IV SA/WR 29/06

IV SA/Wr 29/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Henryk Ożóg /przewodniczący/
Lidia Serwiniowska
Małgorzata Masternak-Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art. 61 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA – Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia WSA – Lidia Serwiniowska Protokolant: - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. R. , W. R. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków poniesionych na sfinansowanie pobytu Z. R. w Domu Pomocy Społecznej I. uchyla decyzję organu I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] , podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta W. , decyzję Kierownika Zespołu do Spraw Domów Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. nr [...] , wzywającą do zwrotu wydatków poniesionych na sfinansowanie pobytu Z. R. w Domu Pomocy Społecznej dla przewlekle somatycznie chorych przy ul. R. [...] we W. , w kwocie [...] zł.
Decyzją z dnia [...] r. ([...]) skierowano Z. R. do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych przy ul. R. [...] we W. . Wpisano ją na listę osób oczekujących z przewidywanym terminem umieszczenia ok. [...] r. Jednak już w dwa tygodnie później w dniu [...] r. ([...]) Z. R. została umieszczona w tej placówce. Ponieważ w dniu [...] r. Z. R. zmarła to decyzją z dnia [...] r. zobowiązano M. , W. i W. R. , jako spadkobierców Z. R. , do zwrotu wydatków, jakie poniósł organ pomocy społecznej, w związku z jej pobytem w domu pomocy społecznej.
W odwołaniu M. R. , mąż Z. R. , wskazał, że jego żona wiele lat chorowała na cukrzycę, która spowodowała spustoszenie w jej organizmie. W [...] r. pojawiła się u niej róża zgorzelinowa. Z tego powodu była leczona w szpitalu na B. oraz klinikach dermatologicznej i angiologicznej. W dniu [...] r. Odwołujący się przywiózł żonę do domu i początkowo się nią opiekował wraz ze znajomymi paniami. Gdy sytuacja się pogorszyła podjął działania aby umieścić żonę w domu pomocy społecznej. W dniu [...] r. pogotowie zawiozło żonę do szpitala, skąd w dniu [...] r., po dokonaniu amputacji nogi, została przewieziona do Domu Pomocy Społecznej przy ul. R. . W dniu [...] r. była ponownie w szpitalu. Odwołujący się jest zbulwersowany zarówno formą, jak i treścią zaskarżonej decyzji.
W jednobrzmiących odwołaniach W. R. i W. R. , synowie Z. R. , zakwestionowali sposób wyliczenia opłaty za pobyt ich matki w domu pomocy społecznej. Odwołujący się podnieśli zarzut, iż w zaskarżonej decyzji nie pokazano sposobu wyliczenia tej kwoty. Nie określono co się stało z emeryturą ich matki za [...] r. W [...] r. za pobyt ich matki w domu pomocy społecznej wyliczono kwotę [...] zł oraz będące w depozycie [...] zł. Obecne wyliczenie jest niezrozumiałe. Kwestia odpłatności została całkowicie rozstrzygnięta w drodze umowy. Ponadto, to zgodnie z art. 61 ustawy o pomocy społecznej odpłatność dotyczy jedynie pobytu w domu pomocy społecznej. Ich matka przebywała tam jedynie od [...] do [...] r. i od [...] do [...] , czyli przez okres [...] dni. Zgodnie z art. 63 ustawy o pomocy społecznej, skoro matka od [...] do [...] r. przebywała poza domem pomocy społecznej znajdując się pod ich opieką, to nieobecność ta nie przekroczyła [...] dni kalendarzowych, co zwalnia ich z opłat za ten okres.
Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są: mieszkaniec domu, a jeśli nie ponosi on pełnej opłaty, to małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Ta opłata w przypadku mieszkańca domu nie mogła być wyższa niż 70% jego dochodu. Z kolei małżonek, wstępni i zstępni ponoszą opłatę, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie był wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.b).
Zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] r. miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej przy ul. R. [...] , gdzie umieszczono Z. R. , wynosił kwotę [...] zł. Wobec przyjęcia Z. R. do placówki w trybie interwencyjnym, organ pierwszej instancji nie zdążył wydać decyzji określającej odpłatność za pobyt przed jej zgonem. Tak więc, jak wynika z akt sprawy, świadczenie emerytalne byłej mieszkanki domu, w kwocie [...] zł, pozostaje w depozycie. Ponieważ mąż i synowie zmarłej spełniają warunki określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o pomocy społecznej, na nich ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt. W tym przypadku jest to pełna opłata, bo z dochodów Z. R. nie pobrano żadnej kwoty. Z. R. przyjęto do Domu Pomocy Społecznej w dniu [...] r. a zmarła w dniu [...] r. Okres pobytu wynosił więc [...] dni, co oznacza konieczność poniesienia opłaty w wysokości [...] zł.
W odwołaniach podniesiono, że Z. R. przebywała w domu tylko [...] dni. Pozostały okres spędziła w szpitalu. Poza tym od [...] do [...] r. znajdowała się pod ich opieką, a ponieważ okres ten nie przekroczył [...] dni kalendarzowych to w ogóle zwolnieni są z opłaty za ten okres. To rozumowanie, zdaniem Kolegium, nie jest trafne. Po pierwsze art. 63 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zwalnia z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli mieszkaniec domu przebywał u osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty. Z akt sprawy wynika, że Z. R. od [...] do [...] (a nie [...] ) [...] r. przebywała w szpitalu. Po drugie, nie ma podstaw prawnych, aby od okresu pobytu w domu pomocy społecznej, osoba która została w nim umieszczona, odliczać okres przebywania tej osoby w szpitalu. Hospitalizowany mieszkaniec domu pomocy społecznej jest nadal mieszkańcem tego domu. Ustawa pozwala niepobierać opłaty tylko za pobyt mieszkańca domu u innej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, ale jedynie za [...] dni w roku kalendarzowym, niezależnie od tego, jak długo taki pobyt trwałby w rzeczywistości. Odwołujący się twierdzą, że kwestia odpłatności została całkowicie rozstrzygnięta w drodze umowy. W rzeczywistości umowy nie zawarto. W oświadczeniu z dnia [...] r. podpisanym przez wszystkich Odwołujących się jest mowa o [...] zł za [...] dni pobytu w Domu Pomocy Społecznej przy ul. R. [...] , ale okres pobytu, a co za za tym idzie także kwota opłaty zostały, w ocenie organu odwoławczego, błędnie wyliczone.
W skardze na powyższą decyzję M. , W. i W. R. zakwestionowali twierdzenie, że z dochodów Z. R. nie pobierano żadnej kwoty. Przeczy temu, zdaniem skarżących, dokumentacja akt emerytalnych ZUS i niewyjaśnione zwroty, jakie miały miejsce w [...] r. Na propozycję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej W. i W. R. , akceptując zaprezentowane wyliczenia, zrzekli się owej kwoty na rzecz Ośrodka. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oświadczyła, że umowę taką przedstawi do podpisania M. R. , do czego jednak nie doszło. Skarżący są zdania, że w ten sposób ustalono opłatę za pobyt Z. R. w domu pomocy społecznej między Kierownikiem Ośrodka i zstępnymi, nie zaś błędnie wyliczono opłatę jak sugeruje organ odwoławczy. Czym innym jest błędna decyzja organu, a czym innym wspólne ustalenia poparte złożeniem stosownych oświadczeń. Ponadto, w ocenie skarżących, Kolegium dowolnie przyjęło, co działo się między [...] a [...] r. Po umieszczeniu Z. R. w Domu Pomocy Społecznej uzgodniono z Dyrektorem Szpitala możliwość przeprowadzenia dodatkowych badań. Przez cały czas pobytu w szpitalu Z. R. była pod stałą opieką skarżących. Okres ten mieści się w [...] dniach kalendarzowych, o jakich jest mowa w art. 63 usat. 1 ustawy. Zdaniem skarżących przepis ten nie precyzuje sposobu i zakresu sprawowania opieki. Dodatkowo w swej skardze M. R. wskazał, że oświadczył Kierownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o swej gotowości płacenia za pobyt Z. R. w Domu Pomocy Społecznej i nie wyraził zgody na przekazanie jej emerytury do tej placówki. Uważa także, że naruszono prawo i etykę, namawiając jego synów do podpisania zobowiązań.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie organ administracji wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] r. zobowiązująca M. , W. i W. R. , jako spadkobierców Z. R. , do pokrycia wydatków, jakie poniósł organ pomocy społecznej w związku z jej pobytem w domu pomocy społecznej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.).
