IV SA/Wr 30/19

IV SA/Wr 30/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Lidia Serwiniowska
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 3453/19 - Wyrok NSA z 2022-12-08
II OZ 922/19 - Postanowienie NSA z 2019-10-18
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 862
art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 3, art. 15 ust. 6
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 50, art.145, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art.7, art.77 par.1, art.80, art.107 par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 913
art.80a, art. 82 ust. 1, art.86 ust.1 i 2, art. 90 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
Tezy
Podjęte przez podmiot tworzący instytucję kultury (organizatora  , o którym mowa w art. 10 ust.1 u.o.p.d.k.,  akty współdziałania mogą przybrać dowolną formę, na podstawie której możliwym będzie ustalenie jakie jest stanowisko w sprawie instytucji, co do których przewidziany został  w art. 15 ust.1 i ust.3 u.o.p.d.k. wymóg działań konsultacyjnych ( zasięganie opinii) .  W takiej sytuacji ustawodawca nie przewidział prawnej formy wyrażania opinii w postaci  postanowienia i  obowiązku doręczenia przez organizatora dyrektorowi instytucji kultury stanowiska podmiotów z nim współdziałających. Zarówno związki zawodowe, jak i stowarzyszenia zawodowe i twórcze nie mają statusu organu w rozumieniu k.p.a. Z treści art. 86 ust.1 i ust.2 u.o.s.w., wnioskując a contrario  wynika, że dyrektor instytucji kultury, co do którego organizator podjął zamiar  odwołania go,  nie ma legitymacji do zaskarżenia stanowiska zajętego w trybie art.80a u.o.s.w.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Teatru Polskiego we W. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...] , wydaną z powołaniem się na przepisy art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 913 ze zm.), art. 15 ust. 1 i 4 w związku z ust. 6 pkt 3 i 4, ust 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 ze zm.) i art. 70 § 1 i 2 oraz art. 72 § 2 i § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.) Zarząd Województwa D. odwołał z dniem 26 listopada 2018 r. C. M. ( dalej : strona, skarżący) ze stanowiska dyrektora Teatru Polskiego we W. z powodu odstąpienia od realizacji umowy z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie określenia warunków organizacyjno-finansowych oraz programu działania Teatru Polskiego we W., a także z powodu naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (§ 1) . Wykonanie uchwały powierzył Marszałkowi Województwa D. (§ 2 ) .
Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący wniósł o jej uchylenie . Skarga oparta została na zarzutach naruszenia:
1/ przepisów procedury administracyjnej , a to:
- art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie jej w sposób wadliwy i sprzeczny z zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego w zakresie w jakim organ nie wyjaśnił powodów odwołania, w tym odstąpienia od realizacji umowy z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie określenia warunków organizacyjno-finansowych oraz programu działania Teatru Polskiego we W., jak również naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem,
- art. 80a ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 106 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie dostarczenia skarżącemu jako stronie, zapytania o wydanie opinii w przedmiocie mojego odwołania, w sytuacji gdy z dyspozycji art. 106 § 2 k.p.a., wynika, że organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, a jemu nie została przekazana informacja o skierowaniu takiego zapytania;
2/ przepisów prawa materialnego , a to art 15 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. 1991 Nr 114 poz. 493) poprzez odwołanie skarżącego z funkcji Dyrektora Teatru Polskiego w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki do zwolnienia, uchwała z dnia 26 listopada 2018 r. nie zawierała konkretnych przykładów odstąpienia od realizacji umowy z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr DS.-K/322/16, jakich miałby się dopuścić skarżący .
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł zarzut braku należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały .W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, że działania Zarządu Województwa D. nie spełniały standardu wyznaczonego przez przepisy procedury administracyjnej w zakresie oceny i gromadzenia dowodów przez organ administracji. Zarząd województwa podejmując decyzję w przedmiocie odwołania go z funkcji dyrektora oparł się najprawdopodobniej na wystąpieniu pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli z dnia 25 maja 2018 r., dotyczącym utrzymującego się zadłużenia Teatru Polskiego we W., prowadzenia spraw z zakresu prawa pracy przeciwko byłym pracownikom Teatru Polskiego we W. W tym zakresie wskazał ,że może jedynie domyślać się wskazanych wyżej argumentów, albowiem do dnia dzisiejszego nie otrzymał żadnego uzasadnienia pisemnego podstaw jego odwołania , a w konsekwencji nie miał możliwości odniesienia się do stawianych mi zarzutów, tudzież przedstawienia dowodów świadczących o braku zasadności przywoływanych twierdzeń.
Według skarżącego Zarząd wydając uchwałę oparł się jedynie na interpretacji części okoliczności oraz własnym, arbitralnym przeświadczeniu co do wykonywania przez skarżącego obowiązków jako dyrektora instytucji kultury. Natomiast pominął przy tym okoliczności wskazujące na przestrzeganie przez niego umowy określającej warunki organizacyjno - finansowe działalności Teatru oraz programu kadencyjnego, jak również obiektywnych okoliczności wskazujących na przestrzeganie przeze mnie przepisów prawa.
Antycypując pierwszą z przyczyn odwołania ze stanowiska - w odniesieniu do przesłanki naruszenia prawa w kontekście raportu NIK - a dotyczącej kwestii zawarcia przez niego umowy najmu lokalu mieszkalnego, skarżący wywodził ,że przepisy prawa przewidują możliwość dofinansowania kosztów utrzymania mieszkania przez dyrektora instytucji kultury. Pobieranie takiego wynagrodzenia nie jest zatem naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi .Świadczeniami dodatkowymi, o których mowa w art 5 ust. 2, są świadczenia z tytułu zatrudnienia, w tym: bytowe, socjalne, komunikacyjne, oraz ubezpieczenia majątkowe i osobowe - inne bądź wyższe niż ustalone w regulaminach wynagradzania, zakładowych i ponadzakładowych układach zbiorowych pracy oraz w odrębnych przepisach. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy świadczenia dodatkowe mogą być przyznane kierownikom jednostek organizacyjnych a w szczególności dyrektorom, prezesom etc. W tym zakresie skarżący powołał się na treść § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie szczegółowego wykazu świadczeń dodatkowych, które mogą być przyznane osobom kierującym niektórymi podmiotami prawnymi, z którego wynika ,że dyrektorowi instytucji kultury może zostać przyznany zwrot częściowych kosztów użytkowania udostępnionego lokalu mieszkalnego, w tym mieszkania służbowego.
