II SA/Bd 489/21

II SA/Bd 489/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-08-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska-Ziołek
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2346/21 - Wyrok NSA z 2022-10-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję M. Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]
Uzasadnienie
A. L. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem S. L., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Działający z upoważnienia Burmistrza W. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...], wydaną m.in. na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1, art. 20 ust. 3 oraz art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił A. L. (dalej: skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad S. L. W uzasadnieniu organ ten przywołał treść stosownych przepisów i wskazał, że strona ma przyznane prawo do emerytury, a okoliczność ta wyłącza możliwość otrzymywania wnioskowanego świadczenia.
Z decyzją nie zgodziła się skarżąca, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i podniosła, że organ pierwszej instancji zastosował błędną wykładnię mających zastosowanie przepisów. Na tę okoliczność przywołała orzeczenie sądu administracyjnego, w którym zaprezentowano taką wykładnię, która umożliwia przyznanie osobie posiadającej prawo do emerytury wnioskowane świadczenie w wysokości różnicy między wysokością otrzymywanego świadczenia emerytalnego a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając argumenty w niej zawarte.
Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ ten przybliżył sytuację osobistą strony oraz przepisy dotyczące przyznawania wnioskowanego świadczenia. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do przywołanego w odwołaniu orzeczenia sądu administracyjnego. W konkluzji uzasadnienia organ ten stwierdził, że strona nie spełnia wymogów ustawowych do otrzymania wnioskowanego świadczenia, albowiem posiada ustalone prawo do emerytury.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła strona skarżąca. W skardze tej wystąpiła o uchylenie kwestionowanej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucając organom naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, opierającej się wyłącznie na wykładni językowej, z pominięciem wykładni systemowej, która uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w których przyjęto wykładnię przepisów prawa uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między otrzymywaną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. W końcowej części skargi podniesiono, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest w celu zaspokojenia potrzeb osoby niepełnosprawnej i jej rodziny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] .
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej dalej u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Literalna wykładnia powyższego przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak przepis interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Aktualnie jednak, uległa zmianie linia orzecznicza, nie ograniczająca się wyłącznie do wykładni językowej, lecz mająca na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Należy bowiem mieć na uwadze, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy też istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, które powodują, że mimo iż brzmienie danego przepisu nie uległo zmianie, to funkcjonowanie tego przepisu w innych warunkach powoduje konieczność dokonania jego reinterpretacji.
Okolicznością bezsporną jest, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Dlatego rozpoznając niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Takie też stanowisko jest dominujące w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 260/21).
W rozpoznawanej sprawie, nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł: w pkt I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; w pkt II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. Dalej Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Dlatego też powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. mimo, że dotyczy sytuacji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę, która ma przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną nie może być pomijany w takich przypadkach jak w rozpoznawanej sprawie, czyli gdy osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną ma przyznane prawo do emerytury, albowiem w obu tych przypadkach konieczne jest dokonanie wykładni tego samego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Stąd też trafnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z 17 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 2010/20, z 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20), iż nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Należy zatem opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzecznictwo to było jednak zróżnicowane w zakresie dotyczącym rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego oraz sposobu realizacji tych świadczeń. W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należałoby przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska, akceptując jednocześnie rozwiązania przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20 oraz z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20 i sygn. akt I OSK 2206/20. Zgodnie z tymi stanowiskami, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
W powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), zwanej dalej u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, bądź renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno - rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (np. wyroki NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20).
Rozpoznając niniejszą sprawę należy jeszcze zwrócić uwagę, że ustawodawca wprowadzając w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie podejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie posłużył się formalnymi kryteriami np. kryterium wieku opiekuna. Tym samym zdolność do zatrudnienia, podjęcia pracy, prowadzenia działalności gospodarczej, czy też podejmowania pracy zarobkowej na podstawie różnych tytułów prawnych co do zasady (z wyłączeniem szczególnych zawodów co wynika z przepisów szczególnych) nie została ograniczona, ani wyłączona z uwagi na wiek. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku (powyższa kwestia była przedmiotem wyroków NSA z dnia: 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1787/11, 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2304/20). W kwestii tej trafnie wypowiedział się WSA w Gliwicach w wyroku z 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 19/21 stwierdzając "że skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną, dorosłą osobą (jej wiek i zdrowie nie uniemożliwiają jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. W jej wieku wiele osób jeszcze pracuje. Skarżąca nie może jednak tego uczynić z powodu trudnej sytuacji domowej."
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zarzuty skargi są zasadne. Przede wszystkim zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenie to polega na dokonaniu wykładni tego przepisu wyłącznie w oparciu o zasady wykładni językowej bez uwzględnienia dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej oraz zasad konstytucyjnych.
W tej sytuacji należy uznać, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. co skutkowało co najmniej przedwczesną odmową przyznania stronie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie prowadząc sprawę organ winien zastosować prokonstytucyjną wykładnię normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zbadać pozostałe przesłanki i stosownie pouczyć stronę skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego.
Z przedstawionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
Sprawę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).