IV SA/Wr 301/23

IV SA/Wr 301/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Daria Gawlak-Nowakowska
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 730/24 - Wyrok NSA z 2025-03-05
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 3 pkt 1, art. 5 pkt 3, art. 21, art. 22 ust. 3,  ust. 5 pkt 2 i 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Tezy
Zasadniczo dla możliwości uznania budynku za zabytek nie ma istotnego znaczenia jego stan techniczny. W świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840. ze zm.). zabytki podlegają opiece bez względu na stan zachowania.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Protokolant: referent Ksawery Sobczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. we W. na akt Prezydenta Wrocławia z dnia 8 marca 2023 r. nr WAZ-ZZ.410.156.2023 KG 00027891/2023/W 2932/2023 w przedmiocie odmowy wykreślenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z 8 III 2023 r. (WAZ-ZZ.410.156.2023) Miejski Konserwator Zabytków we Wrocławiu, po analizie wniosku A. sp. z o.o. we W. (dalej jako "skarżąca"), nie wyraził zgody na wykreślenie budynku stajni regimentu koszar artylerii położonego na wyspie [...] we W., dz. nr [...]/[...], [...]-[...], obręb "Plac [...]" z gminnej ewidencji zabytków Wrocławia.
Organ wyjaśnił, że objęty wnioskiem skarżącej budynek wzniesiony około 1880 r. jako część kompleksu zabudowań tworzących koszary artylerii zaprojektowanych przez C. G. Langhansa, ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków Wrocławia prowadzonej na podstawie Zarządzenia nr 12549/14 Prezydenta Wrocławia z dnia 24 XI 2014 roku oraz zlokalizowany jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego [...] wraz z [...] i [...], stanowiącego część [...] we Wrocławiu, również ujętego w ww. ewidencji zabytków. Ponadto, obiekt ten objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie zapisów zawartych w uchwale nr XLVI/1105/13 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 27 VI 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obszaru [...] we W. (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2013 r., poz. 4330) – dalej jako "MPZP". W związku z powyższym zarówno sam obiekt, jak i teren, na którym jest zlokalizowany objęte są ochroną konserwatorską. W ocenie organu konserwatorskiego obiekt ten, pomimo niektórych współczesnych przekształceń, głównie w zakresie przebudowy jego wnętrz, zachował walory historyczne i naukowe oraz walory autentyczności wyrażające się w jego zasadniczo zachowanej historycznej bryle i geometrii pokrycia dachowego, artykulacji elewacji poprzez jej rytmizację pilastrami oraz prostym, zgeometryzowanym ornamentem ceglanym, czy też rytmem otworów okiennych. Stanowi on obecnie jeden z nielicznych zachowanych obiektów pruskiej architektury militarnej [...] powstałej w końcu XIX wieku i jest swoistym "świadkiem" jej historii. Ponadto, przedmiotowy budynek stajni regimentu koszar artylerii chroniony jest zapisami z § 8 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 i ust. 4 MPZP. Organ zaznaczył, że ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Zabytek stanowi wartość i podlega ochronie konserwatorskiej nawet w sytuacji, gdy wymaga przeprowadzenia kompleksowego remontu.
Skarżąca zakwestionowała powyższą czynność organu skargą, wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono naruszenie:
1) art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez prowadzenie postępowania:
- w sposób niewyczerpujący, bez rozpoznania załączonych do wniosku opinii technicznej i historyczno-architektonicznej oraz programu badań archeologicznych,
- bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym bez wykazania możliwości zachowania obiektu w stanie w jakim się obecnie znajduje,
- niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, podczas gdy z uwagi na wielokrotne rozbudowy i przebudowy, zmiany wnętrza układu budynku, degradację układu zabudowy dawnych koszar pruskich, degradację i stopień zupełnego zużycia technicznego budynku, nie sposób uznać, że reprezentuje on obecnie wartości zabytkowe uzasadniające utrzymywanie jego wpisu do gminnej ewidencji zabytków,
2) art. 7, 8 § 1 i 11 kpa, poprzez sformułowanie uzasadnienia stanowiska organu w sposób ogólnikowy, oszczędny bez argumentacji merytorycznej, zawierającej odniesienie do argumentów podniesionych we wniosku jak i załączonych do wniosku opiniach, które stanowią jego integralną część, co skutkowało odmową wykreślenia obiektu z Gminnej Ewidencji Zabytków, która nie jest dla skarżącej zasadna i przekonywująca,
3) art. 3 pkt 1 i 2 oraz 13 ustawy z dnia 23 VII 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) - dalej: "uoz", polegającą na uznaniu, iż budynek znajdujący się na działce skarżącej stanowi obiekt, który nadal posiada wartość historyczną, uzasadniającą obejmowanie go ochroną w gminnej ewidencji zabytków jako zabytku nieruchomego, podczas gdy obiekt jest w takim stanie degradacji, że jego wartość historyczna jako zabytku jest znikoma, stan techniczny jest zły i nie znajduje uzasadnienia dla dalszego obejmowania obiektu ochroną prawną.