Skarżący przyznał ,że działając jako Dyrektor Teatru Polskiego we W. zawarł umowę najmu lokalu mieszkalnego dnia 28 listopada 2016 r. W umowie tej wskazane zostały dwie strony: Teatr Polski we W. oraz skarżący . Czynsz z tytułu najmu ustalony został na kwotę 5500 zł miesięcznie, płatną w wymiarze 3900 zł przez Teatr Polski we W. oraz 1600 zł płatną przez skarżącego , który – według jego twierdzeń- opłacał również koszty eksploatacyjne lokalu w kwocie 1000,00 zł miesięcznie i miał od kwoty 3900 zł naliczany podatek dochodowy. W tym zakresie skarżący podniósł , że pismem z dnia 8 lutego 2017 r. zwracał się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. – T. S. w kwestii przyznania świadczenia dodatkowego, związanego z wynajęciem lokalu. W odpowiedzi z dnia 10 marca 2017 r. wskazano, że decyzja w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu pozostawiona jest w gestii Dyrektora Teatru Polskiego we W. z zachowaniem przepisów ustawowych. Powyższą odpowiedź skarżący potraktował jako stanowisko organu umożliwiające mu podjęcie decyzji w przedmiocie finansowania kosztów mieszkania , zaś wzgląd na konieczność wykonywania pracy na terenie W. usprawiedliwiała konieczność zapewnienia lokalu mieszkalnego.
Natomiast wskazane w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 25 maja 2018 r. NIK nieprawidłowości dotyczyły nie kwestii wysokości świadczenia czy jego charakteru, ale trybu przyznania. W związku z tym skarżący w dniu 04 lipca 2018 roku, zgodnie z zalecenie NIK, złożył wniosek o przyznanie świadczenie dodatkowego (L.dz.608/2018 ) do Marszałka Województwa D. Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 05 października 2018 roku (L.dz.794/2018) i w dniu 22 listopada 2018 roku (L.dz.900/2018] zwrócił się pismem o pilne rozpatrzenie jego wniosku i do dnia odwołania go ze stanowiska dyrektor nie otrzymał odpowiedzi na powyższe pisma.
Kolejno odnosząc się do aspektu zadłużenia Teatru Polskiego skarżący podniósł , że brak płynności finansowej wynika w głównej mierze z niedoszacowania dotacji przyznawanej przez organizatora. Ten stan rzeczy trwa od kilku lat i nie jest on skutkiem jego działalności jako dyrektora. Według skarżącego Teatr Polski we W., jest niedofinansowany na sumę około 3 milionów złotych w skali roku. Ten fakt monitował zarówno on , jak i poprzedni dyrektorzy - J. W., K. M. , zaś przyznawane dotacje nie były wystarczającymi do zaspokojenia potrzeb instytucji kultury. W tym zakresie wskazał ,że w 2016 roku Urząd Marszałkowski Województwa D. oraz Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego porozumiały się w sprawie zwiększenia dotacji podstawowej dla Teatru Polskiego we W. W kwietniu 2017 r. ministerstwo wywiązało się z porozumienia i przyznało dotację na działalność podstawową w kwocie 1miliona zł. ,zaś Urząd Marszałkowski miał ze przyznać dodatkowo 2 miliony zł i do dnia 26 listopada 2018 r. nie zapadły w tej kwestii wiążące decyzje . Według skarżącego , gdyby Urząd Marszałkowski Województwa D. poważnie i odpowiedzialnie podszedł do sprawy, Teatr Polski we W. od dwóch lat nie miałby żadnych kłopotów finansowych . Wobec tego obciążanie go odpowiedzialnością za złą kondycję finansową prowadzonej przeze niego instytucji kultury wydaje się zbyt daleko idącym oskarżeniem. Tym bardziej ,że organizator nie uwzględnił wzrostu obowiązującej od 01.01.2017 r. dolnej granicy minimalnego wynagrodzenia, podwyżki płacy za godzinę pracy z 9 zł na 13 zł oraz wzrostu opłat za wszystkie media.
Skarżący wywodził ,że podjąwszy proces negocjacyjny doprowadził do zlikwidowania zadłużenia Teatru Polskiego, skutkiem czego rok 2016 zakończył się wynikiem dodatnim. Pozwoliło to na realizację zadań statutowych w roku budżetowym 2017. Rok 2017 zakończył się bez zobowiązań wymagalnych, co należy uznać za niebagatelny sukces pierwszego roku jego kadencji, zważywszy na fakt, że zrealizowanych zostało 9 premier. Wskazał ,że w pierwszej połowie 2018 roku odbyły się zaplanowane 3 premiery. Pomimo negocjacji i pism monitujących sytuację finansową instytucji - spiętrzenie płatności, podwyżki cen mediów, ogólne niedoszacowanie potrzeb finansowych Teatru w kwocie 3 min zł. - Teatr do października nie otrzymał żadnego wsparcia finansowego oraz żadnych dotacji celowych. Według skarżącego fakt ten spowodował powstanie zobowiązań wymagalnych ,zaś podjęte przez niego działania naprawcze sprawiły, że na dzień 24 października 2018r. zobowiązania wymagalne zmniejszyły się o około 800 tyś. zł i wynosiły 499 tysięcy zł.
