IV SA/Wr 346/23

IV SA/Wr 346/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1367
par. 8 ust. 1 i 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: referent Ksawery Sobczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2023 r. nr HP.906.4.2023.AKO w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę w całości .
Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: organ I instancji) na skutek dokonanego przez A. T. (dalej: strona, skarżący) zgłoszenia z dnia 28 lutego 2020 r. podejrzenia choroby zawodowej : przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni nadgarstka (poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (dalej: rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych) u strony w okresie zatrudnienia w narażeniu na wibracje i sposób wykonywania pracy od 16 maja 2018 r. do 31 marca 2019 r. w charakterze pracownika ogólnobudowlanego w zakładzie U. z siedzibą we W.
Organ I instancji przeprowadził dochodzenie epidemiologiczne, którego celem było ustalenie i ocena narażenia zawodowego strony u ww. pracodawcy, w zakresie narażenia na sposób wykonywania pracy i wibrację.
W dniu 3 czerwca 2020 r. Dolnośląski Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu (dalej: DWOMP) wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej – przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni nadgarstka (wymienionej w poz. 20.1 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, że:
- potwierdzono obraz elektrofizjologiczny zespołu cieśni nadgarstka w EMG z 31 stycznia 2020 r. towarzyszący zmianom korzeniowym i polineuropatii,
- w okresie 1 roku po zakończeniu ewentualnego narażenia, czyli do 29 lipca 2019 r. jedyny wynik badania emg wykonanego 16 sierpnia 2018 r. wykluczył zespół cieśni nadgarstka obustronnie,
- rozpoznanie postawione po roku od ustania narażenia zawodowego nie może być przyczynowo-skutkowo wiązane z poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych.
Strona nie zgodziła się z wydanym orzeczeniem lekarskim i złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownych badań w jednostce orzeczniczej II stopnia diagnostycznego. W dniu 29 września 2022 r. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi (dalej: IMP) wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej: przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni nadgarstka wymienionej w poz. 20.1 załącznika rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Jednostka orzecznicza w wydanym orzeczeniu wskazała, że:
- do wystąpienia zawodowego zespołu cieśni nadgarstka prowadzi przeciążenie stawów nadgarstkowych, przez które rozumie się wykonywanie w trakcie całego dnia pracy lub przez jego znaczną część monotypowych (szybkie wielokrotne powtarzanie w długich okresach czasowych) ruchów: zginania i prostowania nadgarstka, zginania łokciowego i promieniowego nadgarstka, nawracania i odwracania ręki, chwytania palcami (chwyt pęsetowy), zwłaszcza z używaniem dużej siły nacisku dłoni na narzędzie pracy,
- praca na stanowisku pracownika ogólnobudowlanego niewątpliwie wymagała zaangażowania obu kończyn górnych, lecz w zależności od rodzaju czynności obciążała różne grupy mięśniowo-stawowe,
- z charakterystyki stanowiska pracy nie wynika, aby czynności wykonywane przez stronę miały charakter ruchów monotypowych, szczególnie obciążających nadgarstki; charakter wykonywanych czynności był zmienny w czasie , dostosowany pod względem tempa do możliwości pracownika, nie posiadał cech monotypii tj. rutynowych, powtarzających się, szybkich i niezmiennych ruchów pod postacią ruchów rak, zwłaszcza połączonych z dużym naciskiem i w długich przedziałach czasowych, w przymusowym tempie pracy narzuconym przez uwarunkowania zewnętrzne, stwarzających warunki, w których mogłoby dochodzić do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka i długotrwałego ucisku na pień nerwu pośrodkowego i w konsekwencji wystąpienia zespołu cieśni w obrębie nadgarstka,
- stwierdzono brak udokumentowanych objawów rozpatrywanej choroby w okresie roku od ustania potencjonalnego zawodowego narażenia, co uniemożliwia rozpoznania etiologii zawodowej,
- wykonane badanie EMG z dnia 16 sierpnia 2018 r. – bez cech obustronnego zespołu cieśni nadgarstka; w wyniku ponownie wykonanego badania EMG prawej kończyny górnej w dniu 18 listopada 2018 r. wskazano, że "badanie neurograficzne i zapis czynności bioelektrycznej mięśni w normie. Pierwszy wynik badania EMG potwierdzający elektrofizjologiczny obraz obustronnego zespołu cieśni nadgarstka pochodzi ze stycznia 2020 r. ale wobec przebywania (...) na zwolnieniu lekarskim od dnia 29 lipca 2018 r. do końca zatrudnienia (31 marca 2019 r.) powyższe badanie nie może stanowić podstawy do rozpatrywania rozpoznanego schorzenia w kontekście etiologii zawodowej."
