2 dodano ustęp 3 i 4 w brzmieniu:
3. Nie stosuje się przepisu ust. 2 pkt 4 lit. a) i b) /tj. przepisu o pozbawieniu uprawnień kombatanckich/ wobec osób:
1) które przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy.
2) które przedłożą dowody, że podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w ust. 2 w pkt 4 lit. a) i b) wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
4. Przy orzekaniu w sprawach osób, o których mowa w ust. 3, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zasięga opinii powołanej przez niego komisji, składającej się z przedstawicieli stowarzyszeń (związków) kombatanckich i osób represjonowanych, zgłoszonych przez Radę.
Tym samym pojawiła się możliwość samooczyszczenia dla osób, które w poprzednim stanie prawnym automatycznie utraciłyby uprawnienia kombatanckie. Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej z dnia z dnia 25 kwietnia I997r. Kierownik Urzędu przywracał uprawnienia kombatanckie z urzędu w przypadkach, w których decyzja pozbawiająca uprawnień kombatanckich była w momencie jej wydania nieważna z mocy prawa (ust. 1); przywrócenie uprawnień z innych przyczyn niż określone w ust. 1 następowało na wniosek osoby uprawnionej złożony w Urzędzie (ust. 2). F. Ch. pismem z dnia [...] r. zwrócił się o przywrócenie uprawnień kombatanckich wskazując, że pełniąc służbę w Urzędzie Bezpieczeństwa oddelegowany był do referatu ochrony z siedzibą na obiekcie Fabryki A. w Ś. . Wniosek ten nie odniósł zamierzonego przez wnioskodawcę skutku, ponieważ Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] r. odmówił F. Ch. przywrócenia uprawnień kombatanckich. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 marca 2000r. (sygn. akt II SA/Wr 1658/99) skargę strony na powyższe decyzje oddalił.
Pismem z dnia [...] r. F. Ch. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o dowody w postaci oświadczeń świadków i w konsekwencji żądał wzruszenia decyzji ostatecznej pozbawiającej go uprawnień kombatanckich. Wyraźnym żądaniem wnioskodawcy było wznowienie postępowania (czyli procedowanie w trybie działu II rozdziału 12 kpa) jak należy sądzić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Mimo tak jednoznacznie sformułowanego żądania organ administracji wniosek strony rozpatrzył w trybie art. 154 §§ 1 i 2 kpa. Dla aktualnego rozstrzygnięcia ma to w istocie drugorzędne znaczenie, nie mniej jednak każe rozpatrywać okoliczności sprawy poprzez pryzmat tego przepisu.
Art. 154 § 1 kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpatrywanej sprawie istotnie decyzja o pozbawieniu uprawnień kombatanckich była ostateczna, ale nie sposób było uznać, że za uchyleniem bądź zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub ważny interes strony. Słuszny interes strony zapewne przemawiałby za przywróceniem jej uprawnień kombatanckich, niemniej jednak stosownie do art. 6 kpa wyrażającego zasadę praworządności organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie mogło w takiej sytuacji prowadzić do obchodzenia prawa polegającego na przywróceniu zainteresowanej osobie uprawnień kombatanckich w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw prawnych, a co więcej gdy jednoznaczny przepis ustawy o kombatantach... (tj. art. 25 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 21ust. 2 pkt. 4 lit. a) ustawy) stanowił barierę dla takiego rozstrzygnięcia. Dla zastosowania trybu uregulowanego przepisem art. 154 § 1 kpa konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) decyzja ostateczna nie tworzy prawa dla żadnej ze stron postępowania; 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) przepisy prawa nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, a ocena czy za zmianą lub jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony należy do właściwości organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 kpa. Dla wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję ostateczną konieczne jest kumulatywne ziszczenie się wskazanych przesłanek. W niniejszej sprawie po ustaleniu bezspornej kwestii, iż decyzja