W odniesieniu do prowadzenia spraw z zakresu prawa pracy skarżący podkreślił , że wszystkie podejmowane przeze niego decyzje były podyktowane dobrem Teatru Polskiego we W., a nie osobistymi zapatrywaniami. Dotyczy to również części pracowników, którym wręczone zostały wypowiedzenia umów pracę. Współpraca z nimi była obiektywnie niemożliwa, przez wzgląd na długotrwałe podejmowane działań wymierzonych w pracodawcę i część pracowników, tworzenie podziałów w zespole aktorskim, budowanie napiętej atmosfery pracy, działanie na szkodę wizerunku Teatru Polskiego we W. Zachowania te były podejmowane jeszcze przed faktycznym objęciem przeze niego stanowiska i nie uległy zmianie pomimo jego zabiegów cierpliwego znoszenia zachowań części pracowników. Wobec tego po kilku miesiącach trudnej współpracy zdecydował się na wręczenie im wypowiedzeń. Z tego tytułu prowadzonych było 7 spraw , zaś tylko jedna z nich zakończyła się przywróceniem pracownika do pracy . Natomiast zakończenie współpracy z częścią pracowników było rozwiązaniem nieuniknionym , zważywszy na ich postawę. Paradoksalnie również, Teatr Polskie we W. zaoszczędził środki, wypłacając odszkodowania nie większe niż 3-krotność pensji pracowników, którzy i tak nie wykonywali swoich obowiązków w sposób prawidłowy. Pozostawienie takich pracowników w zespole w sposób zdecydowany prowadziłoby do jeszcze większego obciążenia finansowego Teatru Polskiego we W.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ procedury złożenia zapytania o wydanie opinii w przedmiocie odwołania , skarżący podniósł ,że takie działanie powinno być podjęte w trybie art. 80a ustawy o samorządzie województwa, jednakże przy uwzględnieniu art. 106k.p.a. Tymczasem , pomimo wyraźnej dyspozycji art. 106 § 2 k.p.a. , organ nie skierował do niego zawiadomienia o tym ,że zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska . Powyższe – zdaniem skarżącego - oznacza , że organ uchybił w sposób jednoznaczny obowiązkowi wynikającemu z dyspozycji przepisu 106 § 2 k.p.a. W tej kwestii skarżący powołał się na orzecznictwo sądowo-administracyjne , w którym sformułowano pogląd , wedle którego " organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe".
Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust 4 oraz 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. 1991 Nr 114 poz. 493), skarżący wskazał , dyrektor samorządowej instytucji kultury powołany na czas określony, może być odwołany przed upływem tego okresu tylko w sytuacji spełnienia przynajmniej jednej z przesłanek, wymienionych w art. 15 ust. 6 tej ustawy .Katalog ten ma charakter zamknięty, a zatem możliwość odwołania dyrektora instytucji kultury nie została pozostawiona swobodnej decyzji organizatora. Akt odwołania może zostać wydany jedynie w przypadkach wskazanych w komentowanym przepisie. Ma to także taką konsekwencję, że wydanie aktu odwołania dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, z którego wynikałoby, na jakiej podstawie dokonano odwołania i jakie okoliczności legły u jego podstaw
Zdaniem skarżącego analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala na stwierdzenie, że poprzez rzekomy brak realizacji programu kadencyjnego - odstąpił od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe oraz program działania Teatru Polskiego we W. Odnosząc się natomiast do twierdzeń Zarządu Województwa D., skarżący zwrócił uwagę na to , że zmiana warunków finansowych funkcjonowania Teatru nie jest jedyną przesłanką modyfikacji niewykonania programu kadencyjnego. Jak wynika bowiem z zapisu §10 umowy nr DS.-K/322/16 z dnia 29 sierpnia 2016 r. określającej warunki organizacyjno- finansowe oraz program działania Teatru Polskiego we W., zawartej pomiędzy Województwem D. a skarżącym "realizacja programu kadencyjnego i planów rocznych działalności instytucji jest uzależniona (...) od okoliczności niezależnych od Dyrektora lub organizatora, w tym siły wyższej". Jeśli zatem któryś z elementów programu kadencyjnego nie został (w pełni) zrealizowany, dla stwierdzenia że wypełnia to przesłankę wskazaną w art 15 ust. 6 pkt 4 wskazanej wyżej ustawy, należałoby poza wszelką wątpliwością wykazać, czy nie było to skutkiem zajścia okoliczności pozostających poza wpływem samego dyrektora, bądź niewystarczającego czasu sprawowania funkcji przez dyrektora.
Końcowo skarżący podniósł ,że ogromna większość wymienianych przez organ zarzutów ma charakter ocenny i nieostry, a wskazane przyczyny mają charakter pozorny i zmierzają do realizacji z góry określonego celu , jakim jest usunięcie mnie z powierzonej funkcji.
W odpowiedzi na skargę Województwo D. – Zarząd Województwa D. wniósł o jej oddalenie . Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ
przyznał ,że na nim jako organie odwołującym dyrektora instytucji kultury, zgodnie z wymaganiami określonymi w art.107 § 3 kpa, ciążył obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu aktu odwołania dopuszczenie się jakich działań, czy też naruszenie których konkretnie przepisów prawa, w związku zajmowanym stanowiskiem dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony, dało podstawę jego odwołania przed upływem tego okresu. W ocenie organu, w sposób należyty i wyczerpujący spełnił on ciążące na nim obowiązki dotyczące prawidłowego odwołania skarżącego z zajmowanego przez niego stanowiska.
W tym zakresie Zarząd Województwa D. wskazał ,że ze względu na prowadzenie działalności instytucji w sposób przynoszący jej straty w gospodarce finansowej, w szczególności powstawanie i utrzymywanie się zobowiązań wymagalnych instytucji w trzech kolejnych miesiącach oraz z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem rozpoczął procedurę odwoławczą w stosunku do skarżącego. W tym celu w dniu 15 października 2018r. Zarząd Województwa D. podjął uchwałę nr 6103A//18 w sprawie zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru Polskiego we W. jak również postanowił wystąpić do związków zawodowych działających w Teatrze Polskim we W. oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej działalności przez Teatr oraz do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wyrażenie opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru Polskiego we W.
W związku z tym , działając na podstawie art.15 ust.1 w zw. z art.15 ust.6 pkt 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w dniu 16.10.2018r. organ wystąpił pisemnie do Komisji Zakładowej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Inicjatywa Pracownicza w Teatrze Polskim we W., Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" w Teatrze Polskim we W., Stowarzyszenia Dyrektorów Teatrów, Stowarzyszenia Polskich Artystów Teatru, Filmu, Radia i Telewizji, Stowarzyszenia Teatralnego Szaniawskiego w W. oraz do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru Polskiego we W.
