IV SA/Wr 339/25

IV SA/Wr 339/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 248
art. 459 par. 2,  art. 97
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J.P. na czynność Rektora Akademii Wojsk Lądowych im. generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr 2791/25 w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika za wyżywienie na czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy I. odrzuca skargę na czynność Rektora Akademii Wojsk Lądowych im. generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika za wyżywienie na czas urlopu; II. stwierdza bezskuteczność czynności Rektora Akademii Wojsk Lądowych im. generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
Uzasadnienie
Rozkazem personalnym z 12 listopada 2024 r. nr 423 Rektor A. imienia generała [...] (dalej: A.) – na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 95 ust. 4 pkt 1 oraz art. 143 ust. 1 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2024 r. poz. 248 ze zm.) oraz § 56 ust. 1 i 2 oraz § 57 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 5 kwietnia 2024 r. w sprawie kształcenia kandydatów do zawodowej służby wojskowej w ramach dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w uczelniach wojskowych, szkołach podoficerskich, centrach szkolenia lub ośrodkach szkolenia – zwolnił J. P. (dalej: skarżący) z dniem 13 listopada 2024 r. z dobrowolnej służby wojskowej w czasie kształcenia i przeniósł go do pasywnej rezerwy.
Pismem z 27 marca 2025 r. skarżący zwrócił się do A. o wypłatę równoważnika pieniężnego za urlop, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (24 dni) oraz o wydanie zaświadczenia o odbywaniu DZSW w ramach A. W piśmie skarżący wyjaśnił, że jego zdaniem, nie miał okazji wykorzystać urlopu wypoczynkowego i nie otrzymał równoważnika finansowego. Wskazał przy tym, że urlop, który uprzednio mu udzielono, nie był urlopem wypoczynkowym, gdyż został mu udzielony w dwóch okresach, a nie w jednym, jak wynika z art. 331 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny.
W odpowiedzi A. wydała zaświadczenie, że skarżący w okresie od 13 listopada 2023 r do 13 listopada 2024 r. pełnił dobrowolną służbę wojskową w trakcie kształcenia w A. Pismem z 17 kwietnia 2025 r. odmówiono skarżącemu wypłaty równoważnika za przysługujące wyżywienie w trakcie urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z przepisami ustawy o obronie Ojczyzny ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy przysługuje tylko żołnierzom zawodowym. Ponadto wskazano, że skarżący podczas pełnienia DZSW w trakcie kształcenia w A. wykorzystał urlop wypoczynkowy w wymiarze 5 dni w terminie 29 marca – 2 kwietnia 2024 r. (zgodnie z rozkazem dziennym z 29 marca 2024 r., nr Z-64) oraz w wymiarze 10 dni w terminie od 24 grudnia 2023 r. – 2 stycznia 2024 r. (zgodnie z rozkazem dziennym z 22 grudnia 2023 r. nr Z-248), a także, że wypłacono mu równoważnik pieniężny wg. zasadniczej normy wyżywienia szkolnej 020 w wysokości 100%.
Na ww. czynność odmowną skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się uchylenia odmowy i stwierdzenia obowiązku wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości 24 dni (5.040 zł) oraz równoważnika pieniężnego za wyżywienie w czasie urlopu (751 zł) wraz z odsetkami ustawowymi od 15 kwietnia 2025 r. Odmowie zarzucił nieprawidłową interpretację prawa przez A. polegającą na stwierdzeniu, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługuje jedynie żołnierzom zawodowym, a także wadliwą ocenę, że udzielone dni wolne w trakcie pełnienia służby stanowiły urlop wypoczynkowy w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny.
W odpowiedzi na skargę Rektor A. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., alternatywnie o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:
Podkreślenia wymaga, że Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada dopuszczalność skargi ustalając, czy mieści się ona w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, ze. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Ograniczenie jej zakresu wynika z powołanego art. 3 p.p.s.a., w którym zostały enumeratywnie wyliczone formy działania administracji publicznej podlegające kognicji sądu administracyjnego.