o pozbawieniu przyznania uprawnień jest decyzją ostateczną i nie tworzy prawa najistotniejszego znaczenia powinna nabrać kwestia odnosząca się do istnienia lub nieistnienia interesu społecznego /słusznego interesu strony, które miałyby uzasadniać i przekonywać o konieczności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej/. W tym zakresie organ administracji związany jest brzmieniem art. 6 i 7 kpa, które łącznie ustanawiają zasadę praworządności. Nakazuje ona, iżby organy administracji publicznej prowadząc postępowanie działały na podstawie przepisów prawa oraz aby - stojąc na straży praworządności - podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z uwagi na powyższe przepisy, w tym głównie ze względu na koniunkcję pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem obywateli nie sposób jest zasadnie oczekiwać, żeby organ administracji publicznej związany przepisami powszechnie obowiązującego prawa mógł je naruszać, bagatelizować i omijać tylko i wyłącznie po to, iżby uczynić zadość przekonaniu zainteresowanego, że jego interes jako strony postępowania jest słuszny i w konfrontacji z nim, obowiązujący porządek prawny musi ustąpić. Tego rodzaju stanowisko zasadzające się na czysto subiektywnych kategoriach nie jest ani trafne, ani też słuszne i z całą pewnością nie koresponduje nie dość, że z obowiązującym stanem prawnym, to również z interesem społecznym. Wydanie rozstrzygnięcia w takich warunkach oceniane być musi jako rażące naruszenie prawa.
Zarówno w dniu złożenia przez F. Ch. wniosku o wznowienie postępowania (niezależnie nawet od tego, w jakim trybie nadano mu bieg), jak również dnia [...] r., tj. w dacie wydania decyzji Nr [...] o uchyleniu decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich z jednoczesnym potwierdzeniem uprawnienia z innych tytułów nie obowiązywał już przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 Ustawy o kombatantach..., na który powoływała się strona i który ewentualnie (w poprzednim stanie prawnym) mógłby stanowić podstawę zachowania F. Ch. uprawnień kombatanckich. Punkt 2 w art. 21 ust. 2 Ustawy o kombatantach... został skreślony na skutek nowelizacji dokonanej Ustawą z dnia 4 marca 1999r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 77, poz. 862 - art. 21 pkt 3 lit. b) ustawy nowelizującej), która weszła w życie dnia 9 października 1999r. Z wymienioną datą wyeliminowano możliwość zachowania uprawnień kombatanckich przez osoby podnoszące (i przedkładające dowody), że podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w ust. 2 w pkt 4 lit. a) i b), ustawy wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Od wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 4 marca 1999r. jedyną możliwość zachowania uprawnień kombatanckich przez funkcjonariuszy szeroko pojętego aparatu bezpieczeństwa publicznego przewiduje art. 21 ust 3 pkt I Ustawy o kombatantach... stanowiąc, że uprawnienia kombatanckie mogą zachować osoby, które przedłożą dowody, że do służb i organów wymienionych w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) i b) zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje zwerbowane w celu udzielenia im pomocy.
Mimo powyższego, tj. mimo skreślenia art. 21 ust. 3 pkt 2 Ustawy o kombatantach... organ w decyzji z dnia [...] r. zastosował nieobowiązujący już od ponad dwóch lat przepis i w konsekwencji uchylił decyzję z dnia [...] r. (Nr [...] ) o pozbawieniu F. Ch. uprawnień kombatanckich i potwierdził wymienionemu uprawnienia przyznane przez ZBoWtD, czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 nie został wprawdzie przywołany w podstawie prawnej decyzji, ale nie ulega wątpliwości, że legł on u podstawy rozstrzygnięcia. Za stanowiskiem tym świadczy jednoznacznie treść uzasadnienia, w którym obok oceny zasług wojennych i charakteru służby strony w UB przywołano Uchwałę Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2001 r. (sygn. akt OPS 14/00) dotyczącą granic czasowych obowiązywania, a przede wszystkim stosowania w postępowaniu administracyjnym powoływanego przepisu.