W odpowiedzi pismem z dnia 23 października 2018 r. Komisja Zakładowa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Inicjatywa Pracownicza w Teatrze Polskim we W. poparła zamiar odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru Polskiego we W. Również Stowarzyszenie Polskich Artystów Teatru, Filmu, Radia i Telewizji pismem z dnia 30 października 2018r. oraz Stowarzyszenie Dyrektorów Teatrów w W pismem z dnia 22 października 2018r. pozytywnie odnieśli się do zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru Polskiego we W. Wobec braku odpowiedzi na pisma w terminie wskazanym przez organizatora, tj. 14 dni od daty jego otrzymania, uznano, że zarówno Stowarzyszenie Teatralne Szaniawskiego w W., jak i Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" w Teatrze Polskim we W. nie skorzystały z uprawnienia do wyrażenia opinii w przedstawionej sprawie. Z kolei pismem z dnia 15 listopada 2018r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego skierowanym do Marszałka Województwa D. wydał opinię, w której nie wniósł sprzeciwu wobec zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru Polskiego we W.
Dlatego też w dniu 26 listopada 2018r. Zarząd Województwa D. podjął przedmiotową uchwałę , w szczególności stwierdzając naruszenie przez skarżącego przepisu § 15 umowy nr DS.-K/322/16 w sprawie określenia warunków organizacyjno - finansowych i programu działania Teatru Polskiego we W. (dalej: umowa). W § 15 ust. 3 umowy strony ustaliły podstawę odwołania jako : "Brak realizacji przez Dyrektora programu kadencyjnego, określonego w § 7 ust. 1, planu finansowego lub prowadzenie działalności instytucji w sposób przynoszący jej straty w gospodarce finansowej, w szczególności powstawanie i utrzymywanie się zobowiązań wymagalnych instytucji w trzech kolejnych miesiącach będzie traktowane, jako odstąpienie przez Dyrektora od realizacji niniejszej umowy i stanowić będzie podstawę do odwołania przez Organizatora. Nie dotyczy to jednak przypadku, kiedy stratę powodują koszty amortyzacji, jak również sytuacji, gdy zobowiązania instytucji mają charakter sporny."
Organ wywodził ,że w celu zniwelowania zobowiązań wymagalnych, wygenerowanych przed okresem objęcia stanowiska przez skarżącego, organizator ( organ ) oraz współorganizator ( minister) ponadplanowo przekazali Teatrowi w okresie pomiędzy październikiem a grudniem 2016 r. dodatkowe środki finansowe w łącznej wysokości 1 min 900 tysięcy zł. Przekazane środki finansowe pozwoliły na oddłużenie Teatru. Skarżący podpisując umowę z organizatorem miał pełną świadomość sytuacji finansowej Teatru, posiadanych środków finansowych, jakimi dysponuje i dysponować będzie instytucja, a w ramach tych środków zobowiązał się do realizacji statutowych zadań Teatru. Ze comiesięcznych meldunków o sytuacji finansowej Teatru w okresie od 22.05.2018 do 20.11.2018 wynika, że Teatr Polski we W. posiadał zobowiązania wymagalne w następujących wysokościach: kwiecień 2018 - 391 685,94 zł, maj 2018 - 659 793,42 zł, czerwiec 2018 - 1 087 674,79 zł, lipiec - 1 256 808,12 zł, sierpień 2018 - 1 037 474,97 zł, wrzesień 2018 - 974 792,46 zł, październik 2018 - 470 425,22 zł. Przy czym na koniec II kwartału 2018 r. suma zobowiązań wymagalnych wraz z odsetkami Teatru Polskiego we W. wyniosła kwotę 1 087 674,79 zł, natomiast na koniec III kwartału 2018 r. suma zobowiązań wymagalnych wraz z odsetkami wyniosła kwotę 929 275,18 zł. Sytuację finansową Teatru Polskiego we W. potwierdza również pismo Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Departamentu Narodowych Instytucji Kultury z dnia 20 września 2018 r. o sygn. DIK-ZF.3131.5.2018.AB skierowane do skarżącego i do wiadomości Urzędu Marszałkowskiego Województwa D., w którym Teatr Polski we W. otrzymał za I półrocze 2018 r. negatywna ocenę z realizacji planu rzeczowo - finansowego.
Dalej organ wskazał ,że w pismach z dnia 25 maja 2018 r., 25 czerwca 2018 r., 12 lipca 2018 r., 28 sierpnia 2018 r., 3 października 2018 r. oraz 21 listopada 2018 r. zwracał się do skarżącego z prośbą o wyjaśnienie powodów powstania zobowiązań wymagalnych, jak również prośbą o wskazanie planu naprawczego, zaś skarżący nie przedstawił stanowiska, które uzasadniałoby powstanie i utrzymywanie długu , zgodnie z postanowieniami § 15 ust. 3 zdanie 2 umowy.
Dodatkowo organ podniósł ,że pomimo podjętych działań przez organizatora (organu) oraz współorganizatora ( Ministra ), polegających na zmianie poziomu finansowania Teatru Polskiego we W. poprzez zwiększenie łącznie o 2 min zł. corocznej dotacji podmiotowej, polityka zarządzania i gospodarowania przez skarżącego doprowadziła do rosnących zobowiązań wymagalnych w okresie od kwietnia 2018 r. do lipca 2018 r. Wymagalne zobowiązania utrzymywały się również w późniejszym okresie. Zgodnie z ostatnim meldunkiem o sytuacji finansowej instytucji kultury, złożonym w dniu 20 listopada 2018 r. zobowiązania wymagalne wynosiły kwotę 470 425,22 zł.
Mając na uwadze powyższe okoliczności , organ stwierdził, że prowadzenie działalności przez Teatr Polski we W. kierowany przez skarżącego nastąpiło w sposób przynoszący straty w gospodarce finansowej, w szczególności poprzez stwierdzenie powstania i utrzymywania się zobowiązań wymagalnych instytucji przez okres dłuższy od wskazanych w umowie w § 15 ust.3 trzech kolejnych miesięcy. Dlatego też, zgodnie z § 15 ust. 3 umowy , utrzymanie takiego zadłużenia potraktowane zostało przez organ jako odstąpienie przez dyrektora od realizacji zawartej umowy, a w konsekwencji, zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( odpowiednio § 15 ust.2 pkt 4 umowy ) stanowiło podstawę do odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska przed upływem okresu, na który został powołany.