Ponadto, stosownie do art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Podległość służbowa oznacza, że w ramach stosunku służbowego przełożony kształtuje jego elementy dotyczące sposobu sprawowania służby. Akt z zakresu podległości służbowej związany jest z uprawnieniami przełożonego, który w ramach hierarchicznej struktury określa sytuację prawną i faktyczną żołnierza lub funkcjonariusza dostosowując ją do wykonywanych przez daną formację zadań. Podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.
Jednocześnie podnieść należy, że zawarte w art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyłączenia właściwości sądów administracyjnych charakteryzuje istotna wspólna cecha. Dotyczą one aktów administracyjnych wewnętrznych, a więc aktów kierowanych do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów pozostających w stosunkach zależności służbowej i osobowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt. Klasycznym aktem administracyjnym wyłączonym spod kontroli sądowej na podstawie art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest polecenie służbowe, przybierające najczęściej formę aktu o charakterze indywidualnym, aczkolwiek na równi należy traktować akty wewnętrzne o charakterze ogólnym" (T. Woś (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 5), a zatem akty z zakresu podległości służbowej posiadają charakter wewnętrzny, nieskierowany do podmiotu poza daną formację i dotyczą tylko elementów bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań przez określoną formację.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać zatem należy, że – zgodnie z ugruntowanym w sądownictwie administracyjnym poglądem (postanowienie WSA w Warszawie z 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 337/24; postanowienie NSA z 28 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 89/25, CBOSA) – przejawem podległości służbowej żołnierza zawodowego jest pozostawienie jego przełożonym prawa o przyznaniu mu bezpłatnego wyżywienia lub też równoważnika pieniężnego w zamian za to bezpłatne wyżywienie. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania Sił Zbrojnych RP, o których mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Pogląd ten wynika z art. 330 ustawy o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2025 r. poz. 825), który statuuje uprawnienia żołnierzy niebędącymi żołnierzami zawodowymi do bezpłatnego umundurowania, ekwipunku, uzbrojenia oraz wyżywienia, czy też przysługującego w zamian za to wyżywienie równoważnika. Przepis ten nie określa jednak formy załatwienia tego rodzaju spraw, a rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 13 maja 2022 r. w sprawie umundurowania i wyżywienia oraz inne należności wydawane żołnierzom niebędących żołnierzami zawodowymi (Dz.U z 2022 r. poz. 1131), statuuje jedynie przypadki, w których żołnierzom przysługuje bezpłatne wyżywienie oraz szczegółowo określa normy tego wyżywienia. Natomiast w żaden sposób – w przepisach tych – ustawodawca nie określił formy i sposobu rozstrzygnięcia przełożonego, gdy decyduje o uprawnieniu żołnierza do bezpłatnego wyżywienia i jego normy lub też ekwiwalentu w zamian za to wyżywienie. Uznać zatem należy, że wewnętrzny charakter sprawy przypisanej do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, charakter wskazanych przesłanek bezpośrednio związanych ze służbą, brak formy decyzji i konieczności uzasadniania odmowy przyznania bezpłatnego wyżywienia lub też ekwiwalentu w zamian za to wyżywienie potwierdzają zasadność stanowiska organu o odrzuceniu skargi w tym zakresie.