W uzasadnieniu skargi skarżąca na wstępie oświadczyła, że jako właścicielka nieruchomości ma interes prawny w tym, aby obiekt nie podlegał ochronie konserwatorskiej, bowiem pozwoli to na jego rozbiórkę i realizowanie na działce prawa zabudowy wg. własnego zamierzenia w granicach obowiązującego prawa. Następnie umotywowano zarzuty podkreślając, że w niniejszej sprawie budynek stajni nie stanowi zabytku, bowiem utracił je wskutek niszczenia, rozbudowy i nie jest możliwe jego zachowanie w formie autentycznej, co wyklucza jego wartości zabytkowe. Wszystkie te okoliczności zostały wykazane dokumentacją przedłożoną wraz z wnioskiem, do której to dokumentacji organ w ogóle się nie odniósł. Skarżąca zaznaczyła, że budynek aktualnie jest w stanie śmierci technicznej grożącej katastrofa budowalną. Ulegał on licznym przebudowom, w tym w zakresie układu jego wnętrz oraz elewacji, co spowodowało, że obecnie nie przedstawia on wartości zabytkowej, która utrwalała jego pierwotne przeznaczenie oraz uzasadniała objecie go wpisem do gminnej ewidencji zabytków. Nie zachowano przy tym pierwotnej funkcji stajni, gdyż budynek wykorzystywano na cele warsztatowe a potem magazynowe. Skarżąca zwróciła również uwagę na istniejący układ urbanistyczny wywołany planami miejscowymi. Obszar został bowiem zdominowany przez nowoczesną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i wysokościową w wyniku czego wartość jaką przedstawiał cały dawny układ zabudowań, w których skład wchodził obiekt, został bezpowrotnie zatracony i dziś nie jest możliwy do odtworzenia. Obecnie budynków zabudowań artyleryjskich już nie ma, a poszczególne obiekty funkcjonują jako pojedyncze elementy nieistniejącego układu. Wybudowane współcześnie obiekty mieszkaniowe nie nawiązują do uprzednio istniejącego układu zabudowy i pozostają w oderwaniu od dawnych zabudowań. Na styku budynku będącego przedmiotem niniejszego wniosku wybudowano ok. 8- piętrowy blok mieszkalny, stanowiący betonową szarą kostkę, która w żaden sposób nie nawiązuje do istniejącej zabudowy i która w sposób brutalny dominuje nad tym budynkiem. Zwrócono także uwagę, że problemowy budynek nie jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co pośrednio potwierdza stanowisko skarżącej o braku cech zabytkowych tego budynku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaznaczył m.in., że od momentu wpisu budynku do gminnej ewidencji zabytków nie uległ on szczególnemu przekształceniu lub zmianie. W dokumentach posiadanych przez organ znajduje się również pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 X 2018 r. (nr WZN.5140.36.2018.JS) o sprzeciwie w zakresie rozbiórki budynku stajni, będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Organ nadmienił, że skarżąca nabyła nieruchomość w tak opisanym stanie prawnym - tj. z ustaloną ochroną konserwatorską (tak w zakresie ochrony określonej w MPZP, jak również w gminnej ewidencji zabytków) - zgodnie bowiem z wpisem do księgi wieczystej nr KW WR1K/00418996/1 skarżąca jest właścicielem nieruchomości od 2018 r. Odmowa wykreślenia budynku stajni z gminnej ewidencji zabytków w żadnym razie więc nie ogranicza praw skarżącej, albowiem prawa w takim stanie posiada od momentu nabycia własności. Organ podkreślił, że zgodnie z § 8 MPZP, przedmiotem ochrony obiektów wpisanych do ewidencji zabytków są ich bryły oraz historyczne podziały i detale elewacji, a z robót budowlanych niepolegających na rozbiórce dopuszcza się wyłącznie przebudowę, rozbudowę i remont. Zaznaczono, że organ zajęcie stanowiska poprzedził szeroką i kompleksową analizą sprawy - nie tylko w oparciu o posiadane przez siebie dokumenty, ale również w oparciu o dwukrotną wizję w terenie. Wskazał też skarżącej powody, które legły u podstaw zajęcia negatywnego stanowiska. W ocenie organu dla oceny prawidłowości zajętego stanowiska nie ma zaś znaczenia wyrażona w skardze krytyka aktów planistycznych obowiązujących na terenie Kępy Mieszczańskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego czynność materialno-techniczna właściwego organu w przedmiocie ujęcia zabytku nieruchomego w ewidencji zabytków objęta jest zakresem kognicji sądu administracyjnego. Działanie organu stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (zob. np. wyroki NSA: z 9 XI 2016 r., II OSK 254/15; z 8 V 2018r., II OSK 1926/17 - publ. CBOSA).