Ponadto , powołując się na treść § 15 ust. 2 pkt 3 umowy nr DS.-K/322/16 i art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm.),organ wskazał na kolejną podstawę odwołania dyrektora , a mianowicie naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Zdaniem organu , skarżący naruszył przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1252) oraz § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie szczegółowego wykazu świadczeń dodatkowych, które nie mogą być przyznane osobom kierującym niektórymi podmiotami prawnymi oraz trybu ich przyznawania (Dz. U. z 2003 r. nr 14, poz. 139 z późn. zm.). W tym zakresie organ wskazał ,że skarżący jako Dyrektor Teatru zawarł w dniu 28 listopada 2016 r. , w imieniu Teatru Polskiego we W., umowę najmu nr 651/16 lokalu mieszkalnego położonego we W. z naruszeniem przepisów art. 6 ust. 1 w/w ustawy z dnia 3 marca 2000 r. oraz § 3 ust. 1 pkt. 1 w/w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 stycznia 2003 r. co zostało potwierdzone w wystąpieniu Najwyższej Izby Kontroli Delegatura we W. nr LWR.410.003.02.2018, P/18/022
Organ wywodził ,że do Dyrektora Teatru, jako kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną, mają zastosowanie przepisy ww. ustawy o wynagradzaniu (art. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy Dyrektorowi Teatru mogły być przyznane świadczenia dodatkowe, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie świadczeń dodatkowych, Dyrektorowi Teatru mogły być przyznane świadczenia dodatkowe z tytułu zatrudnienia w postaci zwrotu częściowych kosztów użytkowania udostępnionego lokalu mieszkalnego, w tym mieszania służbowego. Organem uprawnionym do przyznawania ww. świadczeń był wyłącznie Marszałek Województwa D. zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie świadczeń dodatkowych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o wynagradzaniu. Wobec fakultatywności ww. świadczenia wniosek o jego przyznanie powinien poprzedzać jakąkolwiek czynność prawną związaną z samym świadczeniem. Tymczasem skarżący wystąpił z. wnioskiem dopiero w dniu 4 lipca 2018 r. Wobec naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem Dyrektora Teatru Polskiego umowa najmu z dnia 26 listopada 2016 r. jest nieważna w zakresie w jakim jedną ze stron jest Teatr Polski we W. Skutkiem zawarcia powyższej umowy najmu Teatr Polski we W. reprezentowany przez skarżącego , na dzień podjęcia uchwały o odwołaniu go ze stanowiska, dokonał wydatków z naruszeniem prawa w łącznej wysokości 103.600,00 zł.
Dodatkowo organ stwierdził, że skarżący w okresie pełnienia stanowiska dyrektora Teatru Polskiego we W. naruszył również przepisy kodeksu pracy dotyczące wypowiadania umów o pracę z pracownikami, wypowiadając pracownikom - aktorom umowy o pracę w sposób niezgodny z prawem. Liczne procesy sądowe, w tym zakończone prawomocnie wygenerowały wysokie odszkodowania na rzecz zwolnionych niezgodnie z prawem pracowników Teatru Polskiego we W. W tym zakresie organ przywołał sygnatury trzech spraw , zawisłych przed Sądem Rejonowym dla W. - Śródmieścia ,Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślił też, że w przypadku naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem chodzi o dokonane przez dyrektora instytucji kultury, w zakresie wyznaczonym jego zadaniami i kompetencjami, naruszenie generalnych i abstrakcyjnych norm, zarówno o walorze powszechnie obowiązującym, jak i wewnętrznym, bez względu na stopień tego naruszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) , sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. , poz. 1302 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy ustrojowej kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 p.p.s.a. i art. 82 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie wojewódzkim ( Dz. U. z 2018 r. , poz.913 ) zwanej dalej : u.o.s.w. nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organów województwa.
Badanie merytorycznej zasadności skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności jej wymogów formalnych dotyczących między innymi zbadania, czy skarżący ma legitymację do jej wniesienia. Stosownie do art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny Postępowanie sądowo-administracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Z kolei w myśl art. 90 ust. 1 u.o.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego , wydanym z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu województwa jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a.. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przywołany przepis art.90 ust.1 u.o.s.w. samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu województwa i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu województwa jest uprzednie wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Skarga uregulowana w art. 90 ust. 1 u.o.s.w. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest nie tylko niezgodność uchwały z prawem , ale i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danego województwa lub jest z tym województwem związany prawnie w inny sposób.
Ustawa samorządowa – o czym była już mowa wyżej - wprowadza wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę organu województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej, co niewątpliwie stanowi zawężenie – o czym była już mowa wyżej - legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Z kolei z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.
Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze skargi na podstawie art. 90 ust.1 u.o.s.w. winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego materialnego, skarżący w niniejszej sprawie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego uprawnienia , albowiem istnieje ścisły związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną w postaci pozbawienia go stanowiska i uprawnie z tym związanych
Pozostaje zatem poza sporem w badanej sprawie, że warunki formalne wniesienia skargi zostały w niniejszej sprawie skutecznie spełnione, bowiem jako oczywisty przedstawia się interes prawny skarżącego, gdyż postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale z uwagi na jej przedmiot i treść dotyczą go w sposób bezpośredni. Skuteczne zatem – pod względem formalnym - wniesienie skargi spowodowało w konsekwencji przeprowadzenie merytorycznej kontroli sądowej zaskarżonej uchwały .
Powyższa konstatacja nie prowadzi jednak automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić może jedynie ocena Sądu ,że uchwała naruszająca interes skarżącego jednocześnie narusza prawo. Wymaga bowiem podkreślenia, że przesłanki, od których uzależniona jest legitymacja skargowa nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygniecie Sądu . Na uwzględnienie bowiem skargi w żaden sposób nie wpływa sam fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie obiektywna niezgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem. Według art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.o.s.w. uchwała organu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 5 art. 82 u.o.s.w. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Dokonując zatem wyłącznie pod takim kątem kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy jej podjęciu nie naruszono przepisów regulujących procedurę jej podejmowania , zaś jej postanowienia nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury . Podstawą prawną zakwestionowanej uchwały stanowi m.in. przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 ze zm.) dalej u.o.p.d.k., wedle którego dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust.3, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie (...). Cytowany przepis stanowi samoistną podstawę prawną do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury , zaś podjęcie decyzji tym zakresie przez organizatora- zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu- winno poprzedzić zasięgnięcie opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Przytoczony przepis precyzuje krąg podmiotów, z którymi organizator ma obowiązek współpracować przy powołaniu i odwołaniu dyrektora instytucji kultury . Jednakże w powołanym wyżej przepisie ustawodawca nie określił jednak terminu, w którym uprawnione związki zawodowe oraz związki i stowarzyszenia twórcze mają prawo przedstawić organizatorowi opinię w przedmiocie powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury.