Odnosząc się zaś do podnoszonych przez skarżącego kwestii związanych z "wadliwą oceną" organu, że udzielone mu "dni wolne w trakcie pełnienia służby stanowiły urlop wypoczynkowy" podnieść należy, że zgodnie z art. 331 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, żołnierzom odbywającym dobrowolną zasadniczą służbę wojskową udziela się urlopu wypoczynkowego w jednym nieprzerwanym okresie – w wymiarze dwóch dni kalendarzowych za każdy okres pełnienia służby wynoszący łącznie 30 dni dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej. Niemniej jednak, zgodnie z § 36 i § 38 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 5 kwietnia 2024 r. w sprawie kształcenia kandydatów do zawodowej służby wojskowej w ramach dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w uczelniach wojskowych, szkołach podoficerskich, centrach szkolenia lub ośrodkach szkolenia (Dz.U z 2022 r. poz. 1448 ze zm., który obowiązywał w okresie udzielania skarżącemu urlopów wypoczynkowych) kandydatowi – czyli osobie zainteresowanej, po jego powołaniu do dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w trakcie kształcenia w uczelni wojskowej, szkole podoficerskiej, centrum szkolenia lub ośrodka szkolenia, ubiegającej się o powołanie do zawodowej służby wojskowej (§ 2 ust. 3 ustawy) – przysługuje urlop wypoczynkowy w wymiarze 2 dni kalendarzowych za każdy pełny miesiąc nauki. Urlopów udziela, określając ich terminy, odpowiednio rektor – komendant uczelni wojskowej, komendant szkoły podoficerskiej, komendant centrum szkolenia lub komendant ośrodka szkolenia albo przełożony w jednostce wojskowej, w której kandydat odbywa praktykę. Zgodnie zaś z § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 1 marca 2024 r. w sprawie urlopów żołnierzy niebędących żołnierzami zawodowymi w służbie wojskowej (Dz.U z 2024 r., poz. 318) udzielenie żołnierzowi urlopu, o którym mowa w art. 331 ust. 1 pkt 1-4 i 6 ustawy, ogłasza się w rozkazie dziennym dowódcy jednostki wojskowej. W rozkazie podaje się rodzaj urlopu, jego wymiar, termin rozpoczęcia i zakończenia tego urlopu oraz miejsce przebywania żołnierza na urlopie, a także sposób powiadamiania żołnierza w razie potrzeby odwołania go z urlopu.
Udzielenie żołnierzowi urlopu wypoczynkowego ogłasza się zatem w rozkazie dziennym, który jest aktem o charakterze wyłącznie wewnętrznym. Wydawany jest bowiem przez dowódcę jednostki wojskowej w celu uregulowania wszystkich spraw dotyczących działalności służbowej danej jednostki wojskowej, w tym zarejestrowania w ewidencji udzielenie żołnierzowi - na jego wniosek - urlopu. Akt ten nie stanowi decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 k.p.a., i nie przysługuje od niego odwołanie, o którym mowa w art. 127 k.p.a. Nie jest to również czynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 879/23, wyrok WSA w Szczecinie z 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1308/13, wyrok NSA z 27 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2620/13). Dlatego też, nie tylko sprawy z zakresu bezpłatnego wyżywienia lub też przysługującego w jego zamian równoważnika, lecz również sprawy udzielania urlopów należy zakwalifikować do spraw wynikających z podległości służbowej między podwładnym a przełożonym, które z mocy art. 5 pkt pkt 2 p.p.s.a. zostały wyłączone z kognicji sądów administracyjnych (postanowienie WSA w Szczecinie z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 227/24, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, Sąd zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę skarżącego na czynność organu w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika za wyżywienie na czas urlopu, co znalazło wyraz w pkt I sentencji wyroku. Niemniej jednak – niejako na marginesie – zauważenia wymaga, że z akt sprawy wynika, że skarżącemu podczas pełnienia DZSW w trakcie kształcenia w A. – zgodnie z rozkazem dziennym z 29 marca 2024 r., nr Z-64 przyznano urlop wypoczynkowy w wymiarze 5 dni; zaś zgodnie z rozkazem dziennym z 22 grudnia 2023 r. nr Z-248 – przyznano urlop wypoczynkowy w wymiarze 10 dni. I co istotne, z uwagi na zarzuty skargi, z treści tych rozkazów wynika jednoznacznie, iż skarżącemu wypłacono również równoważnik pieniężny wg. zasadniczej normy wyżywienia szkolnej 020 w wysokości 100%.
