IV SA/Wr 336/23

IV SA/Wr 336/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /sprawozdawca/
Daria Gawlak-Nowakowska
Katarzyna Radom /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Inne
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1969
art. 78 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr 2231.3.2023 w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Ł. B. (dalej: skarżący, strażak) jest decyzja Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we Wrocławiu (dalej: Komendant Wojewódzki PSP, organ odwoławczy) z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr 2231.3.2023 utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Jaworze (dalej: Komendant Powiatowy PSP, organ pierwszej instancji) z dnia 15 lutego 2023 r. nr PT.2231.4.1.2023 odmawiającą przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący jest strażakiem w stopniu [...] i od dnia 20 września 2009 r. pełni stałą służbę w K. w J. w systemie zmianowym, 24-godzinnym, w godzinach od 8:00 do 8:00 dnia następnego, przy czym zmianę służby rozpoczyna o godz. 7.40.
W dniu 17 stycznia 2023 r. skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak mieszkania, w którym wskazał, że nie posiada lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej oraz że żona również nie posiada lokalu mieszkalnego. Oświadczył też, że od dnia 10 lutego 2016 r. zamieszkuje w N. nr [...] w domu, do którego tytuł prawny posiada wraz z żoną. Nie posiada dojazdu publicznymi środkami transportu godzinach odpowiadających godzinom rozpoczęcia i zakończenia służby. Pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z członkami rodziny, o których mowa w art. 75 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Nie zrzekł się i nie utracił prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego w N. nr [...].
Decyzją z dnia 15 lutego 2023 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 5 w związku z art. 83 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2022 r., poz. 1969 ze zm.; dalej: u.P.S.P.) Komendant Powiatowy PSP odmówił przyznania strażakowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego położnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W zgłoszonego miejsca zamieszkania strażaka Komendant PSP stwierdził, że N. nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 74 u.P.S.P. Ustalił, że jest to przysiółek miejscowości M. i nie ma stamtąd żadnych polaczeń środkami komunikacji publicznej z miejscowością służby strażaka. Na linii miejscowości M. i J. istnieją połączenia busem i, zgodnie rozkładem jazdy, jako pierwszy i jedyny w danym dniu odjeżdża z M. o godz. 9:57, podróż trwa 8 minut do przystanku położonego najbliżej miejsca pełnienia służby (godz. 10:05). Z powrotem bus odjeżdża o godz. 15:48, podróż trwa 8 minut do M. (godz. 15:56). W soboty i niedziele brak jest połączeń. Na tej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że wskazane połączenie uniemożliwia strażakowi przyjazd do miejscowości pełnienia służby na regulaminową godzinę zmiany służby (7:40).
Następnie ustalił, że skarżący od 24 czerwca 2010 r. posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (pochodzącego z zasobów gminnych, początkowo najem potem własność) w J. przy "ul. [...]", które następnie zbył w dniu 10 lutego 2016 r. Na dzień zbycia tego lokalu zamieszkiwały w nim 4 osoby: strażak, żona strażaka A. B., syn strażaka S. B. oraz ojciec strażaka A. B. Ojciec strażaka opuścił lokal mieszkalny w związku z wyjazdem do W., wobec czego gmina zawarła ze skarżącym umowę najmu ww. lokalu na czas nieoznaczony w dniu 11 lipca 2006 r. Strażak nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że ojciec jest członkiem rodziny w rozumieniu art. 75 pkt 3) u.P.S.P. Od 2017 r. do 2022 r. strażak otrzymywał równoważnik pieniężny dotyczący lokalu mieszkalnego w N. nr [...]. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że powierzchnia pokoi w zbytym lokalu mieszkalnym w J. wynosiła [...] mkw. Uwzględniając te ustalenia stwierdził, że lokal ten na dzień zbycia spełniał normy zaludnienia wynikające z art. 76 ust. 2 u.P.S.P. W konsekwencji uznał, że brak jest podstaw do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby.