W tym miejscu wskazać należy na ogólną regulację, dotyczącą procedury uzgodnień, określoną w art. 80a u.o.s.w.. Zgodnie z ust.1 powołanego przepisu, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu samorządu województwa od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Jak stanowi dalej ust. 3 art. 80a u.o.s.w. jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo, z upływem terminu określonego powyższym przepisem prawa . Przepis ten określa termin na zajęcie stanowiska przez inny organ i skutki niedochowania tego terminu. Przy czym - jak wynika z art. 86 ust.1 i 2 u.o.s.w. - wyłącznie województwo jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia do sądu administracyjnego stanowiska zajętego w trybie art. 80a u.o.s.w. z powodu niezgodności z prawem .
Zauważyć też należy, że przepis art. 80a u.o.s.w. nie określa, w jakiej formie organ współdziałający ma wyrazić swoje stanowisko w kwestii uzgodnienia projektu uchwały, jak ma to miejsce przykładowo w art. 24 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz.1945 ze zm.), który wprost odsyła do art. 106 k.p.a. Niewątpliwie tryb wskazany w art.106 k.p.a. będzie miał zastosowanie w sytuacji , w której przed podjęciem decyzji organ zwraca się o wyrażenie stanowiska do innego organu administracji publicznej. Oznacza to, że współdziałanie organów , którego dotyczy art.106 k.p.a . jest podejmowane przed załatwieniem sprawy w drodze administracyjnej czyli w postępowaniu jurysdykcyjnym administracyjnym , w którym jest podejmowane rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu prawa materialnego administracyjnego .
Z kolei regulacja , o której mowa art. 80a u.o.s.w. , dotyczy – zdaniem Sądu- zupełnie innej sytuacji prawnej , a mianowicie ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ samorządu województwa podjął określone rozstrzygnięcie lub opracował jego projekt, dla ważności którego konieczne jest zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie przez inny organ. W analizowanym przepisie mowa jest więc o istniejącym, konkretnym rozstrzygnięciu, które należy doręczyć innemu organowi w celu jego zatwierdzenia lub poczynienia wzajemnych uzgodnień, czy też uzyskania opinii. Przy czym dochowanie przez organ samorządu województwa powyższych wymogów (doręczenie rozstrzygnięcia) i nie zajęcie stanowiska przez inny organ w terminie określonym w art. 80a ust. 1 i 2 u.o.s.w. powoduje, że po upływie określonego w nim terminu rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo , co wprost wynika z ust. 3 art. 80a u.o.s.w.
Spajając tę część rozważań przyjąć należy, że tak jak obowiązkiem organizatora jest zasięgnięcie opinii związków i stowarzyszeń wymienionych w art. 15 ust. 1,u.o.p.d.k., tak podmioty te mają prawo do wyrażenia opinii w sprawie powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury. Natomiast podjęte przez podmiot tworzący instytucję kultury (organizatora ) , o którym mowa w art. 10 ust.1 u.o.p.d.k. , akty współdziałania mogą przybrać dowolną formę, na podstawie której możliwym będzie ustalenie jakie jest stanowisko w sprawie instytucji , co do których przewidziany został w art. 15 ust.1 i ust.3 u.o.p.d.k. wymóg działań konsultacyjnych ( zasięganie opinii) . W takiej sytuacji ustawodawca nie przewidział prawnej formy wyrażania opinii w postaci postanowienia i obowiązku doręczenia przez organizatora dyrektorowi instytucji kultury stanowiska podmiotów z nim współdziałających . Zarówno związki zawodowe, jak i stowarzyszenia zawodowe i twórcze nie mają statusu organu w rozumieniu k.p.a. Z treści art. 86 ust.1 i ust.2 u.o.s.w. , wnioskując a contrario wynika, że dyrektor instytucji kultury , co do którego organizator podjął zamiar odwołania go, nie ma legitymacji do zaskarżenia stanowiska zajętego w trybie art.80a u.o.s.w. W związku z tym jako nieuprawniony przedstawia się zarzut naruszenia art. 80 a u.o.s.w. w związku z art. 106 § 5 k.p.a.
Jak wynika z materiału aktowego badanej sprawie , Zarząd Województwa D. uchwałą z dnia 15 października 2016 r. nr [...] wyraził zamiar odwołania Dyrektora Teatru Polskiego z powodu odstąpienia od realizacji umowy z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie określenia warunków organizacyjno-finansowych oraz programu działania Teatru Polskiego we W., a także z powodu naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Ponadto organ wystąpił do związków zawodowych działających w Teatrze Polskim, stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Teatr Polski we W. oraz do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z prośbą o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji dyrektora tej instytucji kultury wraz z podaniem przyczyn uzasadniających odwołanie. Zakreślono przy tym ustawowy , wynikający z art. 80a ust.1 u.o.s.w. , 14-dniowy termin do wydania opinii. Zasięgnięcie opinii związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych miało więc charakter uprzedzający, albowiem nastąpiło przed wydaniem aktu w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury.
Wobec tego w ocenie Sądu , w realiach analizowanej sprawy zachowano określony ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej tryb poprzedzający wydanie uchwały w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury.
Natomiast pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury są w istocie wynikiem zarzutu o charakterze materialnoprawnym. Wobec tego w dalszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi nakierowanych na materialną treść kwestionowanej uchwały . W punkcie wyjścia tej oceny przywołać należy brzmienie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., zgodnie z którym dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu:
1) na własną prośbę;
2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;
3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;
4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 tejże ustawy;
5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6 tej ustawy.