Sąd poddał natomiast kontroli sądowoadministracyjnej skargę w dalszym zakresie tj. w zakresie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Należy bowiem odróżnić sprawy podległości służbowej należące do strefy wewnętrznej administracji wojskowej (o których Sąd powyżej wspomniał), od spraw "ze stosunku służbowego" w których to żołnierz dochodząc swych praw występuje jako podmiot praw i obowiązków jakie przysługują mu w ramach tego stosunku. Uprawnienie "żołnierza" do tego, aby przyznano mu ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy wynika z ustawy o obronie Ojczyzny, aczkolwiek uprawnienie to zależne jest od "statusu" żołnierza, który o nie wnioskuje. Zgodnie z art. 430 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny – żołnierze zawodowi – otrzymują uposażenie oraz inne należności pieniężne określone w ustawie. Do tych "innych należności pieniężnych" zalicza się należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej (art. 432 ust. 1 pkt 11 ustawy o obronie Ojczyzny). Zgodnie zaś z art. 459 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, wśród należności przysługujących żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej – niezależnie od odprawy – ustawodawca ujął ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy, w tym dodatkowy urlop wypoczynkowy (z wyłączeniem urlopu dodatkowego należnego żołnierzowi posiadającemu status weterana poszkodowanego), niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie. Przepis ten nie określa warunków przyznawania, ani ustalania wysokości tych należności, czy właściwości organów w tego typu sprawach (wyjątkiem jest art. 459 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny, który określa wysokość świadczenia pieniężnego przez okres 1 roku po zwolnieniu ze służby). Szczegółowe regulacje w tym zakresie rozproszone są w ustawie i w stosunku do – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – znajdują się w art. 460 ust. 12–13 ustawy o obronie Ojczyzny. Zgodnie z art. 460 ust. 12 ustawy o obronie Ojczyzny należności pieniężne, związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, inne niż wymienione w art. 459 pkt 1 i 5, wypłaca się na podstawie decyzji dowódcy, o którym mowa w art. 470. Zgodnie zaś z art. 460 ust. 13 ustawy o obronie Ojczyzny ekwiwalent pieniężny za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego urlopu wypoczynkowego wynosi 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia zawodowej służby wojskowej.
Z powyższego wynika zatem bezspornie, że – żołnierzowi zawodowemu – przysługuje uprawnienie do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, który wypłaca się na podstawie decyzji dowódcy (art. 459 ust. 2 i 12 w zw. z art. 470 ustawy o obronie Ojczyzny). Podczas gdy, skarżący wnioskując o to uprawnienie, jako żołnierz pełniący w okresie od 13 listopada 2023 r. do 13 listopada 2024 r. dobrowolną służbę wojskową w ramach kształcenia na A., nie posiadł statusu żołnierza zawodowego, lecz posiadał status kandydata ubiegającego się o powołanie do zawodowej służby wojskowej. I jak wynika z ustawy o obronie Ojczyzny, ustawodawca – w sposób odrębny – uregulował jego sytuację prawną. Zgodnie bowiem z art. 97 ustawy o obronie Ojczyzny w okresie pełnienia przez kandydata do zawodowej służby wojskowej dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej, o którym mowa w art. 95 ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy art. 190, art. 276 ust. 1 pkt 1-3, art. 277 pkt 1, 2 i 5, art. 278, art. 279 ust. 1, 2 i 7 oraz art. 287-290. Z treści tego przepisu wynika, że do osób, które w czasie kształcenia w jednostkach organizacyjnych szkolnictwa wojskowego pełnią dobrowolną zasadniczą służbę wojskową (a zatem do skarżącego), należy stosować – jedynie – część regulacji odnoszących się do żołnierzy zawodowych, enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę, które dotyczą:
1) kierowania do wojskowej komisji lekarskiej z urzędu lub na wniosek;
2) zwolnień lekarskich, w tym ich dostarczania dowódcom oraz kontroli prawidłowości wystawienia i prawidłowości wykorzystania;
3) ubezpieczenia zdrowotnego i świadczeń opieki zdrowotnej, w tym badań profilaktycznych i szczepień ochronnych. Nie stosuje się natomiast – tak jak to słusznie zostało wskazane w odpowiedzi na skargę – regulacji dotyczącej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy – jako innej należności wypłacanej żołnierzom zawodowym na podstawie art. 459 pkt 2 ustawy o obronie Ojczyzny, gdyż przepis ten nie został ujęty w art. 97 ustawy. Co więcej, zasadność tego twierdzenia wynika z treści art. 98 ustawy o obronie Ojczyzny zgodnie z którym "pozostałe uprawnienia przewidziane dla żołnierzy zawodowych" – w tym prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – żołnierz nabywa (dopiero) po zakończeniu kształcenia przewidzianego programem studiów uczelni wojskowej albo nauczania szkoły podoficerskiej lub ośrodka szkolenia oraz wyznaczeniu na stanowisko służbowe. Tym samym, Sąd doszedł do przekonania, że wbrew twierdzeniom skarżącego – ustawodawca w sposób celowy różnicuje sytuację prawną żołnierzy – w zależności od ich statusu (żołnierz zawodowy, żołnierz zawodowy w trakcie kształcenia oraz żołnierz niezawodowy, w tym żołnierz dobrowolnej służby wojskowej w trakcie kształcenia ubiegający się o powołanie do zawodowej służby wojskowej). Nie można zatem uznać, że "brak zapisów w ustawie dotyczący wypłaty żołnierzom niezawodowym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy świadczy o luce prawnej" w tym zakresie, czy też przesądza o naruszeniu art. 33 ust. 3 Konstytucji.