W świetle powyższego oczywistym i rażącym naruszeniem prawa było wydanie decyzji przywracającej F. Ch. uprawnienia kombatanckie. W sytuacji, w której ustalono, że strona pełniła służbę w Urzędach Bezpieczeństwa Publicznego w Ś. i we W. ze względu na treść art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) niedopuszczalnym było wydanie rozstrzygnięcia tej treści. Nie sposób przy tym uznać, że u podstaw wydania decyzji legły okoliczności wynikające z obowiązującego w kwietniu 2002 roku (a także nadal) art. 21 ust. 3 pkt I Ustawy o kombatantach... F. Ch. na żadnym etapie postępowania nie powoływał się na służbę w organizacji podziemnej w czasie wojny lub niepodległościowej po jej zakończeniu, które ewentualnie mogłyby skierować go do służby w organach bezpieczeństwa publicznego. Na fakt ten zwrócił zresztą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 marca 2000r. (sygn. akt II SA/Wr 1658/99).
Rozstrzygnięcie wydane wbrew powyższym zasadom, oparte na art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach ..., który w dniu 30 kwietnia 2002r. nie obowiązywał niewątpliwie dotknięte zostało rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego też stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] r. wydanej w pierwszej instancji było prawidłowe i jako takie zasługuje na pełną aprobatę.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję F. Ch. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że w latach [...] walczył za ojczyznę z okupantem, a w [...] r. z oddziałami UPA. Zakwestionował fakt zatrudnienia w organach bezpieczeństwa publicznego we W. . Pracował jako referent w Fabryce A , a z B. pobierał tylko pobory. Od [...] r. jest we władzach C. , a od kilkunastu lat jest prezesem D. w Ś. , ciesząc się u ludzi autorytetem. Zarzucił pracownikom organu kombatanckiego działanie na jego niekorzyść i stosowanie zbiorowej odpowiedzialności.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego.
W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.
Rażące naruszenie prawa oznacza natomiast wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej wadą, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa – nie jest ograniczone żadnym terminem. Właściwy organ, który stwierdzi występowanie takiej wady, jest bezwzględnie zobowiązany do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
W sprawie poza sporem jest /por. wykaz funkcji zajmowanych przez skarżącego w organach bezpieczeństwa publicznego, k. [...] /, że F. Ch. od dnia [...] r. do dnia [...] r. pełnił służbę w P. Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w Ś. i W. Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego we W. . W dniu [...] r. tzn. w dacie decyzji pozbawiającej F. Ch. uprawnień art. 25 ust. 2 pkt 1 lit.a) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) ustawy o kombatantach ... nakazywał pozbawić uprawnień kombatanckich m.in. osobę, która była zatrudniona w aparacie bezpieczeństwa publicznego. Był to nakaz bezwzględny, gdyż obowiązujące w tym zakresie w 1994 roku przepisy nie przewidywały możliwości zachowania uprawnień. Możliwość taka pojawiła się dnia 31 lipca 1997r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 kwietnia 1997r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. Nr 68, poz. 436/, którą do art. 21 ustawy o kombatantach ... po ustępie 2 dodano ustęp 3 pkt 1 i 2, stanowiący, że nie stosuje się powyższego rygoru wobec osób, które przedłożą dowody, że do wymienionych służb z organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy lub przedłożą dowody, że podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa, wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej Kierownik Urzędu przywracał uprawnienia kombatanckie z urzędu lub na wniosek osoby uprawnionej. F. Ch. złożył taki wniosek, w którym nie kwestionując pełnienia służby w B. wskazał, że oddelegowany był do referatu ochrony z siedzibą w zakładzie przemysłowym. Wniosek ten nie odniósł zamierzonego skutku, ponieważ Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] r. odmówił F. Ch. przywrócenia uprawnień kombatanckich, a skarga na to orzeczenie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000r. /sygn. II SA/Wr 1658/99/.
