IV SA/Wr 347/25

IV SA/Wr 347/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1  pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi E. W. działającej w imieniu grupy mieszkańców na uchwałę Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr VI/27/2025 w przedmiocie stanowiska Rady Powiatu Kłodzkiego dotyczącego projektu "Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni Nysy Kłodzkiej" opracowanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie po powodzi z września 2024 r. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 2 czerwca 2025 r. E. W. działająca w imieniu grupy mieszkańców (dalej: skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu Kłodzkiego (dalej: organ) z 30 kwietnia 2025 r. (nr VI/27/2025) w sprawie stanowiska Rady Powiatu Kłodzkiego dotyczącego projektu "Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N.", dalej także: Program, opracowanego przez P. po powodzi z września 2024 r. Skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały podniosła, że mieszkańcy, których reprezentuje są właścicielami nieruchomości gruntowych położonych w obrębie miejscowości S., G., S., L., W. i I. Zgodnie z dokumentacją przedstawionego programu, ich nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanych inwestycji wodnych obejmujących budowę zbiorników G., S., W. i B., które zostały ujęte w konsultowanym projekcie w ramach - Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. - zarówno w wariancie rekomendowanym, jak i w pięciu pozostałych rozważanych wariantach. W ocenie skarżącej przysługujące mieszkańcom prawo własności nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem inwestycji stanowi wystarczającą przesłankę do wykazania istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107; dalej: u.s.p.). Planowana inwestycja godzi bowiem wprost w ich prawa właścicielskie - zarówno w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości, jak i zagrożenia jej przymusowym wywłaszczeniem w związku z realizacją inwestycji o charakterze celu publicznego. Dodatkowo wskazała, że zaskarżona uchwała została przyjęta bez zapewnienia mieszkańcom rzeczywistego udziału w procesie podejmowania decyzji, bowiem projekt uchwały nie został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej. Także w dniu 8 kwietnia 2025 r. zebrania wiejskie trzech sołectw: S., N1. oraz G., jednogłośnie przyjęły uchwały sprzeciwiające się planowanej budowie zbiornika G. Mimo to organ podjął uchwałę, której skutki mogą w sposób bezpośredni i nieodwracalny naruszyć prawa mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że konsultacje społeczne dot. "Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N." prowadzi kompleksowo dla całej zlewni N. P. Niemniej jednak organ podjął szereg działań i inicjatyw, aby konsultowany program dotarł do mieszkańców Powiatu Kłodzkiego, organizując nadzwyczajne sesje Rady Powiatu Kłodzkiego (w dniach 5 marca 2025 r. i 30 kwietnia 2025 r.), których obrady były również dostępne on-line. Ponadto organ podkreślił, że Program - to zestaw kompleksowych działań proponowanych do realizacji w ujęciu wariantowym i nieprzesądzających na obecnym etapie o ich ostatecznym kształcie. Proponowane działania mają służyć zwiększeniu bezpieczeństwa mieszkańców Powiatu Kłodzkiego oraz całego regionu, w tym m.in. powiatów [...] i [...]. Przedmiotowa uchwała została podjęta jako wyraz poparcia dla projektu.
W piśmie z 19 lipca 2025 r. skarżąca podniosła, że przyjęcie uchwały powinno było zostać poprzedzone przeprowadzeniem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz zapewnieniem udziału społeczeństwa w procesie decyzyjnym w trybie art.: 33, 39 i 54 ustawy środowiskowej. Zwołanie nadzwyczajnych sesji Rady Powiatu Kłodzkiego nie spełniło warunku konsultacji społecznych.
Z kolei w piśmie z 5 listopada 2025 r. skarżąca wskazała na okoliczność wpisania Programu na listę inwestycji kluczowych projektu ustawy o usprawnieniu procesu inwestycyjnego dla kluczowych inwestycji infrastrukturalnych (nr prac legislacyjnych UD262).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo jej analiza pod kątem dopuszczalności. Innymi słowy, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt. 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Jedna z przyczyn niedopuszczalności skargi zachodzi wówczas, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).
Wedle art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. stanowi natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 3). Kluczowe zatem w rozpoznawanej sprawie jest pojęcie interesu prawnego i jego naruszenia, o których mowa w powołanym przepisie.
