IV SA/Wr 313/05

IV SA/Wr 313/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/
Henryk Ożóg /przewodniczący/
Lidia Serwiniowska
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 118 poz 1112
art. 30 ust. 1-6, art. 38
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Asesor WSA Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu dodatków i innych składników wynagrodzenia nauczycieli oraz warunków ich obliczania i wypłacania I. stwierdza nieważność powyższej uchwały w zaskarżonej części odnoszącej się do § 2 ust. 1pkt 1, ust. 3 pkt 4 oraz ust. 7 pkt 5, II. stwierdza, że powyższa uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Wojewoda D. jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego na podstawie art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 ze zmianami) oraz art. 50 § 2 ustaw/ z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270) wniósł skargę na uchwałę z dnia [...]r., nr [...] Rady Gminy w R. w sprawie regulaminu dodatków i innych składników wynagrodzenia nauczycieli oraz warunków ich obliczania i wypłacania wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 ust. l pkt. l, ust. 3 pkt. 4 oraz ust. 7 pkt. 5.
W uzasadnieniu podał, że powyższa uchwała Rady Gminy w R. w:
- § 2 ust. l pkt. l, ust. 3 pkt. 4 uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 - zwane dalej rozporządzeniem),
- § 2 ust. 7 pkt. 5 uchwały w sposób istotny narusza art. 23² ust. l Kodeksu pracy w związku z art. 7 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, nr 79, poz. 854 ze zm.).
W uzasadnieniu wskazał, że uchwała w podstawie prawnej powołuje m.in. art. 30 ust. 6 oraz art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 ze zm.), które stanowią, iż "organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:
1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. l pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,
2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,
3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. l pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, których mowa w ust. l, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3 i 4" (art. 30 ust. 6 ustawy).
Art. 54 ust. 7 ustawy przyznaje organowi prowadzącemu szkołę będącemu jednostką samorządu terytorialnego kompetencję do określania w trybie, o którym mowa w art. 30 ust. 6, wysokości nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowych zasad jego przyznawania i wypłacania, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 54 ust. 3, że "nauczycielowi, o którym mowa w ust. l, posiadającemu kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela, przysługuje nauczycielski dodatek mieszkaniowy, którego wysokość uzależniona jest od stanu rodzinnego nauczyciela. Wysokość, dodatku może być także zróżnicowana w zależności od miejscowości, w której nauczyciel jest zatrudniony."
W zakresie nagród podstawą dla działania rady gminy jest art. 49 ust. 2 ustawy zgodnie z którym "organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. l pkt l uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku".
Uchwała w § 2 ust. l pkt. l oraz ust. 3 pkt. 4 stanowi:
"§2.1.
l)Dodatek za wysługę lat przysługuje:
a) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub do wyższej stawki dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca,
b) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej jego stawki nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca."
3.(...)
4) Prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego lub funkcji, a jeżeli powierzenie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia."
Dalej Wojewoda wskazał, że rada gminy nie może dowolnie określać warunków i trybu przyznawania dodatków i nagród. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę.
Zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w aktach prawa miejscowego nie można stosować powtórzeń postanowień zawartych w ustawie upoważniającej oraz innych aktach prawnych.
Tymczasem wskazane postanowienia uchwały stanowią powtórzenie (oraz jednocześnie modyfikację) art. 39 ust. l ustawy, który stanowi, że "zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego.''
Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Ponadto, zdaniem organu nadzoru, wymienione regulacje uchwały w określonych przypadkach mogą doprowadzić do naruszenia art. 30 ust. l i 6, art. 38 ustawy, w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat (Dz. U. Nr 39, poz. 455 ze zm.), a także art. 80 Kodeksu Pracy. Dodatek funkcyjny jest elementem wynagrodzenia, który przysługuje obligatoryjnie dla pracowników zajmujących stanowiska wyszczególnione w § 3 rozporządzenia. Zgodnie z art. 38 Karty Nauczyciela nauczyciel nabywa prawo do wynagrodzenia od dnia nawiązania stosunku pracy. W myśl art. 80 Kodeksu Pracy wynagrodzenie należy się za pracę wykonaną.
Rada nie ma zatem prawa wprowadzać uregulowań sprzecznych z ustawą. Skoro wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku prac jakiekolwiek uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia muszą wyraźne upoważnienie ustawowe. Regulamin ma charakter przepisu wykonawczego i bezwzględnie odpowiadać wymogom wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa, w m.in. wynikających z art. 94 Konstytucji oraz 9 kodeksu pracy.
Zdaniem organu nadzoru w kompetencji z art. 30 ust. 6 do ustalania szczegółów warunków przyznawania dodatków nie mieści się możliwość odbierania elementu wynagrodzenia przyznanego ustawą. Dodatek funkcyjny przysługuje w okresie sprawowania funkcji i za ten okres powinien być nauczycielowi wypłacony.
Wyjątkiem od powyższej zasady są przepisy art. 39 ust. l i 3 Karty Nauczyciela, mają one jednak zastosowania w przypadku zatrudnienia na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym pracownika (nauczyciela), który przed zatrudnieniem nie pracował w jednostkach podlegających Karcie Nauczyciela.
Ponadto uchwała w § 2 ust. 7 pkt. 5 stanowi:
§ 2 (....).
4) Przyznanie nagrody nauczycielowi następuje po zasięgnięciu opinii organizacji związkowej, a w przypadku jej braku rady pedagogicznej."