Decyzją z dnia 18 listopada 2022 r., nr 25/22 organ I instancji orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej: przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni nadgarstka wymienionej w poz. 20.1 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, z tym uzasadnieniem ,że jednostki orzecznicze obu stopni diagnostycznych nie rozpoznały w strony choroby zawodowej ujętej w pozycji 20.1 obowiązującego wykazu chorób zawodowych.
Strona odwołała się od decyzji organu I instancji zarzucając, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji.
Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 21 marca 2023 r., nr HP.906.4.2023.AKO, wydaną z powołaniem się na przepisy art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r., poz. 338), art. 235¹ i art. 235² k.p., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach ostatecznej decyzji organ II instancji przywołał definicję ustawową choroby zawodowej, zawartą w art. 235¹ i art. 235² k.p. oraz § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych stwierdzając, że w przypadku strony nie zostały spełnione wszystkie trzy warunki, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. W tym zakresie wskazał, że:
- w przypadku strony kryterium dotyczące rozpoznania klinicznego zostało spełnione; rozpoznanie kliniczne choroby – obustronny zespół cieśni w obrębie nadgarstka ustalono i udokumentowano w wyniku badania EMG z dnia 31 stycznia 2020 r.,
- dwie niezależne placówki diagnostyczno-orzecznicze uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych, tj. DWOP oraz IMP nie kwestionują ww. rozpoznania, natomiast wykluczają związek przyczynowo-skutkowy ww. schorzenia z warunkami pracy strony w okresie aktywności zawodowej; wynik badania EMG wykonany jeszcze podczas aktywności zawodowej strony – dnia 16 sierpnia 2018 r. wykluczył zespół cieśni nadgarstka obustronnie,
- w okresie od 30 lipca 2018 r. do 3 sierpnia 2018 r. oraz od 6 sierpnia 2018 r. do 31 marca 2019 r. strona przebywała na zwolnieniu lekarskim; od 1983 r. pobiera wojskowe świadczenie emerytalne).
- ustawodawca wprowadził kryterium czasu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, w przypadku rozpatrywanej jednostki chorobowej wynosi 1 rok,
Wobec tego – w ocenie organu odwoławczego - nie został spełniony, trzeci warunek konieczny do stwierdzenia choroby zawodowej; schorzenie rozpoznane zostało po okresie wskazanym przez prawodawcę, a zatem niemożliwym jest stwierdzenie choroby zawodowej.
Organ II instancji dalej wskazał, że zgodnie z art. 235² k.p., rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. W świetle § 2 ww. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do tego rozporządzenia. Ustawodawca celowo wprowadził ograniczenie okresu uprawniającego do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż nie w każdym czasie można wiązać objawy chorobowe z ich zawodowym pochodzeniem. Okresy wymienione w załączniku do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych są zakreślone dla wybranych jednostek chorobowych, w przypadku których zgodnie z wiedzą medyczną wystąpienie objawów po zakreślonym ustawowo okresie wyklucza zawodową etiologię choroby, gdyż po tym okresie przeważający wpływ mają inne – pozazawodowe czynniki prowadzące do rozwoju danej choroby. Zgodnie z poz. 20 pkt 1 załącznika do rozporządzenia, okres ten dla choroby zawodowej, określonej jako "zespół cieśni w obrębie nadgarstka" wynosi 1 rok.
Stąd też z mocy prawa rozpoznanie z dnia 31 stycznia 2020 r. nie może być przez organ uwzględnione gdyż odnosi się okresu wykraczającego poza okres zakreślony przez prawodawcę, bo ostatni okres pracy w narażeniu strony był przed dniem 6 sierpnia 2018 r., ponieważ od 6 sierpnia 2018 r. aż do chwili rozwiązania stosunku pracy strona przebywała na zwolnieniu lekarskim, stąd też wskazany przez prawodawcę okres upoważniający do uwzględnienia rozpoznań w dokumentacji medycznej upłynął z dniem 5 sierpnia 2019 r.