Na marginesie wskazać należy, że odesłania do art. 459 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny w zakresie uprawnienia do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie zwiera również art. 96 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny, odnoszący się do żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową, lecz w trakcie kształcenia. Skoro zatem ustawodawca przewidział uprawnienie do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie – w ramach innego świadczenia pieniężnego – w stosunku do żołnierza zawodowego, a nie przewidział tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego w trakcie szkolenia, to tym bardziej – zasadne jest twierdzenie organu – że uprawnienie to nie przysługuje kandydatowi ubiegającemu się o powołanie do zawodowej służby wojskowej.
Z tych powodów Sąd co do zasady przyznał rację organowi, iż skarżącemu jako żołnierzowi dobrowolnej zasadniczej służby wojskowej w trakcie kształcenia (czyli kandydatowi ubiegającemu się o powołanie do zawodowej służby wojskowej) nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, który przysługuje żołnierzom zawodowym. Niemniej jednak, zastrzeżenia Sądu budzi forma działania organu w tym zakresie (czynność). Po pierwsze bowiem, aby można mówić o rozstrzygnięciu wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to akt lub czynność powinna charakteryzować się następującymi cechami: 1) powinna pomimo, że nie jest decyzją administracyjną, mieć charakter władczy; 2) być podjęta w sprawie indywidualnej; 3) mieć charakter publicznoprawny, gdyż tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych, 4) powinna dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (albo zaniechaniem) organu, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (uchwała składu 7 sędziów z 3 września 2013 I OPS 2/13; CBOSA). Właśnie ta ostatnia cecha, że uprawnienie lub obowiązek "wynika z przepisu prawa", a tym samym nie wymaga złożonej konkretyzacji norm prawa materialnego wymagającej przyznania stronie prawa do procesu (z jego dwuinstancyjnością i szeregiem gwarancji procesowych) pozwala na odróżnienie formy decyzji od aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tymczasem, w ustawie o obronie Ojczyzny, brak przepisu prawa z którego wynikałoby uprawnienie kandydata ubiegającego się o powołanie do zawodowej służby wojskowej do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Po wtóre, skoro z woli ustawodawcy w stosunku do żołnierza zawodowego prawo do Sądu realizuje się w drodze skargi na decyzję wydanej w sprawie ze stosunku służbowego w przedmiocie przyznania (odmowy przyznania) ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (art. 459 ust. 2 i 12 w zw. z art. 470 ustawy o obronie Ojczyzny), to również odmowa przyznania tego uprawnienia kandydatowi ubiegającemu się o powołanie do zawodowej służby wojskowej winna przybrać formę decyzji. Odmowa przyznania (wypłaty) świadczenia stanowi bowiem władcze, jednostronne i negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, CBOSA).
Poza tym, dodatkowym argumentem przemawiającym za taką formą rozstrzygnięcia jest wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że z art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (uchwała NSA z 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01). Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2007 r., CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, Sąd zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność czynności organu w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, co znalazło wyraz w pkt II sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ww. wytyczne Sądu i rozpozna wniosek skarżącego (w zakresie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop) we właściwej formie.