Cytowany przepis art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. zawiera enumeratywny katalog przesłanek odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został on powołany, co w konsekwencji oznacza, że możliwość odwołania dyrektora instytucji kultury nie została pozostawiona swobodnej decyzji organizatora, albowiem akt odwołania może zostać wydany jedynie w przypadkach wskazanych w powołanym wyżej przepisie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Wynika z tego – zdaniem Sądu- kolejna konstatacja, a mianowicie wydanie aktu odwołania dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, z którego wynikałoby, na jakiej podstawie dokonano odwołania i jakie okoliczności legły u jego podstaw, w szczególności czy są prawdziwe, rzeczywiste i zgodne z prawem ( zob. wyrok Sądu Najwyższego z 21 marca 1997 r., sygn. akt I PKN 65/97, OSNAPiUS z 1998 r. Nr 1, poz. 6).
Jak wynika z treści cytowanego wyżej art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. organizator może odwołać dyrektora instytucji kultury w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie zaś z tym artykułem organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania.
Pozostaje poza sporem w kontrolowanej sprawie ,że skarżący został powołany przez Zarząd Województwa D. uchwałą nr [...] z dnia 30 sierpnia 2016 r. na stanowisko dyrektora Teatru Polskiego we W. na okres czterech sezonów artystycznych tj. do dnia 31 sierpnia 2020 r. Stosownie do art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. została zawarta pomiędzy organizatorem a skarżącym, kandydatem na stanowisko Dyrektora Teatru w dniu 29 sierpnia 2016r. umowa nr DS.-K/322/16 w sprawie określenia warunków organizacyjno-finansowych i programu działania Teatru Polskiego we W. W § 15 ust.1 i ust.2 tej umowy strony określiły okres obowiązywania umowy oraz przesłanki odwołania dyrektora przed upływem okresu pełnienia funkcji. Jednocześnie w § 15 ust. 3 omawianej umowy strony określiły podstawę odwołania w postaci braku " realizacji przez Dyrektora programu kadencyjnego, określonego w § 7 ust. 1, planu finansowego lub prowadzenie działalności instytucji w sposób przynoszący jej straty w gospodarce finansowej, w szczególności powstawanie i utrzymywanie się zobowiązań wymagalnych instytucji w trzech kolejnych miesiącach będzie traktowane, jako odstąpienie przez Dyrektora od realizacji niniejszej umowy i stanowić będzie podstawę do odwołania przez Organizatora. Nie dotyczy to jednak przypadku, kiedy stratę powodują koszty amortyzacji, jak również sytuacji, gdy zobowiązania instytucji mają charakter sporny."
Zarówno z uzasadnienia uchwały intencyjnej ( o zamiarze odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Teatru Polskiego we W. ),jak i postanowienia § 1 przedmiotowej uchwały oraz jej uzasadnienia wynika, że powodem odwołania skarżącego było między innymi odstąpienie przez niego od realizacji wskazanej wyżej umowy z dnia 29 sierpnia 2016r . Według organu skarżący prowadził działalność teatru w sposób przynoszący mu straty w gospodarce finansowej, w szczególności poprzez stwierdzenie powstania i utrzymywania się zobowiązań wymagalnych instytucji w trzech kolejnych miesiącach. Dlatego też, zgodnie z § 15 ust. 3 powyższej umowy potraktowane to zostało przez organizatora, jako odstąpienie przez dyrektora od realizacji zawartej umowy, a w konsekwencji, zgodnie z art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. stanowiło podstawę do odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska przed upływem okresu, na który został powołany. W uzasadnieniu spornego aktu odwołania organ poczynił szczegółowe ustalenia co do faktu zaistnienia tej przesłanki odwołania.
W tym zakresie wskazał na złożone przez Teatr Polski comiesięczne meldunki o sytuacji finansowej teatru w okresie od 22 maja 2018 do 20 listopada 2018 z których wynika, że posiadał on zobowiązania wymagalne na: kwiecień 2018 - 391 685,94 zł, maj 2018 - 659 793,42 zł, czerwiec 2018 - 1087 674,79 zł, lipiec - 1 256 808,12 zł, sierpień 2018 - 1037 474,97 zł, wrzesień 2018 - 974 792,46 zł, październik 2018 - 470 425,22 zł . Natomiast na koniec II kwartału 2018 r. suma zobowiązań wymagalnych wraz z odsetkami Teatru Polskiego wyniosła 1 087 674,79 zł, zaś na koniec III kwartału 2018 r. suma zobowiązań wymagalnych wraz z odsetkami teatru wyniosła 929 275,18 zł. Sytuację finansową teatru potwierdziło również pismo Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Departament Narodowych Instytucji Kultury z dnia 20 września 2018 r. o sygn. DIK-ZF.3131.5.2018.AB , w którym Teatr Polski we W. otrzymał za I półrocze 2018 r. negatywną ocenę z realizacji planu rzeczowo - finansowego.
Jak wskazano dalej w uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały i co znajduje w pełni potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy , organizator sześciokrotnie , a to pismami : z dnia 25 maja 2018 r., 25 czerwca 2018 r., 12 lipca 2018 r., 28 sierpnia 2018 r., 3 października 2018 r. oraz 21 listopada 2018 r. zwracał się do skarżącego z prośbą o wyjaśnienie powodów powstania zobowiązań wymagalnych, jak również prośbą o wskazanie planu naprawczego. Skarżący jednak nie przedstawił stanowiska, które uzasadniałoby powstanie i utrzymywanie długu . Natomiast pomimo zmiany poziomu finansowania Teatru Polskiego poprzez zwiększenie łącznie 2 mln corocznej dotacji podmiotowej, polityka zarządzania i gospodarowania przez Dyrektora Teatru doprowadziła do rosnących zobowiązań wymagalnych w okresie od kwietnia 2018 r. do lipca 2018 r. Wymagalne zobowiązania utrzymują się nadal. Zgodnie ze złożonym w dniu 20 listopada 2018 r. meldunkiem o sytuacji finansowej zobowiązania wymagalne wynoszą 470 425,22 zł. Tych ustaleń poczynionych przez organ w uzasadnianiu zaskarżonej uchwały , wskazujących na zaistnienie jednej z podstaw odwołania skarżącego ze stanowiska , skarżący skutecznie nie podważył.