Według organu odwoławczego wyjaśnienia strony zawarte w piśmie z dnia 15 marca 2023 r., pozostają bez wpływu na kierunek zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż nie wynika z nich, aby istniała dokumentacja medyczna potwierdzająca ,że w okresie wskazanym przez prawodawcę, wystąpiły objawy rozpoznawanego schorzenia. Ponadto wymieniane przez stronę w ww. piśmie dokumenty były przedmiotem analizy lekarzy orzekających w sprawie.
Odnosząc się do narażenia zawodowego, organ II instancji stwierdził, że jest ono drugorzędną sprawą w przedmiotowym postępowaniu, gdyż brak rozpoznania klinicznego schorzenia wymienionego w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych we wskazanym przez pracodawcę okresie, czyni zbędnym ocenę warunków wykonywania pracy. W ocenie organu odwoławczego oraz jednostek orzeczniczych praca na stanowisku pracownika ogólnobudowlanego niewątpliwie wymagała zaangażowania obu kończyn górnych, lecz w zależności od rodzaju czynności obciążała różne grupy mięśniowostawowe, czynności wykonywane nie miały charakteru ruchów monotypowych, szczególnie obciążających nadgarstki. Według wiedzy medycznej wystąpienie zespołu cieśni nadgarstka, jako skutku narażenia zawodowego, związane jest z przeciążeniem struktur znajdujących się w kanale nadgarstka w stopniu prowadzącym do wystąpienia stanu zapalnego, co w konsekwencji prowadzi do ucisku na nerw pośrodkowy. Duża powtarzalność wykonywanych czynności ręcznych na stanowisku pracy jest czynnikiem ryzyka zespołu cieśni nadgarstka. Mechanizmem wywołującym zespół cieśni nadgarstka jest wzrost ciśnienia w kanale i niedokrwienie nerwu pośrodkowego. Prostowanie nadgarstka (zgięcie grzbietowe) napina ścięgna mięśni zginaczy i nerw pośrodkowy zwiększając ucisk na jego powierzchnię grzbietową. Ciśnienie w kanale nadgarstka dodatkowo zwiększa zginanie palców i rośnie ono wraz ze zwiększeniem siły. Zgięcie ręki w nadgarstku powoduje, że ścięgna zginacza palców uciskają dłoniową powierzchnię kanału nadgarstka. Nerw pośrodkowy znajduje się między tymi ścięgnami. Przeciążenie mięśni zginaczy, brak przerw wypoczynkowych, są przyczyną braku równowagi pomiędzy zginaczami i prostownikami, co prowadzi do wzrostu ciśnienia w części dłoniowej kanału nadgarstka. Podczas ruchów rąk dochodzi właśnie do obrzęku struktur znajdujących się w obrębie kanału nadgarstka.
Nadto, zespół cieśni nadgarstka może mieć wieloczynnikową etiologię a wśród przyczyn wymienia się zaburzenia metaboliczne – cukrzyca, zmiany zwyrodnieniowe stawów rąk i kręgosłupa szyjnego, urazy – złamania, zaburzenia endokrynne – choroby tarczycy, otyłość, skutki uboczne działania leków m.in. leki przeciwbólowe z grupy NLPZ (niesteroidowych leków przeciwzapalnych), choroby tkanki. A zatem potwierdzenie zawodowego tła zespołu cieśni nadgarstka wymaga wykluczenia innych możliwych przyczyn tej neuropatii, gdyż zespół cieśni nadgarstka jest chorobą występującą w populacji generalnej.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja medyczna strony zawiera rozpoznania m.in. następujących schorzeń , a mianowicie : cukrzycy typu 2, zapalenia nadkłykci bocznych i przyśrodkowych obu kości ramiennych, zmian zwyrodnieniowych wielostawowych, zesztywniającego zapalenia stawów kręgosłupa, które jako odrębne rozpoznania stanowią dodatkową przesłankę wykluczającą potwierdzenie zawodowego tła zespołu cieśni nadgarstka.