Skarżąca legitymuje się także indywidualnym interesem prawnym, o którym stanowi art. 50 § 1 ppsa, ponieważ jest właścicielką nieruchomości zabudowanej obiektem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków.
Przechodząc do oceny legalności czynności organu, wyartykułowanej w piśmie z 8 III 2023 r. należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że Miejski Konserwator Zabytków Wrocławia, będąc zarazem Dyrektorem Wydziału Architektury i Zabytków, realizuje m.in. zadania, wynikające z przepisów uoz, co wynika z § 31 ust. 1 pkt 8 zarządzenia nr 9271/22 Prezydenta Wrocławia z 20 XII 2022 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia w zw. z § 48 pkt 2 załącznika nr 3 do powołanego zarządzenia (dostępne w ramach BIP Urzędu Miejskiego Wrocławia).
Istotą zaskarżonej czynności jest odmowa wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków Wrocławia (dalej jako "GEZ") karty adresowej należącego do skarżącej zabytku nieruchomego - budynku stajni regimentu koszar artylerii położonego na wyspie [...] we W., dz. nr [...]/[...], [...]-[...], obręb "Plac [...]".
Sąd nie mógł w sprawie uwzględnić zarzutów naruszenia przepisów kpa. Te bowiem z oczywistych względów nie miały zastosowania w sprawie. Jak jednak trafnie podniesiono w orzecznictwie, niestosowanie przepisów kpa w sprawie wskazania obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków nie znosi obowiązku dokonania przez organ ustaleń odnoszących się do powyższej kwestii oraz ich prawidłowego udokumentowania celem wykazania, że działanie organu gminy było zgodne z prawem, jeżeli wskutek jego zaskarżenia poddane zostanie ono kontroli sądowej mającej na celu ocenę jego legalności. Nie może budzić wątpliwości, że stopień sformalizowania ustalenia podstawy faktycznej działania organu administracji, z którym wiąże się powstanie określonego skutku prawnego, zależny jest od charakteru podejmowanych czynności. W części przypadków ustawodawca odstępuje od traktowania działań podejmowanych przez organ jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się w takiej sytuacji do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Łączenie normy dopełnienia z przepisami prawa materialnego nie zwalnia jednak od rozważenia, czy dokonana przez organ konkretyzacja praw lub obowiązków w danych okolicznościach jest zgodna z prawem. Wymaga ona odniesienia przepisu prawa materialnego do okoliczności faktycznych relewantnych z punktu widzenia treści normy prawnej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową (por. wyrok NSA z 21 I 2015 r., II OSK 2189/13, publ. CBOSA).
W okolicznościach sprawy organ przeprowadził wystarczające ustalenia odnoszące się do kwestii zabytkowego charakteru budynku dawnej stajni oraz w wystarczający sposób przedstawił motywy, jakimi kierował się decydując o braku podstaw do wyłączenia karty adresowej tego zabytku z GEZ.
Jak wynika z art. 21 uoz, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy.
Stosownie zaś do art. 22 ust. 3 i 5 uoz, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Definicja "zabytku" zawarta została w art. 3 pkt 1 uoz, według którego pojęciem tym określa się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obiekt budowlany pochodzący z XIX w. i stanowi przykład pruskiej architektury militarnej tamtego okresu. Już sam ten fakt jest wystarczający do uznania, że mamy do czynienia z obiektem będącym dziełem człowieka i posiadającym wartość historyczną, przez co konstytutywne cechy zabytku należy uznać za spełnione. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zasadniczo dla możliwości uznania budynku za zabytek nie ma istotnego znaczenia jego stan techniczny. W świetle art. 6 ust. 1 uoz, zabytki podlegają opiece bez względu na stan zachowania. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 3 uoz, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Nawiązując zatem do załączonej do wniosku skarżącej ekspertyzy technicznej, stwierdzającej na zły stan techniczny budynku stajni, trzeba zauważyć, że organ nie kwestionował wniosków wynikających z tego dokumentu. Stwierdził jedynie, że okoliczność ta nie może mieć znaczenia w sprawie, z czym w ocenie Sądu należy się zgodzić biorąc pod uwagę definicję legalną zabytku oraz ustawowy zakres ochrony niezależny od stanu zachowania zabytku.