Art. 7 Konstytucji RP nakazuje organom władzy publicznej działać w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna (w tj przypadku art. 49 ust. 2 ustawy) musi być tak realizowana, aby nie naruszała inny przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany, że działania w granicach i na podstawie prawa oraz inny przepisów regulujących daną dziedzinę. Rada nie może uszczuplać ustawowych kompetencje organów szkoły oraz gminy kosztem organizacji związkowych.
Art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty stanowi, że do zadań Dyrektora szkoły lub placówki należy m.in. pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach:
1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;
2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;
3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.
Szkoła stosownie do ustawy o systemie oświaty oraz kodeksu pracy jest pracodawcą dla zatrudnionych nauczycieli i innych pracowników. Zgodnie z art. 3 i 31 kodeksu pracy: "Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników"; "Za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba".
W świetle cytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, iż wszystkie czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje Dyrektor. Jest to jego ustawowa prerogatywa i jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogą następować wyłącznie na skutek wyraźnej kompetencji ustawowej. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego, przy nagrodzie dla nauczyciela jest uszczupleniem ustawowych kompetencji Dyrektora. Ustawa nie przewiduje bowiem współdziałania pracodawcy (dyrektora) w indywidualnych sprawach ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dyrektor decyduje samodzielnie o przyznaniu nauczycielowi nagrody dyrektora (pkt 2), a co do nagrody wójta występuje z wnioskiem o jej przyznanie po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły (pkt 3).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy.
Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Wojewoda D. zakwestionował zgodność z prawem uchwały Rady Gminy w R. uchwałę z dnia [...]r., nr [...]w sprawie regulaminu dodatków i innych składników wynagrodzenia nauczycieli oraz warunków ich obliczania i wypłacani wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 ust. l pkt. l, ust. 3 pkt. 4 oraz ust. 7 pkt. 5.
Zasadnie Wojewoda zarzucił, iż w § 2 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 4 uchwały dokonano powtórzeń zapisów ustawowych w uchwale. Zgodnie z § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest dopuszczalne powtarzanie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń w uchwale i zarządzeniu tym bardziej, że dochodzi do niedopuszczalnej modyfikacji art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela
W całości należy również przyjąć argumenty wskazane w uzasadnieniu skargi co do naruszenia art. 30 ust. 1 i 6 i art. 38 powołanej ustawy, gdyż powyższy paragraf uchwały w przyjętej formie doprowadzić może do uregulowań sprzecznych z ustawą.
W kompetencji z art. 30 ust. 6 powołanej ustawy niewątpliwie nie mieści się w ramach ustalania szczegółów warunków przyznawania dodatków uprawnienie do wyeliminowania z części należnego na mocy ustawy wynagrodzenia. Dodatek bowiem funkcyjny przysługuje jak wynika to z przepisów kodeksu pracy i Karty Nauczyciela powoływanych w uzasadnieniu skargi w okresie sprawowania funkcji przez nauczyciela i w tym okresie winien być wypłacony. Nie gwarantuje tego zapis "§2.1.
l)Dodatek za wysługę lat przysługuje:
a) począwszy od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu, w którym nauczyciel nabył prawo do dodatku lub do wyższej stawki dodatku, jeżeli nabycie prawa nastąpiło w ciągu miesiąca,
b) za dany miesiąc, jeżeli nabycie prawa do dodatku lub wyższej jego stawki nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca."
3.(...)
4) Prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego lub funkcji, a jeżeli powierzenie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia."
§ 3 uchwały stanowi całość stąd należało stwierdzić nieważność całego zapisu, co nie wyklucza odrębnego określenia czasookresu opracowania programu.
Należy również zgodzić się ze zdaniem skarżącego, że uchwała w § 2 ust. 7 pkt. 5 stanowi:
§ 2 (....).
4) Przyznanie nagrody nauczycielowi następuje po zasięgnięciu opinii organizacji związkowej, a w przypadku jej braku rady pedagogicznej", a art. 7 Konstytucji RP nakazuje organom władzy publicznej działać w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna (tj. w przypadku art. 49 ust. 2 ustawy) musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów prawa. Rada Gminy nie może ograniczać ustawowych kompetencje organów szkoły oraz gminy kosztem organizacji związkowych.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty Dyrektor szkoły lub placówki pełni funkcję kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami w szczególności decyduje w sprawach:
1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;
2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;
3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.
Szkoła, w świetle ustawy o systemie oświaty oraz Kodeksu Pracy jest pracodawcą dla zatrudnionych nauczycieli i innych pracowników. Zgodnie z art. 3 kodeksu pracy: "Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników"; "Za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba".
W świetle cytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, iż wszystkie czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje Dyrektor. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego, przy nagrodzie dla nauczyciela jest ograniczeniem ustawowych kompetencji Dyrektora. Ustawa nie przewiduje jego współdziałania w indywidualnych sprawach w sprawie ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dyrektor decyduje samodzielnie o przyznaniu nauczycielowi nagrody dyrektora (pkt 2), a co do nagrody wójta występuje z wnioskiem o jej przyznanie po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły (pkt 3).
Z tych względów, należało uznać, iż zaskarżona uchwała w § 2 ust. l pkt. l, ust. 3 pkt. 4 oraz ust. 7 pkt. 5 jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.