Organ zwrócił uwagę na to ,że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter oraz warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne , a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych.
Podkreślił dalej organ II instancji ,że rozpoznanie choroby zawodowej może jedynie nastąpić w drodze orzeczenia lekarskiego wydanego przez upoważnioną placówkę diagnostyczno-orzeczniczą w zakresie chorób zawodowych. Ocenę narażenia i ustalenie związku przyczynowo-skutkowego między narażeniem zawodowym a rozpoznanym schorzeniem, dokonuje lekarz orzecznik dysponujący wiedzą specjalistyczną, która pozwala na ocenę prawdopodobieństwa, że środowisko pracy leży u podstaw rozpoznanej jednostki chorobowej. W przedmiotowej sprawie brak rozpoznania rozpatrywanego schorzenia w okresie wskazanym przez prawodawcę czyni niemożliwym ocenę warunków pracy w kontekście ich wpływu na rozwój choroby. Wskazano, że bez opinii uprawnionych placówek służby zdrowia, bądź sprzecznie z nimi, organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej. Jeśli bowiem orzeczenia lekarskie stwierdzały brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, to organy administracji związane były takimi ustaleniami i nie mogły wydać, w oparciu o uznanie administracyjne, decyzji oczekiwanej przez zainteresowanego.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji oraz nieuwzględnienie przez lekarza orzecznika zmian dokonanych w karcie oceny narażenia zawodowego, organ II instancji wyjaśnił, że karta oceny narażenia była czterokrotnie aktualizowana, została następnie przez organ I instancji przesłana do jednostki orzeczniczej II stopnia diagnostycznego wraz z formularzem "Informacje dotyczące przebiegu zatrudnienia i warunków wykonywania pracy w związku z podejrzeniem choroby zawodowej" sporządzonym w dniu 25 stycznia 2021 r. przez pracodawcę, przesłane zostały także wyjaśnienia strony .
Zdaniem organu odwoławczego , w rozpatrywanej sprawie organ I instancji dokonał oceny narażenia zawodowego, sporządzona została stosowna karta oceny narażenia zawodowego, a upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki orzecznicze wydały spójne orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u strony.
Z kolei odnosząc się do zastrzeżeń strony , skierowanych do wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, odmiennych od opinii Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia 15 kwietnia 2020 r. organ II instancji zaznaczył, że lekarz wydający orzeczenie lekarskie to lekarz specjalista, który ma świadomość doniesień naukowych i dysponuje szeroką wiedzą medyczną oraz posiada odpowiednią praktykę w zakresie orzecznictwa w sprawie chorób zawodowych. Ustawodawca powierzył obowiązek rozpoznawania chorób zawodowych jednostkom medycyny pracy, zatrudniającym wyspecjalizowany personel medyczny, gdyż czynność ta wymaga wiedzy specjalistycznej i leży poza kompetencjami organów administracji. Lekarz wydający orzeczenie lekarskie musi (zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych) spełniać wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1175 ze zm.), tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 czerwca 2010 r. (Dz. U. nr 110, poz. 736 ze zm.) w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych, oraz winien być zatrudniony w jednostce orzeczniczej. Zatem dokument ten pozostaje bez wpływu na dokonane ustalenia w rozpatrywanej sprawie, podobnie jak załączona do odwołania dokumentacja dotycząca rehabilitacji i zabiegów fizjoterapeutycznych potwierdzają uczestnictwo w nich.
Organ II instancji zwrócił tez uwagę na to , że DWOMP oraz IMP są jednostkami systemu ochrony zdrowia upoważnionymi do rozpoznawania chorób zawodowych i wyspecjalizowanymi do orzekania w sprawach chorób zawodowych. Opinia strony odwołującej się, która nie posiada wiedzy specjalistycznej, nie może być przez organ traktowana jako kontrargument dla opinii medycznej lekarzy specjalistów upoważnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych. Lekarz orzecznik wydając orzeczenie lekarskie kieruje się wiedzą medyczną, uwzględnia całość doniesień naukowych i wydaje bezstronne orzeczenie. Organ wydając decyzję kieruje się oceną stanu zdrowia zainteresowanego wyrażoną w orzeczeniach lekarskich. Wskazano, że przepis szczegółowy tj. rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych, stawia organowi przy wydawaniu decyzji wymóg kierowania się opiniami medycznymi zawartymi w orzeczeniach lekarskich, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Zaznaczono, że omawiane orzeczenie jest opinią w rozumieniu art. 84 k.p.a. podlega ono także weryfikacji, tak jak każdy inny dowód w sprawie.