Nie można się zgodzić z argumentacją skargi sugerującą utratę przez przedmiotowy budynek "autentyzmu", pozbawiającą go w ocenie skarżącej wartości historycznej. Nie negując podnoszonego we wniosku skarżącej a następnie w skardze faktu, że budynek był przez wiele lat wykorzystywany na inne niż pierwotnie wyznaczone cele (służył jako warsztat a potem jako magazyn), nie spowodowało to utraty autentyzmu budynku. Z kolei zgodzić się należy z organem, że budynek zachował zasadnicze walory autentyczności wyrażające się w jego zasadniczo zachowanej historycznej bryle i geometrii pokrycia dachowego, artykulacji elewacji poprzez jej rytmizację pilastrami oraz prostym, zgeometryzowanym ornamentem ceglanym czy też rytmem otworów okiennych. Podnoszona przez skarżącą przebudowa budynku dotyczyła zasadniczo wewnętrznego układu pomieszczeń, który nie miał istotnego znaczenia dla historycznej wartości obiektu. Warto zwrócić uwagę, że należący do skarżącej budynek uwzględniony jest w szczegółowych ustaleniach MPZP. Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 7 MPZP, dla budynku oznaczonego symbolem B należy zachować: a) bryłę budynku, b) wysokość, c) historyczne podziały i detale elewacji. Powołana norma wprost wskazuje zasadnicze elementy architektoniczne należącego do skarżącej budynku, które objęte zostały ochroną. Z załączonej zaś do wniosku skarżącej dokumentacji nie wynika, by od czasu wprowadzenia obiektu do GEZ, tj. od 2014 r., nastąpiły jakieś zasadnicze zmiany tych elementów budynku.
Za wyłączeniem karty przedmiotowego zabytku z GEZ nie może też przemawiać fakt, że budynek ten nie jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak expressis verbis wynika z art. 22 ust. 5 pkt. 2 i 3 uoz, w GEZ mogą zostać ujęte także obiekty nieznajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nie można też takiego stanu rzeczy interpretować jako potwierdzenia, że według wojewódzkiego konserwatora zabytków obiekt nie zasługuje na przypisanie mu statusu zabytku. Znane jest bowiem stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w sprawie budynku stajni regimentu koszar artylerii położonego na wyspie [...] we W., dz. nr [...]/[...]. W piśmie z dnia 5 X 2018 r. (nr WZN.5140.36.2018.JS) organ ten jednoznacznie sprzeciwił się zamiarowi rozbiórki tego obiektu, podkreślając potrzebę jego ochrony jako budynku o wartości zabytku. Zaznaczyć należy, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem specjalistycznym, powołanym wyłącznie w celu ochrony zabytków i dysponującym znacznym zakresem kompetencji w tej dziedzinie. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że nie jest konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych konkretnego obiektu taki organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego, czy opinii technicznych (zob. wyrok NSA z 9 XI 2016 r., II OSK 254/15, publ. CBOSA). W świetle art. 22 ust. 5 pkt 3 uoz, stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków jest miarodajne i wiążące dla wójta (burmistrza, prezydenta) w kwestii ujęcia w GEZ obiektów niewpisanych do rejestru zabytków i nieujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ujęcie takiego obiektu w GEZ następuje bowiem "w porozumieniu" z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przy czym pojęciem "ujęcia" należy w ocenie Sądu objąć zarówno przypadki włączenia karty adresowej zabytku do GEZ jak i jej wyłączenia z GEZ. W jednym i drugim przypadku przesądzana jest bowiem kwestia "ujęcia" danego obiektu w GEZ. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ zasadnie więc odwołał się m.in. do stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, podkreślając, że zdaniem również tego organu nie było podstaw do uznania, że należący do skarżącej budynek dawnej stajni, stracił charakter zabytku i powinien zostać wyłączony z GEZ.
Odnośnie zaś do podnoszonych w skardze kwestii wskazujących na prowadzoną przez władze Wrocławia politykę urbanistyczną, która zmieniła charakter terenu Kępy Mieszczańskiej dopuszczając liczną wysoką zabudowę wielorodzinną (jeden z takich budynków przylega bezpośrednio do będącego przedmiotem sprawy budynku dawnej stajni), to okoliczności te nie mogą mieć w sprawie istotnego znaczenia. Racje ma skarżąca, zwracając uwagę, że na terenie [...] nie ma już w istocie zabudowy koszarowej i pozostały bardzo nieliczne obiekty tej zabudowy. Sąd zwraca jednak uwagę, że przedmiotem kontroli jest w tym przypadku wpis jednostkowy do GEZ, nie zaś wpis obszarowy. O zasadności jednostkowego ujęcia danego budynku w GEZ decydują cechy tego budynku, a nie cechy obszaru na którym się znajduje. Nie negując twierdzeń skarżącej wskazujących na dominującą aktualnie w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową, nie mogą one jednak prowadzić do wniosku o braku zabytkowego charakteru należącego do skarżącej budynku dawnej stajni.
Mając powyższe na względzie skargę oddalono na zasadzie art. 151 ppsa.