IV SA/Wr 301/24

IV SA/Wr 301/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 742
art. 93 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi A. D. na decyzję Rektora Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr RD-DST.5501.1.931.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania stypendium rektora uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 23 stycznia 2024 r., nr RD-DST.5501.1.931.2023.
Uzasadnienie
Decyzją z 2 IV 2024 r. (znak sprawy RD-DST.5501.1.931.2023) Rektor Uniwersytetu Ekonomicznego we W. (dalej "rektor") po rozpoznaniu wniosku A. D. (dalej "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 23 I 2024 r. (RD-DST.5501.1.931.2023) stwierdzającą nieważność decyzji rektora z 7 XII 2023 r. (RD-DST.5501.1.931.2023) przyznającej skarżącej stypendium rektora w roku akademickim 2023/2024.
W uzasadnieniu obu rozstrzygnięć w przedmiocie stwierdzenia nieważności rektor wyjaśnił, że w dniu 7 XII 2023 r. wydana została przez niego decyzja nr RD-DST.5501.1.931.2023, mocą której pozytywnie rozpatrzono wniosek skarżącej i przyznano jej stypendium rektora w roku akademickim 2023/2024. Decyzja ta została jej doręczona w tym samym dniu. W dalszej części rektor wyjaśnił, że już po wydaniu tej decyzji w wyniku weryfikacji danych wniosku skarżącej z zapisami w Zintegrowanym Systemie Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on okazało się, że skarżąca wcześniej studiowała nie tylko w okresie od 1 X 2008 r. do 20 IX 2012 r. (studia 1 stopnia [...] na Uniwersytecie Opolskim), jak to podała we wniosku, ale także w okresie od 1 X 2012 r. do 1 X 2014 r. (studia 2 stopnia [...] polskiej na Uniwersytecie Wrocławskim zakończone skreśleniem z listy studentów). Aktualnie zaś skarżąca odbywa od 1 X 2022 r. studia 2 stopnia na Uniwersytecie Ekonomicznym we W. na kierunku informatyka w biznesie. Okres studiowania przez skarżącą przekracza zatem 12 semestrów.
W ocenie rektora taki stan rzeczy uprawniał do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 7 XII 2023 r. przyznającej stypendium, a następnie do stwierdzenia jej nieważności. Powołano się przy tym na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, w postaci niewykonalności decyzji. Zdaniem rektora decyzja jest trwale niewykonalna prawnie, ponieważ jej wykonanie byłoby niezgodne z normą prawną rangi ustawy, wysłowioną w przepisie z art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 20 VII 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742, ze zm.) - dalej "PoSzW". W przypadku skarżącej upłynął bowiem okres, w jakim studentowi przysługuje prawo do stypendium rektora. Stosownie do art. 93 ust. 4 PoSzW, łączny okres, przez który przysługuje studentowi świadczenie w postaci stypendium rektora, wynosi 12 semestrów, bez względu na ich pobieranie przez studenta. Gdyby skarżąca wskazała w podaniu o stypendium wszystkie kierunki studiów podejmowane poza Uniwersytetem Ekonomicznym W., wówczas od razu zostałaby wydana decyzja o odmowie przyznania stypendium rektora ze względu na to, iż w dniu jej wydania skarżąca studiowała już łącznie ponad 12 semestrów. Decyzja z 7 XII 2023 r. dotknięta jest więc ciężką kwalifikowaną wadą prawną, polegającą na przyznaniu (konkretyzacji) prawa majątkowego w postaci stypendium rektora osobie, której ze względu na przekroczenie łącznej liczby semestrów studiów, ustawodawca zakazuje przyznawać i wypłacać świadczenia stypendialne lub zapomogi.
Jednocześnie rektor wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, jakoby okres 12 semestrów obejmował wyłącznie sytuację pobierania świadczenia. Przepis z art. 93 ust. 4 PoSzW w obecnym brzmieniu wyraźnie wskazuje, że maksymalny okres 12 semestrów, w jakim studentowi przysługują świadczenia związane z odbywaniem studiów, nie jest powiązany z faktem ich pobierania. Ustawodawca nie powiązał więc okresu uprawniającego do świadczeń z okresem bycia faktycznym ich beneficjentem. W obecnym stanie prawnym świadczenia zostały ściśle powiązane jedynie z okresem studiów.