Organ odwoławczy - zgodnie z art. 80 k.p.a.- dokonał oceny materiału dowodowego z punktu widzenia wszystkich przesłanek dotyczących choroby zawodowej, w tym także orzeczeń lekarskich i stwierdził, że zostały one poprzedzone analizą zgromadzonej dokumentacji, uwzględniają pełny stan faktyczny sprawy i jako takie posiadają walor kompletności, są obiektywne, logiczne i przekonujące , wyczerpująco umotywowane oraz nie budzą żadnych wątpliwości.
Przy czym na gruncie przedmiotowej sprawy ocena narażenia zawodowego dokonana przez lekarzy orzeczników była spójna z oceną organu I instancji, którą podziela także organ odwoławczy, natomiast zarzuty skierowane przeciwko ocenie narażenia zawodowego stają się bezpodstawne w kontekście braku potwierdzenia rozpoznania klinicznego rozpatrywanej choroby.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga została oparta na zarzutach naruszenia :
1/ prawa materialnego , a to :
- art. 15 ust. 10 ustawy o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505) i przepisów – zarządzenia nr 70 Prezesa Rady Ministrów z 6.10.2011 r. (M.P. poz. 953) , a mianowicie § 2 (zasada legalizmu, praworządności i pogłębienia zaufania obywateli, § 5 (zasada jawności i przejrzystości), § 7 (zasada profesjonalizmu), § 8 ( zasada zaniechania) , § 19,3 (zasada twórczego działania, nieograniczająca się jedynie do przestrzegania przepisów);
- § 6.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869) poprzez ocenę narażenia zawodowego bez uwzględnienia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. (Dz. U. nr 180, poz. 1860), § 3, § 5.6, §12.1; rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy (Dz. U. nr 157, poz. 1318 i 1317) , § 2 pkt 8, § 4.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy (Dz. U. nr 62, poz. 286) w sprawie prowadzenia dokumentacji związanych z prowadzeniem akt pracowniczych,
2/ przepisów postępowania administracyjnego , a to:
- art. 8 k.p.a. poprzez niewyczerpujące informowanie o podstawach prawnych rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, braku właściwego współdziałania (współpracy) z innymi organami i instytucjami w celu pogłębiania i zbierania materiałów,
- art. 7 k.p.a. poprzez niepodejmowanie na wniosek strony także z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,
- art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nieprzesłuchaniu strony pomimo wielokrotnych wniosków ,
- art. 80 k.p.a. poprzez niewykorzystanie publikacji naukowych przedstawionych przez stronę.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie przypomnieć jedynie należy , że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2022, poz. 2492). Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U.2023, poz.1634 ze zm. ) ( zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a.
Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie jest obarczone wadami , wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego oraz zastosowano w niej przepisy prawa materialnego zgodnie z przedmiotem sprawy. W pierwszej kolejności należy zaakcentować ,że kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym, określić można prawa i obowiązki stron. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.). Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy . Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi , aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych . Powyższy obciążający organ obowiązek jest niezależny od tego , czy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony , czy też je podważa . Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy. Istotą tego postępowania jest bowiem ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych.
