IV SA/Wr 289/16

IV SA/Wr 289/16 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2016-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Lidia Serwiniowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1445
art. 87,
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 2156
art. 59  ust. 1
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I.S.-L. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji Liceum Ogólnokształcącego im. [...] wchodzącego w skład Powiatowego Zespołu Szkół w B. D. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 15 lutego 2016 r. nr XX/104/16 wydaną z powołaniem się na przepisy art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1445), dalej u.s.p. w związku z art. 59 ust. 1 i 2 , art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), dalej u.s.o. i w związku z art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 35), Rada Powiatu Wołowskiego wyraziła zamiar likwidacji Liceum Ogólnokształcącego im. J.M. Ossolińskiego wchodzącego w skład Powiatowego Zespołu Szkół w Brzegu Dolnym z dniem 11 sierpnia 2018 r. ( §1 uchwały) . W postanowieniach § 2, 3 i 5 uchwały Rada orzekła o tym , że w celu przeprowadzenia likwidacji Powiat Wołowski zwróci się do organu sprawującego nadzór pedagogiczny - Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o zasięgnięcie opinii i zawiadomi rodziców uczniów ( § 2). Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu (§ 4). Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia ( § 5).
W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że celem likwidacji Liceum Ogólnokształcącego jest konieczność dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych położonych w Powiecie Wołowskim do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz związane z tym racjonalizowanie ponoszonych kosztów na realizację zadań oświatowych. W ocenie Rady główną przesłanką uzasadniającą likwidację Liceum Ogólnokształcącego im. J. M. Ossolińskiego jest mała liczba uczniów w szkole, gdyż obecnie w szkole tej uczy się tylko 70 uczniów w trzech oddziałach klasowych. W tym zakresie Rada powołała się na dane demograficzne , z których wynika , że przez kolejnych 7 lat liczba absolwentów gimnazjów ubiegających się o przyjęcie do klas pierwszych szkół ponadgimnazjalnych w powiecie wołowskim nie ulegnie zmianie w porównaniu do roku szkolnego 2015/2016 i będzie pozwalała na utworzenie w sumie od 11 do 12 oddziałów liczących średnio po 26 osób, w tym w szkołach ponadgimnazjalnych na terenie Brzegu Dolnego 4-5 oraz w Wołowie 7-8. Mając na uwadze powyższe dane demograficzne oraz fakt, że na terenie Brzegu Dolnego w chwili obecnej funkcjonują cztery szkoły ponadgimnazjalne (dwa licea, jedno technikum i jedna zasadnicza szkoła zawodowa) w Liceum Ogólnokształcącym im. J. M. Ossolińskiego w kolejnych latach szkolnych będzie można otworzyć podobnie jak w poprzednich latach szkolnych, tylko jeden oddział klasy pierwszej. W Liceum Ogólnokształcącym im. J. M. Ossolińskiego od roku szkolnego 2011/2012 (mimo większej populacji absolwentów gimnazjów) do chwili obecnej funkcjonowały tylko trzy oddziały klasowe, po jednym na każdym z trzech poziomów nauczania. Przez kolejnych kilka lat liczba uczniów w szkole będzie kształtowała się na obecnym poziomie ale w związku z wycofaniem się Powiatu Wołowskiego z prowadzenia Publicznego Gimnazjum Nr 2 im. J. M. Ossolińskiego koszt kształcenia uczniów w tej szkole znacznie się zwiększy, co przedstawiono (...).
Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały wskazano , że Powiat Wołowski zapewni możliwość ukończenia nauki wszystkim uczniom likwidowanej szkoły w budynku Liceum Ogólnokształcącego im. J. M. Ossolińskiego w Brzegu Dolnym przy ul. Wilczej 10, gdyż likwidację planuję się dokonywać stopniowo poprzez wygaszanie, tj. niedokonywanie naborów do klas pierwszych począwszy od roku szkolnego 2016/2017. Uczniowie Liceum Ogólnokształcącego im. J. M. Ossolińskiego, którzy nie uzyskają promocji będą mogli natomiast kontynuować naukę w Liceum Ogólnokształcącym im. Komisji Edukacji Narodowej w Zespole Szkół Zawodowych w Brzegu Dolnym.
Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej przez I. S.L. ( dalej : strona , skarżąca ) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniosła ona o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisu art. 59 ust 1 u.s.o. poprzez:
- naruszenie procedury przewidzianej w tym artykule poprzez niedochowanie 6 miesięcznego terminu do zawiadomienia rodziców o planowanej likwidacji/przekształceniu szkoły, przez co powzięta w dniu 15 lutego 2016 roku uchwała Nr XX/104/2016, w sprawie zamiaru likwidacji Liceum Ogólnokształcącego im J.M. Ossolińskiego w Brzegu Dolnym dotknięta jest wadą prawną skutkujące w następstwie nieważnością podjętej na jej podstawie uchwały o likwidacji szkoły;
- niepowiadomienie wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, polegające na niedoręczeniu korespondencji informującej o takim zamiarze rodziców innych uczniów Liceum.
Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ prowadzący podejmując decyzję o likwidacji szkoły kierował się wyłącznie czynnikiem ekonomicznym.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Powiatu Wołowskiego z uwagi na to, iż jest rodzicem dziecka uczęszczającego do klasy II Liceum Ogólnokształcącego im. J.M. Ossolińskiego w Brzegu Dolnym. Zdaniem skarżącej rodzice uczniów jako sprawujący władzę rodzicielską nad dzieckiem mają interes prawny aby dostatecznie wcześnie otrzymać informacje o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej, bowiem dotyka ona sfery ich ważnych interesów życiowych. W odniesieniu do zarzutu niedochowania 6 miesięcznego terminu do zawiadomienia rodziców o planowanej likwidacji szkoły, a tym samym naruszenia procedury przewidzianej w art. 59 u.s.o. skarżąca wskazała, że w związku z faktem określenia terminu zamiaru likwidacji szkoły na dzień 31 sierpnia 2018 r., brak promocji ucznia do następnej klasy spowoduje, iż uczeń nie będzie mógł kontynuować nauki w szkole , a tym samym terminem rozpoczęcia likwidacji Liceum jest dzień 31 sierpnia 2016 r. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, o zamiarze likwidacji szkoły rodzice powinni zostać powiadomieni najpóźniej do dnia 29 lutego 2016 r. Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2376/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 264/10.
Skarżąca wywodziła ,że do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji. Aby zatem nie stwarzać podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o likwidacji szkoły przez organ nadzoru lub sąd, w interesie organu prowadzącego szkołę jest nie tylko wysłanie zawiadomień, ale również sprawdzenie skuteczności i prawidłowości doręczeń - po wydaniu uchwały intencyjnej, a przed wydaniem uchwały o likwidacji (przekształceniu) szkoły publicznej. W tym zakresie skarżąca wskazała ,że w kilkunastu przypadkach rodzice składający wniosek zostali powiadomieni po dniu 28 lutego 2016 r., tj. w dniach od 1 marca do 8 marca. W tych przypadkach uchybiono ustawowemu obowiązkowi zawiadomienia rodziców uczniów, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, czyli najpóźniej do dnia 29 lutego 2016 r. Przy czym tego, że dany rodzic został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można w żaden sposób domniemywać, nawet na tej podstawie, że sprawa została nagłośniona w lokalnych mediach. Według skarżącej sama treść zawiadomienia, które zostało doręczone jej oraz innym rodzicom, a w szczególności data jego sporządzenia i treść zamieszonej informacji, budzi zastrzeżenia co do prawidłowości zachowania procedury, albowiem zawiadomienie winno być drugim etapem procedury, a nie poprzedzać uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły co wynika z jego treści. Przy czym obowiązkiem Rady Powiatu jest powiadomienie wszystkich rodziców o zamiarze przekształcenia lub likwidacji szkoły. Korespondencja w tej sprawie nie została doręczona wszystkim rodzicom uczniów uczęszczających do tej szkoły. Skarżąca wywodziła ,że aby informacja o zamiarze likwidacji szkoły była informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców, a jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, kierowaną do obojga rodziców. Jest to szczególnie ważne właśnie w sytuacji, gdy rodzice nie mieszkają razem, a władzę rodzicielską sprawują oboje.