Przepis ten określa przesłanki, które muszą być spełnione, aby skargę można było uznać za dopuszczalną – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej oraz musi zaistnieć w sprawie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obie te przesłanki winny być spełnione łącznie, aby można było mówić o tym, że skargę wniósł podmiot uprawniony, posiadający legitymację do jej wniesienia. Niezaistnienie którejkolwiek z przesłanek powoduje bezskuteczność skargi w rozumieniu złożenia jej przez osobę nielegitymowaną. Brak jest wątpliwości, że interes prawny o którym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma bowiem charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań powiatu. Innymi słowy, normatywna ochrona interesu prawnego wynika ze zobiektywizowanej, a zarazem zindywidualizowanej i skonkretyzowanej potrzeby ochrony prawnej, wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. postanowienie NSA z 11 października 2023 r., I OSK 1997/23). Nczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, w odniesieniu do analogicznego do art. 87 ust. 1 u.s.p. przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przyjął, że w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podjęte w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. (tutaj art. 87 ust. 1 u.s.p. – przyp. Sąd), wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. W konsekwencji przyjąć należy, że w postępowaniu, w którym skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu powiatu otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02). Skarżący musi zatem wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu.
W oparciu o powyższe wywody w realiach rozpatrywanej sprawy nie zaistniały warunki do rozpoznania wniesionej skargi, bowiem brak jest związku pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej a zaskarżoną uchwałą, polegającego na tym, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienia.
Przede wszystkim wypada dostrzec, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 4 ust.1 pkt 15 i 16 u.s.p. jak i § 12 ust. 2 Statutu Powiatu Kłodzkiego.
Według powołanej regulacji art. 4 ust.1 pkt 15 i 16 u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli jak i ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a także ochrony ludności i obrony cywilnej.
W tym kontekście należy pamiętać również o brzmieniu generalnego art. 9 ust. 1 u.s.p., według którego rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym.
Z kolei powołany w uchwale przepis Statutu nawiązuje do kwestii zakresu przedmiotowego uchwał podejmowanych przez Radę Powiatu. Według § 12 ust. 1 Statutu rada powiatu rozpatruje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał wszystkie sprawy należące do jej kompetencji określone w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w innych ustawach, a także w przepisach wydanych na podstawie ustaw. Jednocześnie we wzmankowanym § 12 ust. 2 Statutu zastrzeżono, że rada powiatu, w formie uchwał, "wyraża opinie i zajmuje stanowiska" w innych sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej powiatu.
Zważyć przy tym należy, że wszelkie dopuszczalne prawnie działania powiatu i jego organów mogą być związane przepisami w większym lub mniejszym stopniu. O ile są to działania władcze o charakterze zewnętrznym, tzn. wkraczające w sferę uprawnień podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, to formy i granice takiej ingerencji powinny wyraźnie wynikać z ustawy. Nie wystarczy w tym przypadku ogólna norma zawarta w art. 4 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.p.s. Nie każda jednak uchwala rady powiatu musi być uchwałą podejmowaną w ramach władczych uprawnień i z zakresu administracji publicznej. Rada może podejmować też inne uchwały m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne. W odniesieniu do działań niewładczych, gdy nie wkracza się w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa wystarczającą podstawą prawną jest norma kompetencyjna (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 grudnia 2017 r., II SA/Bd 1076/17).
Taki też niewątpliwie charakter ma zaskarżona uchwała. W § 1 stanowi ona literalnie, że "popiera" koncepcję ochrony przeciwpowodziowej Powiatu Kłodzkiego. Manifestuje ona zatem w sposób nienormatywny aprobatę organu powiatu wobec działań innego organu publicznego – P. Nie zawiera ona żadnych nakazów lub zakazów rzutujących w sposób aktualny (a nie jedynie potencjalny) na sytuację podmiotów administrowanych.
Wskazać następnie trzeba, że program redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N., który jest pośrednio przedmiotem zaskarżonej uchwały to strategiczny projekt mający na celu zwiększenie bezpieczeństwa regionu poprzez inwestycje infrastrukturalne, takie jak budowa suchych zbiorników retencyjnych i polderów, a także działania nieinfrastrukturalne, np. regulacja koryta rzeki. Program ten zakłada budowę około 20 suchych zbiorników retencyjnych, a także przebudowę kaskady zbiorników na N. oraz działania w zlewni B. (m.in. budowa zbiorników w G., B., S.). Jest on realizowany przez P., a jego wdrożenie planowane jest na lata 2027-2034. Należy więc zgodzić się z opinią organu wyrażoną w odpowiedzi na skargę, że program to zestaw kompleksowych działań na przyszłość proponowanych do realizacji w ujęciu wariantowym i nieprzesądzających na obecnym etapie o ich ostatecznym kształcie. Oznacza to więc, że zaskarżona uchwała poza wspomnianą aprobatą dla koncepcji ochrony przeciwpowodziowej Powiatu Kłodzkiego zawartej w Programie nie tworzy żadnych norm prawa materialnego, które mogłyby naruszyć kogokolwiek interes prawny. Zatem, jeżeli w obrocie prawnym brak jest takiej normy prawnej, nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego zarówno skarżącej jak i reprezentowanej przez nią grupy mieszkańców Powiatu Kłodzkiego w następstwie podjęcia zaskarżonej uchwały.
Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Natomiast orzeczenie zwrotu wpisu od skargi zostało wydane na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.