Analiza materiału aktowego badanej sprawie wskazuje na to, że organy inspekcji sanitarnej zadośćuczyniły powyższym wymogom i dopełniły obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. A mianowicie wyjaśniły organy w sposób dostateczny wszystkie - z punktu widzenia definicji choroby zawodowej - istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne . Choroba zawodowa jest bowiem pojęciem prawnym , które pozostaje w związku przyczynowym z pracą, jej rodzajem, charakterem oraz warunkami jej wykonywania. W obowiązującym stanie prawnym definicji choroby zawodowej ujęta została w art. 235 ¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) , wedle którego za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Wskazując w powołanym przepisie na wykaz chorób zawodowych ustawodawca jednocześnie ustalił w art. 237 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia wykazu chorób zawodowych w drodze rozporządzenia. Na podstawie delegacji zawartej w art. 237 § 1 pkt 3 – 6 i § 1¹ Kodeksu pracy, którego obowiązujące brzmienie ustalone zostało nowelą z dnia 22 maja 2009 r., Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), którego uregulowania stały się podstawą rozstrzygnięć obu organów. Wskazać jednak należy, że skoro przepisy powyższego rozporządzenia wydane zostały na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 237 §1 pkt 3-6 k.p. , który upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia nie tylko wykazu chorób zawodowych, ale również sposobu i trybu postępowania dotyczącego zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, to ustawodawca celowo zdecydował się na wprowadzenie odmiennego trybu postępowania w przedmiocie chorób zawodowych. Odmienność regulacji w tym przedmiocie nie wyłącza jednak konieczności stosowania przepisów proceduralnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, ale przepisy te należy stosować tylko i wyłącznie w zakresie nieunormowanym przepisami powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych..
Przepis § 2 wskazanego wyżej rozporządzenia stanowi, że wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia. Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.
U skarżącego rozpoznano schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych pod poz. 20.1 pod postacią : zespół cieśni w obrębie nadgarstka.
Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest ustalenie związku przyczynowego między warunkami w jakich skarżący wykonywał pracę , a zdiagnozowanym schorzeniem. Orzeczenia lekarskie, a za nim organy inspekcji sanitarnej obu instancji stwierdziły, że taki związek przyczynowy nie istnieje, z kolei skarżący podnosi ,że taki związek istnieje.
W badanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, zgłoszenie podejrzenia u skarżącego choroby zawodowej, nastąpiło w dniu 28 lutego 2020 r., a zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia u niego choroby zawodowej, wszczęte zostało po upływie 1 roku po zakończeniu ewentualnego narażenia zawodowego czyli do 29 lipca 2018 r. , od kiedy to skarżący przebywał na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim do 31 marca 2019 r. i nie świadczył już w tym okresie pracy.
W tym miejscu przypomnieć należy, że w myśl § 8 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie, decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzja o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydawana jest na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jej wydanie poprzedza zatem postępowanie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej. W tym zakresie, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej, bądź braku podstaw do jej rozpoznania wydawane jest przez lekarza wyspecjalizowanej jednostki diagnostycznej powołanej do rozpoznawania chorób zawodowych, a określonej w § 5 tegoż rozporządzenia. Podstawę do wydania takiego orzeczenia stanowią wyniki przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacja medyczna pracownika, dokumentacja przebiegu zatrudnienia oraz ocena narażenia zawodowego. Podkreślić przy tym należy , że wprawdzie organ orzekając o chorobie zawodowej nie może dokonywać własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej i obowiązany jest przyjąć ustalenia wynikające z wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06), to jednak jeśli w świetle wszystkich zgromadzonych dowodów orzeczenie to budzi wątpliwości, organ administracji może żądać wydania kolejnych orzeczeń, przez inne jednostki diagnostyczne.
W świetle przytoczonej wyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że orzeczenie lekarskie wydawane przez lekarza uprawnionego ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej. Z kolei – podstawę wydania owego orzeczenia stanowią wyniki przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacja medyczna pracownika lub byłego pracownika, dokumentacja przebiegu zatrudnienia oraz ocena narażenia zawodowego, którymi lekarz orzecznik jest związany.
Analiza materiału aktowego kontrolowanej sprawy dowodzi tego ,że organy inspekcji sanitarnej obu instancji nie pomijały żadnych wątpliwości i uwag , zgłaszanych przez skarżącego , przekazując całość dokumentacji medycznej zaoferowanej przez skarżącego jednostkom orzeczniczo-diagnostycznym I i II stopnia , o czym świadczy wyczerpujące uzasadnienie obu orzeczeń lekarskich. Opracowanych na użytek niniejszego postępowania orzeczeń lekarskich skarżący skutecznie nie podważył w toku tego postępowania . W związku z tym – wbrew zarzutom skargi - uznać należy ,że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności.