W wyniku rozpoznania odwołania Komendant Wojewódzki PSP zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na treść art. 74 ust. 1 i art. 78 ust. 2 pkt 1 u.P.S.P. organ odwoławczy wskazał, że zbycie na podstawie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej stanowi utratę lokalu mieszkalnego , co wyklucza przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wykładnię taką poparł orzecznictwem sadów administracyjnych. Ustalił następnie zaistnienie przesłanek do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przez skarżącego, co uzależnione jest od ustalenia, czy lokal w J. - który strażak posiadał w miejscowości pełnienia służby na podstawie tytułu prawnego (akt notarialny z 24 czerwca 2010 r.) i zbył go w dniu 10 lutego 2016 r. (akt notarialny z dni 10 lutego 2016 r.) - był lokalem, który spełniał przysługujące strażakowi i członkom jego rodziny normy zaludnienia wynikające z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz.U. nr 241, poz. 2035; dalej: "rozporządzenie ws. lokali mieszkalnych"). W tym zakresie na podstawie oświadczenia strażaka z dnia 14 lutego 2023 r. Komendant Wojewódzki PSP ustalił, że na dzień zbycia ww. lokalu zamieszkiwały w nim cztery osoby: strażak, żona strażaka, syn strażaka i ojciec strażaka. Oceniając ten dowód organ odwoławczy wyjaśnił, że akta administracyjne wskazują, że ojciec strażaka opuścił mieszkanie, a ponadto strażak nie udowodnił, że ojciec strażaka jest członkiem rodziny w rozumieniu art. 75 pkt 3 u.P.S.P. Przyjął jednocześnie, że uwzględnienie ojca strażaka przy określaniu metrażu przypadającego na osobę nie wpływa na ocenę spełnienia przez ww. lokal norm zaludnienia. Wskazał, że lokal przy "ul. [...]" w J. składał się z 2 pokoi o powierzchni mieszkalnej [...] mkw. Zgodnie z art. 76 ust. 2 u.P.S.P. norma zaludnienia przysługująca skarżącemu wynosi 7 do 10 mkw powierzchni mieszkalnej, która stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, zatem skoro na dzień zbycia lokalu zamieszkiwały w nim 4 osoby, to lokal ten odpowiadał normom zaludnienia (4X7mkw+28mkw). W konsekwencji Komendant Wojewódzki PSP stwierdził, że strażak zbył prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w miejscu pełnienia służby, zaspokajającego jego potrzeby mieszkaniowe w związku z czym nie spełnia przesłanek do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego PSP. Zarzucił naruszenie: 1) art. 78 ust. 1 i 2 u.P.S.P. poprzez błędna wykładnię i uznanie, że skarżącemu nie należy się równoważnik za brak lokalu mieszkalnego pomimo tego, że zbycie lokalu nastąpiło w 2016 r.; 2) naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez uznanie, że zbycie lokalu w 2016 r. wyłącza prawo do równoważnika; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej decyzję organu pierwszej instancji w mocy, podczas gdy organ winien uwzględnić odwołanie i uwzględnić wniosek. W uzasadnieniu skargi strażak argumentował, że nie ma możliwości skorzystania z komunikacji publicznej, by stawić się o czasie na służbie, jak również powrócić do domu. Zarzucił, że wykładnia art. 78 ust. 1 u.P.S.P. dokonana przez organ jest niezgodna z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wynika z niej, że zbycie lokalu dożywotnio pozbawia strażaka prawa do równoważnika, a w ocenie skarżącego zbycie lokalu może powodować utratę prawa do równoważnika, ale ta utrata powinna być czasowo określona. Brak określenia czasowego utraty tego prawa powoduje, że nierówno traktowani są strażacy, którzy zbyli prawo do lokalu niezależnie od tego, jaka była tego przyczyna i kiedy nastąpiło zbycie. Skarżący nie może skorzystać ze swoich uprawnień pomimo tego, że do daty zbycia lokalu minęło 7 lat, a lokal był niewielki i nie zaspokajał potrzeb rodziny.
Skarżący wniósł ponadto o skierowanie przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 78 ust. 2 u.P.S.P. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. skarżący oświadczył do protokołu rozprawy, że ojciec skarżącego nie jest członkiem rodziny w rozumieniu u.P.S.P. Sąd oddalił wniosek skarżącego o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem kontroli w oparciu o wymienione kryteria jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego PSP utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego PSP o odmowie przyznania strażakowi prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
Wedle organu odwoławczego, zbycie przez skarżącego w 2016 r. lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby i spełniającego normy zaludnienia kwalifikuje się jako utrata z własnej winy dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego, co na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 u.P.S.P. wyłącza prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Zdaniem skarżącego, wykładnia art. 78 ust. 1 u.P.S.P. prowadząca do dożywotniego pozbawienia strażaka prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z powodu zbycia dotychczasowego lokalu jest sprzeczna z Konstytucją RP. Utrata ta (zbycie) powinna być czasowo określona. Skarżący natomiast zbył lokal mieszkalny położony w miejscu pełnienia służby siedem lat temu i lokal ten nie spełniał potrzeb rodziny skarżącego.