W myśl postanowień art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są: mieszkaniec domu, a jeśli nie ponosi on pełnej opłaty, to małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Ta opłata w przypadku mieszkańca domu nie mogła być wyższa niż 70% jego dochodu. Z kolei małżonek, wstępni i zstępni ponoszą opłatę, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie był wyższy niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.b ).
Zgodnie z przepisem art. 96 ust. 1. ustawy obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na: 1) osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej; 2) spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej; 3) małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej.
Z akt sprawy wynika, że osobami zobowiązanymi do zwrotu wydatków, jakie poniósł organ pomocy społecznej w związku z pobytem Z. R. w domu pomocy społecznej we W. przy ul. R. , są jej spadkobiercy: mąż M. R. i synowie W. i W. R. .
Zdaniem Sądu, w przypadku ustalenia kwoty zwrotu wydatków poniesionych w związku z pobytem żony i matki skarżących w domu pomocy społecznej, zastosowanie powinny mieć postanowienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten bowiem nakazuje kierownikowi ośrodka pomocy społecznej ustalenie w drodze umowy z małżonkiem i zstępnymi mieszkańca domu, wysokości wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej.
Treść przepisu art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. wskazuje wyraźnie, że ustawodawca przewidział zasadniczo formę umowy do ustalenia wysokości opłaty na pobyt w domu pomocy społecznej, jaką mają ponieść małżonek i zstępni mieszkańca. Świadczy o tym formuła "ustala", co w języku przepisów prawnych wyraża nakaz dokonania takiej właśnie czynności za skutkiem wiążącym dla każdej ze stron. Odmienną konstrukcję przyjął natomiast ustawodawca w ust. 1 art. 103, gdzie jest mowa o umowie, jako fakultatywnej formie ustalania wysokości świadczonej pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia.
Nie można także zgodzić się z poglądem organu odwoławczego wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej następuje poprzez wydanie decyzji przez organ gminy. Analiza językowa treści przepisu art. 59 ust. 1 wskazuje, iż decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby, ale w dniu jej skierowania do domu pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie mamy natomiast sytuację zgoła odmienną, chodzi bowiem o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osoby zmarłej, dla której takiej opłaty nie ustalono przed zgonem, czyli w chwili przyjęcia.
W ocenie Sądu, analiza treści cytowanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia zatem wątpliwości, że konkretyzacja obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na sfinansowanie pobytu w domu pomocy społecznej, wobec małżonka i zstępnych mieszkanki, powinna nastąpić w formie umowy. Opłatę za pobyt zmarłej Z. R. w domu pomocy społecznej należy ustalić w formie umowy kierownika ośrodka z małżonkiem i zstępnymi. Wspólne oświadczenie skarżących z dnia [...] r. w kwestii tej odpłatności zostało złożone w obecności Kierownika Zespołu d.s. Domów Pomocy Społecznej i powinno stanowić podstawę do zawarcia stosowanej umowy w tym zakresie. Dopiero w sytuacji niezawarcia umowy, wydana być powinna decyzja administracyjna ustalająca wysokość kwoty poniesionych wydatków na świadczenie z pomocy społecznej tj. pobytu w domu pomocy społecznej. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika jednak, dlaczego umowa taka nie została zawarta.
Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji odnośnie ustalenia wysokości opłaty za pobyt Z. R. w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż Z. R. przyjęto do domu pomocy społecznej w dniu [...] r. a zmarła w dniu [...] r., zatem okres pobytu wynosił więc [...] dni. Skarżący zaś zgodnie oświadczają, że Z. R. przebywała w Domu Pomocy tylko [...] dni, zaś pozostały okres spędziła w szpitalu. Poza tym od [...] do [...] r. znajdowała się pod ich opieką. W oświadczeniu z dnia [...] r. jest mowa o kwocie [...] zł za [...] dni pobytu w Domu Pomocy Społecznej przy ul. R. [...] .
Sąd podziela zarzuty skarżących, iż wyliczenie kwoty za pobyt Z. R. w domu pomocy społecznej jest niezrozumiałe. Brak jest bowiem arytmetycznej spójności pomiędzy wyliczoną przez organ pierwszej instancji kwotą średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej, a wysokością opłaty ustaloną za [...] dni pobytu mieszkanki. Organ nie wskazał szczegółowego sposobu obliczenia kosztów pobytu Z. R. w domu pomocy społecznej za jeden dzień kalendarzowy. Nie wskazano szczegółowo sposobu obliczenia kwoty wymaganej opłaty, co uniemożliwia dokonanie weryfikacji poprawności dokonanych obliczeń.
Przepis art. 63 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zwalnia z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli mieszkaniec domu przebywał u osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty. Takie zwolnienie przysługuje za okres nieobecności mieszkańca domu nieprzekraczającej 21 dni w roku kalendarzowym. Organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw prawnych, aby od okresu pobytu w domu pomocy społecznej, osoby która została w nim umieszczona, odliczać okres przebywania tej osoby w szpitalu. "Hospitalizowany mieszkaniec domu pomocy społecznej jest nadal mieszkańcem tego domu. Ustawa pozwala niepobierać opłaty tylko za pobyt mieszkańca domu u innej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, ale jedynie za 21 dni w roku kalendarzowym, niezależnie od tego, jak długo taki pobyt trwałby w rzeczywistości".
Sąd nie podziela tego stanowiska. W przypadku nieobecności mieszkańca domu pomocy społecznej w związku z jego pobytem w szpitalu brak jest podstaw do przyjęcia, że placówka ta ponosiła de facto wydatki na jego utrzymanie. Nie da się, bowiem wykazać, w ujęciu rzeczowym (wyżywienie, energia, woda, etc.), że dom pomocy społecznej ponosił w tym czasie jakiekolwiek koszty utrzymania mieszkańca. Istotnie hospitalizowany mieszkaniec domu pomocy społecznej jest nadal mieszkańcem tego domu, jednakże trzeba mieć na uwadze fakt, że opłata za pobyt w domu pomocy społecznej nie ma charakteru opłaty abonamentowej. Odpłatność ta powinna więc zostać zindywidualizowana.
Zdaniem Sądu sformułowanie "przebywał u osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty" należy rozumieć szeroko, jako przebywanie z tą osobą, spędzanie z nią czasu w domu czy poza nim. Przebywanie mieszkańca domu pomocy społecznej u "osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty" nie ogranicza się tylko do przebywania w miejscu zamieszkania tej osoby. Zatem okres przebywania Z. R. u osób obowiązanych do wnoszenia opłat za jej pobyt w domu pomocy społecznej mieścił się w 21 dniach kalendarzowych o jakich jest mowa w przepisie art. 63 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Z wywiedzionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) orzekł jak w sentencji.
Ze względu na treść zaskarżonej decyzji Sąd orzekł o wstrzymaniu jej wykonania w myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.