Reasumując , skoro przeprowadzone przez organy inspekcji sanitarnej postępowanie nie zawiera żadnych braków i luk w materiale dowodowym ,przeciwnie świadczy o skrupulatności i staranności w jego prowadzeniu , a następnie wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie , to pod ich adresem nie może być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania , w szczególności w zakresie zgromadzenia dostatecznego materiału dowodowego , stanowiącego podstawę do poczynienia przez organy ustaleń faktycznych w sprawie .
Przechodząc natomiast do zarzutów nakierowanych na materialną treść rozstrzygnięcia przypomnieć należy ,że według przytoczonego wyżej art. 235 ¹ k.p. przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Zgodnie z pozycją 20.1 wykazu chorób zawodowych (załącznik do rozporządzenia), do chorób zawodowych zalicza się – między innymi - zespół cieśni w obrębie nadgarstka.
W sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie (bądź wykluczenie) u skarżącego choroby zawodowej , ustalenia wymagało: czy schorzenie u niego rozpoznane mieści się w wykazie chorób zawodowych oraz to, czy choroba wywołana została warunkami występującym w środowisku pracy. Zasada dochodzenia do prawdy materialnej w rozporządzeniu o chorobach zawodowych nakazuje sięgać do dokumentacji zgromadzonej przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Pracy. Przepisy powołanego wyżej rozporządzenia o chorobach zawodowych nie pozostawiają także żadnych wątpliwości co do rodzaju jednostek uprawnionych , jedynie uprawnionych do rozpoznania i wydania orzeczenia lekarskiego w przedmiocie choroby zawodowej.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego - dotyczącego ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki pozwalające na stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącego w sposób należyty – o czym była już mowa wyżej- zebrano i oceniono materiał dowodowy niezbędny do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy . W poczet dowodów włączono bowiem dwa orzeczenia jednostek diagnostyczno-orzeczniczej obu stopni , upoważnionych do wydawania orzeczeń w zakresie chorób zawodowych. W orzeczeniach tych omówiono drobiazgowo przypadek skarżącego , wspierając się konkretnymi danymi z przeprowadzonych badań i z zebranej dokumentacji medycznej.
Wyraźnego podkreślenia w tym miejscu wymaga, że orzeczenie lekarskie sporządzone na użytek ocenianego postepowania , charakteryzują się szczegółowością i dokładną analizą całości dokumentacji medycznej, dotyczącej skarżącego . Na podstawie tych właśnie orzeczeń ustalono, że w przypadku skarżącego nie znaleziono podstaw do weryfikacji orzeczeń lekarskich i obalenia stanowiska o nierozpoznaniu u skarżącego choroby zawodowej pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Przy czym jednostki orzecznicze dobitnie podkreślały, że rozpoznanie u skarżącego tego schorzenia w dniu 31 stycznia 2020 r. odnosi się do okresu wykraczającego poza roczny okres zakreślony przez prawodawcę w powołanym wyżej załączniku do rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych , bowiem ostatni okres pracy w narażeniu zawodowym był przed dniem 6 sierpnia 2018 r., ponieważ od dnia 6 sierpnia 2018 r. aż do chwili rozwiązania stosunku pracy tj. do dnia 31 marca 2019 r. przebywał on na zwolnieniu lekarskim. Natomiast jedyny wynik badania emg wykonany w dniu 16 sierpnia 2018r. wykluczył zespół cieśni nadgarstka . Trafnie wobec tego wywiedziono ,że wskazany przez prawodawcę roczny okres upoważniający do uwzględnienia rozpoznania w dokumentacji medycznej upłynął z dniem 5 sierpnia 2019 r. Co oznacza ,że rozpoznanie po tym terminie u byłego pracownika schorzenia ujętego w omawianym wykazie chorób zawodowych nie pozwala na przyjęcie etiologii zawodowej tego schorzenia.
Zatem już tylko z tej przyczyny nie można stwierdzić choroby zawodowej, gdyż przesłanka wskazana przez ustawodawcę nie została w odniesieniu do skarżącego spełniona. W tym miejscu należy zauważyć ,że dwie niezależne placówki diagnostyczno-orzecznicze uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych nie zakwestionowały powyższego rozpoznania.