Podstawą materialnoprawną decyzji obu organów jest art. 78 u.P.S.P.
Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.P.S.P. strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek z art. 82 ust. 5.
Prawo to jest elementem szczególnego uprawnienia strażaków, tj. prawa do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, którego celem jest zapewnienie dyspozycyjności strażaka w służbie i wynika z at. 74 ust. 1 u.P.S.P., zgodnie z którym strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przy czym członkami rodziny strażaka, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający ze strażakiem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci, o których mowa w art. 67 ust. 2; 3) rodzice strażaka i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające (art. 75 u.P.S.P.). Natomiast za dzieci uważa się dzieci własne, dzieci małżonka, dzieci przysposobione, dzieci przyjęte na wychowanie, które: 1) nie przekroczyły 18 roku życia, a w razie uczęszczania do szkoły – 24 lat albo 25 lat, jeżeli odbywają studia w szkole wyższej, a ukończenie 24 lat przypada na przedostatni rok studiów, albo 2) posiadają całkowitą niezdolność do pracy oraz niezdolność do samodzielnej egzystencji lub posiadają całkowitą niezdolność do pracy, przed osiągnięciem wieku, o którym mowa w pkt 1 (art. 67 ust. 2 u.P.S.P.)
Na podstawie art. 74 u.P.S.P. za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe (ust. 3). W przypadku gdy z miejscowości, o których mowa w ust. 3, istnieją różne możliwości dojazdu, do obliczenia czasu przyjmuje się czas jazdy ze stacji (przystanku) o najdogodniejszym połączeniu (ust. 4).
Zgodnie z art. 76 u.P.S.P. strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym (ust. 2). Lokal mieszkalny przydziela się strażakowi, biorąc pod uwagę łącznie następujące kryteria: 1) brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo konieczność poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych, w tym czas oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego; 2) kwalifikacje zawodowe, przydatność do służby oraz okres służby w Państwowej Straży Pożarnej i innych jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych albo przez niego nadzorowanych (ust. 9).
Na podstawie § 3 rozporządzenia ws. lokali mieszkalnych lokal mieszkalny przydziela się z uwzględnieniem liczby przysługujących norm zaludnienia (ust. 1). Strażakowi i każdemu członkowi jego rodziny przysługuje po jednej normie zaludnienia (ust. 2).
Z przytoczonych przepisów wynika prawo strażaka w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Prawo to realizuje się albo przez przydział lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, albo przez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, albo przez pomoc finansową na uzyskanie lokalu, przy czym wszystkie te formy prawa do lokalu służą, gdy strażak lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego.
Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali, o których mowa w art. 76 ust. 1 u.P.S.P., i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 74. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że strażakowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 81 u.P.S.P. (Krystyna Kwapisz-Krygel, Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej. Komentarz; LexisNexis 2014, komentarz do art. 78). Taką negatywną przesłankę stanowi zbycie przez strażaka prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 81 pkt 4 u.P.S.P.), czyli norm zaludnienia. Norma zaludnienia wynosi od 7 do 10 mkw powierzchni pokoi, a strażakowi i członkom jego rodziny zasadniczo przysługuje po jednej normie zaludnienia.
Z przepisem art. 81 pkt 4 (odmowa przydziału lokalu mieszkalnego) koresponduje przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 (wyłączenie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego) u.P.S.P. Oba normują bowiem podobne przesłanki wyłączenia prawa do lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 u.P.S.P. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1, z wyjątkiem przypadków zniesienia współwłasności na mocy orzeczenia właściwego sądu, podziału wspólnego mieszkania albo przyznania mieszkania jednemu z małżonków w wyroku orzekającym rozwód, a także umownego działu spadku.