Nie ma też w ocenie rektora podstaw do uznania, że decyzja stwierdzająca nieważność narusza zakaz retroaktywności, poprzez zastosowanie przepisów PoSzW (wejście w życie w dniu 1 X 2018 r.) do okresu studiowania (lata 2008-2014), który miał miejsce przed wejściem w życie tych regulacji. Rektor podkreślił, że stosowanie art. 93 ust. 4 PoSzW do stanów faktycznych zaistniałych przed jego wejściem w życie nie narusza zakazu retroakcji prawa. Wskazanej regulacji prawnej należy przypisać bowiem wymiar retrospektywny, tj. w uprawniony sposób regulujący skutki zdarzeń sprzed wejścia w życie ustawy. Wbrew stanowisku skarżącej stwierdzenie nieważności nie narusza zakazu retroaktywności, gdyż nie zastosowano nowego prawa do zdarzenia "zamkniętego w przeszłości", a do zdarzenia aktualnego, które zainicjowane zostało zawnioskowaniem przez skarżącą o przyznanie stypendium. Sam fakt studiowania przez skarżącą w okresie przed wejściem w życie i nowelizacjami PoSzW jest z punktu widzenia logiki oczywiście zdarzeniem "zamkniętym w przeszłości", jednak zdarzenie to miało bezpośredni wpływ na kształt aktualnej sytuacji prawnej skarżącej, do której już należało zastosować obowiązujące przepisy. Rektor jedynie zastosował aktualnie obowiązujące przepisy w oparciu o aktualny stan faktyczny, który przedstawia się tak, że na dzień wydania decyzji z dnia 7 XII 2023 r. w przedmiocie przyznania stypendium, skarżąca studiowała przez okres dłuższy, aniżeli wyznaczony przez ustawodawcę maksymalny okres studiów, w ciągu którego student może się ubiegać o przyznanie stypendium.
Rektor zaznaczył także, że strona postępowania administracyjnego musi liczyć się z ewentualnymi negatywnymi dla niej konsekwencjami w przypadku zatajenia przez nią istotnych dla sprawy okoliczności. Jeśli bowiem okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane organom rozstrzygającym nie z powodu ich zaniedbań, lecz z powodu zatajenia ich przez stronę, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia przez nią zarzutów niezgodności zaskarżonych decyzji z prawem.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie jak również o uchylenie decyzji utrzymanej nią w mocy. Zarzucono przy tym naruszenie:
1) art. 6 kpa, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem przyznania stypendium rektora w sytuacji, w której spełniono ustawowe przesłanki uprawniające do pobierania wzmiankowanego stypendium wskazane w art. 94 PoSzW;
2) art. 7a kpa, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem uwzględnienia słusznego interesu skarżącej w sytuacji, gdy interpretacja przepisu art. 94 ust. 4 PoSzW nie jest jednolita w orzecznictwie sądów administracyjnych;
3) art. 156 § 1 pkt 5 kpa, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;
4) art. 7, art. 77 oraz art. 107 kpa, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania;
5) art. 93 PoSzW, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której spełniono wszystkie kryteria uprawniające do otrzymania stypendium rektora.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że we wniosku o udzielenie stypendium rektora pominęła okres studiów magisterskich w latach 2012 – 2014, ponieważ nie zostały one ukończone. Skarżąca nie miała zaś informacji, z której wynikałoby, że takie okresy są również istotne. Skarżąca powołała się przy tym na stosowne orzecznictwo, zaznaczając, że brak jest podstaw do uwzględniania jakichkolwiek innych okresów sprzed daty wejścia w życie art. 86-95 PoSzW, przy wyliczaniu sześcioletniego okresu przysługiwania przedmiotowego świadczenia (wyrok WSA we Wrocławiu z 29 XII 2022 r., IV SA/Wr 462/22, publ. CBOSA). W ocenie skarżącej, gdyby rektor prawidłowo wyliczył okres jej studiów przypadający po 1 X 2019 r., to wtedy uznałby za spełnione ustawowe przesłanki do uzyskania stypendium. Skarżąca podkreśliła także, że status studentki nie determinował jej prawa do stypendium. Prawo to determinował za to okres, kiedy spełniała przesłanki do uzyskania stypendium, co zostało zupełnie pomięte przez rektora w toku wydawania zaskarżonej decyzji, a także świadczy o pominięciu przez rektora jej słusznego interesu. Jednocześnie zaznaczyła, że nigdy wcześniej nie uzyskała przyznania i nie pobierała stypendium. Zdaniem skarżącej pojęciu "przysługuje", o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 PoSzW, wobec braku definicji ustawowej, należy nadać powszechne rozumienie językowe i odnosić je do świadczenia, które zostało przyznane po spełnieniu wszystkich kryteriów, a nie do okresu samego studiowania i związanego z nim samego prawa do ubiegania się o świadczenia (na potwierdzenie tego stanowiska powołano wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 XII 2022 r., IV SA/Wr 146/22 – publ. CBOSA). Podniesiono również, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego decyzja przyznająca stypendium była niewykonalna w dniu jej wydania tj. dlaczego zastosowano podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Decyzja przyznająca stypendium była – zdaniem skarżącej - wykonalna w dniu jej wydania i spełnione były wszystkie ustawowe przesłanki do przyznania świadczenia.
W odpowiedzi na skargę rektor podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Postępowanie z art. 156 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Celem takiego postępowania jest weryfikacja, czy konkretna decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Chodzi tu wyłącznie o wady kwalifikowane. Ciężar gatunkowy takich wad musi być na tyle istotny, by uzasadniać odstępstwo od zasady ochrony stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 110 kpa) i wyeliminowanie jej z systemu prawnego ze skutkiem wstecznym.
Zgodnie z art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji musi zatem powoływać się na co najmniej jedną z wyżej wymienionych wad, przy jednoczesnym przekonującym wykazaniu, że w konkretnym przypadku taka wada wystąpiła.
W realiach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja powołuje się na wadę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, a więc trwałą niewykonalność decyzji.
Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 kpa niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej (zob. motywy wyroku NSA z 3 III 2023 r., II OSK 616/20 – publ. CBOSA).
Z powyższego wynika, że niewykonalność decyzji administracyjnej może wynikać z przeszkód natury faktycznej lub prawnej. W pierwszy przypadku chodzi o sytuację, gdy prawa lub obowiązki zostały w decyzji określone w taki sposób, że nie istnieją fizyczne, techniczne czy przyrodnicze możliwości jej wykonania. Drugi przypadek dotyczy zaś sytuacji, gdy istnieją w porządku prawnym prawne nakazy lub zakazy kolidujące in concreto z wykonaniem decyzji. Podkreślić przy tym należy, że chodzi tu o nakazy lub zakazy dotyczące "wykonania" decyzji, a nie jej "wydania". Wydanie bowiem decyzji administracyjnej niezgodnej z prawnymi nakazami lub zakazami oceniane powinno być przez pryzmat przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc podstawy odwołującej się do sytuacji wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej.
W niniejszej sprawie przedmiotem decyzji stwierdzającej nieważność jest orzeczenie przyznające skarżącej stypendium rektora w kwocie 900 zł miesięcznie w roku akademickim 2023/2024 od dnia 1 X 2023 r. do 30 VI 2024 r. Wykonanie takiej decyzji sprowadza się więc do periodycznego, comiesięcznego "wypłacania" skarżącej określonej sumy pieniężnej. Z całą pewnością nie zachodzi w takim przypadku niewykonalność decyzji o charakterze faktycznym. Odnośnie zaś do niewykonalności o charakterze prawnym, to w zaskarżonej decyzji nie wskazano, jakie prawne nakazy lub zakazy sprzeciwiają się "wypłacaniu" skarżącej kwoty przyznanego jej stypendium. Powołany przez rektora przepis z art. 93 ust. 4 PoSzW, według którego łączny okres przysługiwania studentowi świadczeń stypendialnych wynosi 12 semestrów, reguluje jedną z przesłanek "wydania" decyzji przyznającej stypendium, a nie jej "wykonania". Upływ tego terminu oznacza, że rektor nie może przyznać świadczenia stypendialnego i zobligowany jest do wydania decyzji odmownej. Jeśli zaś wydana została decyzja pozytywna nieuwzględniająca okresu z art. 93 ust. 4 PoSzW, to należy ocenić legalność "wydania" takiej decyzji, a nie możliwość jej "wykonania".
Z powyższych względów nie było podstaw do zaakceptowania zasadniczego stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, jakoby decyzja przyznająca skarżącej stypendium była niewykonalna z uwagi na niezgodność jej wykonania z art. 93 ust. 4 PoSzW. Sąd podkreśla, że nie ma przeszkód prawnych w wypłacie skarżącej stypendium rektora, skoro wydana została decyzja przyznająca skarżącej takie świadczenie. Jeśli zaś ta decyzja – w ocenie rektora – budzi zastrzeżenia pod kątem zgodności z prawem, to należało weryfikować podstawy wydania tej decyzji, a nie jej wykonania. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko odniesiono się do problematyki wykładni art. 93 ust. 4 PoSzW, przy uwzględnieniu kontekstu historycznego, oraz ewentualnej retroaktywności jego stosowania, pomijając, że są to kwestie mogące mieć wpływ na ocenę legalności wydania decyzji przyznającej stypendium, a nie jej wykonalności. Powiązanie tych okoliczności z podstawą stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa było więc błędne i prowadziło w rezultacie do niewłaściwego zastosowania tego przepisu.
W rezultacie należało uchylić zaskarżoną decyzję jak i decyzję utrzymaną nią w mocy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ppsa, z uwagi na istotne naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 kpa.
Rozpatrując sprawę należy przeprowadzić ponowną ocenę decyzji w przedmiocie stypendium rektora, biorąc pod uwagę, że powołany przez rektora art. 93 ust. 4 PoSzW formułuje jedną z przesłanek wydania decyzji, a nie jej wykonania. W rezultacie należy rozważyć, czy w sprawie może mieć zastosowanie inna podstawa stwierdzenia nieważności, czy też z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności w sprawie, trafniejsze byłoby zastosowanie instytucji wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W każdym jednak przypadku weryfikacji podlegać powinny podstawy wydania decyzji i dopiero w tak zakreślonych ramach jest miejsce na prezentację określonej wykładni art. 93 ust. 4 PoSzW oraz ewentualnych kontrowersji związanych z jego stosowaniem. Na obecnym etapie odnoszenie się przez Sąd do tych kwestii byłoby przedwczesne, bowiem – jak wyżej wyjaśniono – nie miały one istotnego znaczenia dla zastosowanej przez rektora podstawy stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa.
Sąd, pomimo uwzględnienia skargi, nie przyznał skarżącej zwrotu kosztów postępowania, albowiem nie zgłoszono takiego żądania. Zgodnie z art. 210 § 1 ppsa, strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Skarżąca w piśmie sądowym z dnia 24 VI 2024 r. została pouczona m.in. o treści art. 210 ppsa.