W związku pod adresem organu nie może być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w żaden sposób skarżący nie zaprzeczył okolicznościom faktycznym , które legły u podstaw wydanej uchwały , a tym samym nie wykazał w ogóle , że przyczyna (przesłanka) odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został on powołany – w istocie nie zaistniała czy też jest nieprawdziwa. Zaakcentowania przy tym wymaga, że istotą sądowej kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonego aktu według stanu z dnia jego podjęcia. Sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanego działania organu administracji publicznej, a wynikającego z akt sprawy. Stąd powoływane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały okoliczności faktyczne zaistniałe do daty jej wydania mają znaczenia prawne dla oceny zgodności z prawem tego aktu.
Z tych względów nieuprawniony jest również zarzut skargi podnoszący naruszenie przez organ art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. W szczególności nie ma racji skarżący , kiedy zarzuca, że zaskarżona uchwała nie zawierała konkretnych przykładów odstąpienia od realizacji umowy z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr DS.-K/322/16, jakich miałby się dopuścić skarżący. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na tożsamość treści normatywnej przepisów o odwołaniu dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu powołania, a to : art. 15 ust.6 pkt 1-5 u.o.p.d.k. i przepisu § 15 umowy nr DS.-K/322/16 w sprawie określenia warunków organizacyjno- finansowych i programu działania Teatru Polskiego we W . Przy czym w § 15 ust. 3 powyższej umowy strony doprecyzowały podstawę odwołania, o której mowa w art. art. 15 ust.6 pkt 4 u.o.p.d.k. , wskazując konkretne przypadki , które będą traktowane jako odstąpienie przez dyrektora teatru od realizacji umowy. A mianowicie " w szczególności powstawanie i utrzymywanie się zobowiązań wymagalnych instytucji w trzech kolejnych miesiącach będzie traktowane, jako odstąpienie przez Dyrektora od realizacji niniejszej umowy i stanowić będzie podstawę do odwołania przez Organizatora". Poczynionych w tym zakresie przez organ ustaleń co okresu i wysokości zobowiązań wymagalnych teatru w trzech kolejnych miesiącach – o czym była już mowa wyżej - skarżący skutecznie nie zakwestionował, a tym samym niezasadnie zarzuca organowi brak wskazania konkretnej przyczyny , ocenianej – zgodnie z zawartą przez niego umową z dnia 29 sierpnia 2016r.- jako przypadek odstąpienia od umowy.
Wbrew zarzutom skargi , materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzi również trafności kolejnej podstawy odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Teatru Polskiego , o której mowa w § 15 ust. 2 pkt 3 powyższej umowy i w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. , określonej jako naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Niespornym między stronami jest ,że skarżący jako Dyrektor Teatru zawarł w dniu 28 listopada 2016 r. w imieniu Teatru umowę najmu nr 651/16 lokalu mieszkalnego położonego we W. Ma rację organ , kiedy wywodzi ,że powyższa umowa została zawarta z naruszeniem przepisów art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2018 r.; poz. 1252) oraz § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie szczegółowego wykazu świadczeń dodatkowych, które nie mogą być przyznane osobom kierującym niektórymi podmiotami prawnymi oraz trybu ich przyznawania (Dz. U. z 2003 r. nr 14, poz. 139 ze zm.) Jak wynika z art. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o wynagradzaniu do dyrektora teatru, jako kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną, mają zastosowanie przepisy tej ustawy , której art. 5 ust. 2 przewiduje, że Dyrektorowi Teatru mogły być przyznane świadczenia dodatkowe, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Przy czym art.11 ust.1 ustawy o wynagradzaniu ,zdefiniowano świadczenia dodatkowe , o których mowa w art.5 ust.2 tej ustawy jako świadczenia z tytułu zatrudnienia , w tym: bytowe, socjalne , komunikacyjne (...) .
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie świadczeń dodatkowych, dyrektorowi teatru mogły być przyznane świadczenia dodatkowe z tytułu zatrudnienia w postaci zwrotu częściowych kosztów użytkowania udostępnionego lokalu mieszkalnego, w tym mieszania służbowego. Z treści powyższego przepisu wynika, że wskazane świadczenia dodatkowe mają charakter fakultatywny , o czym świadczy użycie przez ustawodawcę w normie prawnej zwrotu " mogą być przyznane" , zaś organem wyłącznie uprawnionym do przyznawania tych świadczeń był Marszałek Województwa D., co wynika z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie świadczeń dodatkowych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o wynagradzaniu . Nie ulega wątpliwości ,że wniosek o przyznanie takiego powinien być uprzedni w stosunku do czynności prawnej związaną z samym świadczeniem. Tymczasem - jak wynika z akt sprawy- skarżący wystąpił z wnioskiem dopiero w dniu 4 lipca 2018 r. Zasadnie zatem organ uznał ,że przy zawieraniu umowy najmu z dnia 26 listopada 2016 r. doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z pełnioną funkcją Dyrektora Teatru Polskiego . Podobnie należy ocenić działania skarżącego w okresie pełnienia funkcji dyrektora Teatru Polskiego we W. , związane z wypowiedzeniem umów o pracę z pracownikami i naruszeniem również przepisów prawa pracy , czego dowodzą stosowne orzeczenia sądowe o zasądzeniu na ich rzecz odszkodowania. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały wyraźnie wskazano , jakie uchybienia skarżącego jako dyrektora danej instytucji spełniły znamiona naruszenia prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Przy czym podkreślić należy ,że nie ma znaczenia , czy naruszenie to ma charakter istotny . Z treści art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. wynika ,że przepis ten nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miało charakter rażący bądź istotny. Wystarczające jest więc dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem. Z taką sytuacją – z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały - mamy do czynienia w analizowanym przypadku.
Konkludując stwierdzić należy, że skarżący kwestionując legalność uchwały w sprawie odwołania go ze stanowiska dyrektora teatru nie wykazał, że uchwała ta w sposób istotny narusza obowiązujące prawo. Przy weryfikacji wskazanych w zaskarżonej uchwale przyczyn jej wydania Sąd doszedł do przekonania, że organ wykazał ,iż odwołanie skarżącego ze stanowiska było uzasadnione i nie naruszało prawa. W ocenie Sądu powołane przez organ przesłanki wynikające z art. 15 ust. 6 pkt 3 i pkt 4 u.o.p.d.k. uzasadniały wydanie zaskarżonej uchwały.
Z tych względów brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu , na podstawie art. 151 p.p.s.a. , orzekł jak w sentencji.