Związek pomiędzy tymi regulacjami przejawią się także w tym, że zaistnienie przesłanki ustawowej eliminującej prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej eliminuje także odpowiednio – na gruncie zasad u.P.S.P. – otrzymanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Prawo to eliminuje wskazana utrata z własnej winy - w warunkach art. 78 ust. 2 pkt 1) u.P.S.P. - dotychczasowego lokalu mieszkalnego spełniającego normy zaludnienia, położonego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Przepisy u.P.S.P. nie definiują pojęcia "utrata ze swojej winy" prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego. Według Słownika języka polskiego "utracić" oznacza zostać pozbawionym czegoś, stracić. W orzecznictwie na tle zbliżonej regulacji zawartej w ustawie o Policji wskazuje się, że przez pojęcie "utrata prawa do lokalu" należy rozumieć sytuacje prawne i faktyczne które prowadzą do "pozbycia" się przez funkcjonariusza uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest zależna od woli funkcjonariusza. Taka wykładnia prawidłowo różnicuje status funkcjonariusza, który został pozbawiony (niezależnie od jego woli) prawa do lokalu, od statusu funkcjonariusza, który na skutek własnych działań pozbawił się i w tym znaczeniu utracił prawo do lokalu. Przy czym w art. 78 ust. 2 pkt 1 u.P.S.P. ustawodawca (w przeciwieństwie do uregulowań ustawy o Policji) dodatkowo określił, że nie każda utrata prawa do lokalu lub domu stanowi podstawę do nieprzyznania równoważnika, ale utrata zawiniona. Wymaga zatem ustalenia i następnie oceny przez organ, czy strażak wskutek własnych zawinionych działań pozbawił się prawa do lokalu i w tym znaczeniu utracił prawo do lokalu ze swej winy. Pojęcie zawinionej utraty prawa do lokalu należy zatem wykładać na tle okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4616/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Ustalenia w sprawie są bezsporne.
Skarżący od 2009 r. pełni stałą służbę w jednostce P. w J. Przed mianowaniem do służby stałej posiadał już tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby na podstawie umowy najmu od 2007 r. Następnie w dniu 24 czerwca 2010 r. nabył prawo własności do tego lokalu, a w dniu 10 lutego 2016 r. lokal ten sprzedał. Powierzchnia pokoi tego lokalu wynosiła [...] mkw. Skarżącemu i członkom jego rodziny przysługuje po jednej normie zaludnienia. Skarżący w dniu 27 stycznia 2023 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe dla celów ustalenia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego warunkujące wszczęcie i prowadzenie postępowania ws. ustalenia prawa do ww. równoważnika. Skarżący posiada tytuł prawny do domu położonego w miejscowości, która nie jest miejscem służby ani miejscowością pobliską. Na dzień złożenia ww. oświadczenia mieszkaniowego członkami rodziny strażaka była żona strażaka i dwoje dzieci strażaka (ur. w [...] r. i [...] r.), a w dniu sprzedaży lokalu mieszkalnego członkami rodziny strażaka była jego żona i jedno dziecko. Skarżący nie wykazał, że ojciec strażaka był członkiem rodziny strażaka w dniu zbycia lokalu mieszkalnego, jak również w dniu składania oświadczenia mieszkaniowego.
Mając na uwadze te ustalenia należało ocenić, czy skarżący spełnia warunki do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, czy też zaistniały przesłanki, które prawo to wykluczają.
Jak Sąd wyżej wskazał, ocena ta winna być prowadzona z uwzględnieniem nie tylko treści art. 78, ale także przepisów art. 74, art. 76 i art. 81 u.P.S.P., względem których prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest prawem pochodnym. Przepisy te dotyczą szczególnych uprawnień strażaków, a wobec tego wykładnia tych przepisów nie może być rozszerzająca.
Z przepisów tych jasno wynika, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego odnosi się do braku lokalu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, który spełnia potrzeby mieszkaniowe strażaka i członków jego rodziny, a zatem odpowiada normom zaludnienia. Oznacza to w konsekwencji, że utrata takiego lokalu z winy strażaka (art. 78 ust. 2 pkt 1 u.P.S.P.) spełnia przesłankę wyłączającą prawo do równoważnika.