Organy inspekcji sanitarnej obu instancji orzekając o braku stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, opierały swoje rozstrzygnięcia na orzeczeniach lekarskich, którym przypisały walor wyczerpującego wyjaśnienia . Skarżący zaś skutecznie nie podważył zawartych w nich stwierdzeń i ocen. W tym miejscu wskazać należy, że tryb ustalenia choroby zawodowej nie oznacza, że organ jest bezwzględnie związany orzeczeniem jednostki właściwej do rozpoznania choroby. Prowadziłoby to do tego, że organ tylko formalnie podejmowałby decyzję. Orzeczenie jednostki właściwej do rozpoznania choroby zawodowej jest poddane pełnej swobodnej ocenie organu orzekającego, który musi w uzasadnieniu decyzji wykazać dlaczego ten dowód przyjął za wiarygodny. W ramach tej oceny organ administracji – nie przejmując kompetencji lekarza do dokonania rozpoznania – ma jednak prawo i obowiązek dokonać oceny tego orzeczenia z punktu widzenia jego wiarygodności i albo uznać stwierdzone w okoliczności za udowodnione lub też stwierdzić, że zawiera braki nie pozwalające przyjąć go za dowód w sprawie – co powinno następnie znaleźć wyraz w decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał kompleksowej analizy wszystkich orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie, wskazując, że wszystkie placówki orzekające były zgodne co do faktu braku rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej.
Zdaniem Sądu w sposób należyty i wyczerpujący zebrano materiał dowodowy w sprawie, dokonując jego poprawnej oceny. Natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na podjęcie przez organy odmiennych rozstrzygnięć, bowiem organ administracji, nie posiada specjalistycznej wiedzy, która niezbędna jest do rozpoznania chorób zawodowych, a wiedzę taką posiadają uprawnione jednostki wydające w tym zakresie stosowne prawem przewidziane orzeczenia lekarskie. Wydane w sprawie orzeczenia – mające charakter opinii biegłych – wymykają się ocenie merytorycznej, diagnostycznej, a podlegają jedynie badaniu pod kątem logiki, spójności oraz prawidłowości uzasadnienia.
Mają rację organy inspekcji sanitarnej , kiedy wywodzą, że sporządzone na użytek badanej sprawy orzeczenia lekarskie są spójne, jednoznaczne, wyczerpujące i nie budzą wątpliwości. W takim przypadku organy inspekcji sanitarnej związane są co do zasady ustaleniami zawartymi w orzeczeniu lekarskim. W każdym bądź razie organy inspekcji sanitarnej nie mogą wydać decyzji stwierdzającej istnienie choroby zawodowej wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm wynikających z rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, nie jest sprzeczne z materiałem dowodowym i nie budzi zastrzeżeń co do rozpoznania choroby(vide wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003r. sygn. akt I SA 108/03).
Z kolei orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jest wiążące dla organów inspekcji sanitarnej i w konsekwencji musi prowadzić do odmowy stwierdzenia choroby (podobnie wyrok NSA z dnia 24 maja 2001r. sygn. akt ISA1801/00). Organ inspekcji sanitarnej jest związany orzeczeniem lekarskim , gdyż jest ono jedynym wiarygodnym środkiem dowodowym służącym stwierdzeniu choroby zawodowej , jeśli nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów.
Podobnie jak organ administracyjny również Sąd nie posiada wiedzy fachowej, specjalistycznej, która jest niezbędna do rozpoznania chorób zawodowych. Wiedzę taką posiadają uprawnione jednostki wydające w tym zakresie stosowne, prawem przewidziane orzeczenia lekarskie i opinie. Skoro w rozpoznawanej sprawie został zgromadzony dostateczny materiał dowodowy , to w konsekwencji nie ma podstaw, aby odmówić wiarygodności zgromadzonym w sprawie orzeczeniom lekarskim i orzec w sposób sprzeczny z tymi orzeczeniami.
Natomiast nie ulega wątpliwości ,że organ inspekcji sanitarnej nie może orzekać w sprawie choroby zawodowej w ogólności i poszukiwać jednostki chorobowej odpowiadającej opisowi schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych. W każdym przypadku powinien odnieść orzeczenie lekarskie do jednej z nazw chorób zawodowych określonych w załączniku do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i wskazanej w zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej .
Konkludując powyższe rozważania uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z poszanowaniem przepisów proceduralnych, zaś zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.