Pismem z dnia [...] r. F. Ch. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o dowody w postaci oświadczeń świadków i w konsekwencji żądał wzruszenia decyzji ostatecznej pozbawiającej go uprawnień kombatanckich. W związku z tym należy wskazać, ustawa z dnia 25 kwietnia 1997r. o zmianie ustawy o kombatantach, która – pod wskazanymi warunkami przewidywała możliwość przywrócenia uprawnień kombatanckich osobom zatrudnionym w organach służby bezpieczeństwa obowiązywała do dnia 31 grudnia 1999r. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2002r. III RN 210/00, OSNIAPiUS 2002r. nr 17, poz. 397 stwierdzono, że wniosek o przywrócenie uprawnień kombatanckich złożony w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. Nr 68, poz. 436/ podlegał rozpoznaniu bez wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją rozstrzygającą o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej ustawę o kombatantach określony został szczególny tryb weryfikacji stosunków prawnych ukształtowanych na podstawie ostatecznych decyzji pozbawiających uprawnień kombatanckich.
W związku z tym, że tryb ten od 2000r. przestał obowiązywać, ostateczną decyzję można było wzruszyć na podstawie jednego z trybów nadzwyczajnych wymienionych w k.p.a. W kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. skorzystano z trybu weryfikacji decyzji ostatecznej wskazanego w art. 154 k.p.a. Mimo że skarżący żądał wznowienia postępowania w sprawie, to jednak należy zgodzić się z organem, że – w świetle całokształtu okoliczności sprawy – powyższe nie mogło wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia.
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 /i 155/ kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego /rozpoznawczego/ - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą /uchyleniem/ przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. należy więc podkreślić, że słuszny interes strony /rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym/ nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Organ orzekający w sprawie słusznie zauważył, że powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może prowadzić do obchodzenia prawa polegającego na przyznaniu zainteresowanej osobie uprawnień kombatanckich, gdy brak było ku temu podstawy prawnej. Za prawidłowy należy uznać składnik argumentacji organu na rzecz stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdy twierdzi, że zarówno w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania /[...] r./, jak i w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji /[...] r./ nie obowiązywał już przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy, który został skreślony w drodze nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 4 marca 1999r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. Nr 77, poz. 862/, która weszła w życie dnia 9 października 1999r. W ten sposób wyeliminowano możliwość zachowania uprawnień kombatanckich przez osoby podnoszące, że podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a) i b) ustawy wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Jedyną możliwość zachowania uprawnień kombatanckich przez funkcjonariuszy szeroko pojętego aparatu bezpieczeństwa publicznego od dnia 9 października 1999r. przewidywał art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach ..., który jednak w stosunku do F. Ch. nie mógł znaleźć zastosowania /strona nie powoływała się na okoliczności nim objęte, formułując jako podstawę zmiany decyzji ostatecznej fakt, że w organach bezpieczeństwa wykonywała wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem podmiotów działających na rzecz niepodległości Polski/.
Prawidłowo skonstatował organ administracyjny, że mimo skreślenia art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach ... organ w decyzji z dnia [...] r. zastosował /co wynika jednoznacznie z argumentacji zawartej w uzasadnieniu/ nieobowiązujący już od ponad dwóch lat przepis, uchylił decyzję z dnia [...] r. o pozbawieniu F. Ch. uprawnień kombatanckich i potwierdził wymienionemu uprawnienia przyznane przez ZBoWiD, czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono; gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przy ich prostym zestawieniu ze sobą. /por. wyrok NSA z 14 czerwca 2005r., OSK 1667/04, lex nr 171686/.
Wzruszenia zaskarżonej decyzji nie uzasadnia również podniesiony przez skarżącego zarzut zastosowania wobec niego odpowiedzialności zbiorowej, gdyż zarzut ten jest bezzasadny, ponieważ skutki wydanej decyzji nie powodują w stosunku do skarżącego represji lub ograniczeń w porównaniu z innymi obywatelami polskimi, znajdującymi się w takiej sytuacji, jak skarżący.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.