W tym stanie rzeczy, uzasadniony i prawidłowy jest wniosek organów obu instancji, że skoro skarżący dobrowolnie zbył prawo własności do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, to utracił je ze swojej winy – co skutkuje stwierdzeniem zaistnienia negatywnej przesłanki przyznania prawa do ww. równoważnika określonej w art. 78 ust. 2 pkt 1) u.P.S.P.
Ponadto, zbyty w 2016 r. lokal mieszkalny – wbrew twierdzeniom skarżącego - zaspokajał potrzeby mieszkaniowe strażaka i członków jego rodziny w rozumieniu art. 75 u.P.S.P. Powierzchnia mieszkalna tego lokalu (powierzchnia pokoi – 32, 70 mkw) odpowiadała przysługującym strażakowi normom zaludnienia (7-10 mkw), określonym w art. 76 ust. 2 u.P.S.P. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia ws. lokali mieszkalnych. Niewątpliwie na dzień zbycia lokalu mieszkalnego członkami rodziny w rozumieniu art. 75 u.P.S.P. był strażak, jego żona oraz dziecko strażaka (ur. w [...] r.). Statusu takiego nie miał ojciec strażaka, choć - wedle oświadczenia strażaka z 14 lutego 2023 r. - mieszkał w tym lokalu. Brak statusu członka rodziny odnośnie do ojca strażak potwierdził na rozprawie. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nawet uwzględniając ojca w wyliczeniu przysługującej strażakowi powierzchni mieszkalnej, lokal ten spełniał normy zaludnienia na dzień zbycia i do tego czasu strażak miał zabezpieczone prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby.
Rozważenia następnie wymaga zgłoszone w skardze zagadnienie, tj. okres związania skutkiem prawnym ustalenia przeszkody w prawie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (zaistnienia przesłanki z art. 78 ust. 2 pkt 1 u.P.S.P.) oraz wpływ zmiany okoliczności faktycznych po jej zaistnieniu. Jak zarzucił bowiem skarżący, skutek ten nie może być "wieczny".
W ocenie Sądu, zmiana okoliczności faktycznych skutkująca ustaniem przeszkody w przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego stwierdzonej w dacie zaistnienia tej przeszkody, uzasadnia ponowną ocenę prawa strażaka do lokalu mieszkalnego w oparciu o art. 78 u.P.S.P. na dzień zmiany okoliczności faktycznych.
Przedstawiona wyżej wykładnia art. 78 ust. 2 pkt 1) u.P.S.P. wskazuje, że wyłączenie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego odnosi się do utraty (zbycia) nie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, lecz takiego, który jest położony w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej i który spełnia potrzeby mieszkaniowe (normy zaludnienia) strażaka i jego rodziny (tj. członków rodziny w rozumieniu art. 75 u.P.S.P.). W przypadku, gdy któryś z tych warunków zmieni się, odpadnie po dacie ich ustalenia, sytuacja strażaka w kontekście prawa do lokalu mieszkalnego i zastępczych form realizacji tego uprawnienia (w tym równoważnik do lokalu mieszkalnego) winna być oceniona na nowo, na dzień zaistnienia tych zmian i pod warunkiem złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości.
Z jednoznacznych ustaleń organów w sprawie wynika, że doszło do zmiany sytuacji strażaka. Po dacie zbycia lokalu mieszkalnego zapewniającego potrzeby mieszkaniowe strażaka i jego rodziny 2016 r.), pojawił się nowy członek rodziny w rozumieniu art. 75 u.P.S.P., tj. urodziło się drugie dziecko strażaka ([...] r.). Fakt ten jednak nie ma wpływu na ocenę zaistnienia przesłanki z art. 78 ust. 2 pkt 1 ) u.P.S.P., ponieważ rodzina strażaka na dzień zbycia lokalu mieszkalnego składała w się z czterech osób. Zbyte w 2016 r. mieszkanie spełniałoby warunki zaludnienia również także mimo zmiany sytuacji strażaka, skoro ojciec skarżącego nie ma statusu członka rodziny strażaka.
W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga jest nieuzasadniona.
Sąd nie znalazł podstaw do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie zgodności wskazanych przez skarżącego w skardze przepisów z Konstytucją RP. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. Zatem wyłącznie wątpliwości Sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego (por. np. postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2011 r., sygn. akt I OZ 559/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie powziął takich wątpliwości co do zgodności przepisów zastosowanych w niniejszej sprawie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.