Skarżąca podniosła również, że w zawiadomieniu jako szkołę, w której uczeń będzie miał możliwość kontynuowania nauki w przypadku braku promocji do następnej klasy, wskazano szkołę już nieistniejącą. Według strony zaproponowana przez organ prowadzący jako alternatywna placówka oświatowa o wskazanej nazwie nie istnieje. Liceum Ogólnokształcące wchodzące w skład Zespołu Szkół Zawodowych w Brzegu Dolnym nie posiada takiej bazy dydaktycznej jak likwidowana szkoła i nie oferuje porównywalnych warunków nauczania.
Strona powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała ,że argumenty natury ekonomicznej nie mogą być główną przesłanką likwidacji czy przekształcenia szkół i przedszkoli na terenie gminy. Wobec tego, zdaniem skarżącej, podnoszone przez Radę Powiatu argumenty ekonomiczne są całkowicie chybione. Także ustawodawca nowelizując ustawę z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustawą z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2016 r., poz. 35) miał na celu wyeliminowanie przypadków likwidacji szkół wyłącznie z powodów ekonomicznych, który w tym stanie faktycznym także nie występował.
W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy trybem procedowania organu prowadzącego szkołę w sprawie podjęcia przedmiotowej uchwały, błędami jej treści i procedury a naruszeniem interesu prawnego rodziców dzieci uczęszczających do tejże szkoły.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Wołowskiego wniosła o jej odrzucenie:
1) w pierwszej kolejności na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 87 ust. 1 u.s.p.,
2 ) a w razie uznania, że nie zachodzi przesłanka wskazana w pkt 1 - na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Organ podniósł, że skarżąca nie wskazała w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czego w istocie żąda. Zarówno z petitum wniosku, jak i z jego uzasadnienia nie sposób wywnioskować, w jaki sposób, zdaniem skarżącej, należałoby usunąć podnoszone przez nią naruszenie. Wobec tego istnieją podstawy do uznania wniesionego wezwania za bezskuteczne, co skutkuje naruszeniem procedury zaskarżenia uchwał organu stanowiącego, określonej w art. 87 u.s.p. i stanowi podstawę do odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według organu, żądanie odrzucenia wniesionej skargi uzasadnia również fakt niewykazania przez skarżącą interesu prawnego do jej złożenia. Organ przyznał, że skarżąca jest rodzicem dziecka uczęszczającego do klasy II Liceum Ogólnokształcącego im. J.M.Ossolińskiego w Brzegu Dolnym, jednakże z faktu tego nie sposób wywieźć legitymacji czynnej skarżącej. Przede wszystkim skarżąca nie udowodniła ani nawet nie uprawdopodobniła, że zaskarżona uchwała zabierze możliwość ukończenia jej dziecku edukacji na poziomie ponadgimnazjalnym.
Organ wyraźnie zaakcentował, że zaskarżona uchwała w sprawie zamiaru likwidacji Liceum Ogólnokształcącego im. J.M. Ossolińskiego w Brzegu Dolnym nie rodzi skutku w postaci likwidacji szkoły. Jest ona wyłącznie wyrazem intencji organu stanowiącego Powiatu Wołowskiego. Jednocześnie organ zaprzeczył stanowisku skarżącej, jakoby uchwała ta rodziła skutki opisane w skardze i z tej przyczyny naruszała jej interes prawny. Przede wszystkim, zaskarżona uchwała nie powoduje, że dziecko skarżącej nie będzie mogło kontynuować nauki w dotychczasowej szkole na wypadek nie uzyskania promocji do następnej klasy.
Zdaniem organu bez znaczenia dla oceny skargi pozostają przywoływane przez skarżącą argumenty dotyczące innych dzieci uczęszczających do Liceum Ogólnokształcącego im. J.M.Ossolińskiego w Brzegu Dolnym. Skargę, a wcześniej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie, wniosła jedynie skarżąca. Wobec tego ocena dopuszczalności i zasadności tej skargi może być dokonana z uwzględnieniem wyłącznie interesu prawnego skarżącej oraz jej dziecka.
W ocenie organu istotne znaczenie przy rozpoznaniu skargi może mieć jedynie termin, w jakim skarżąca została zawiadomiona o zamiarze likwidacji. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie skarżącej jest skuteczne, ponieważ zostało dokonane na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły. Potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej zawierającej przedmiotowe zawiadomienie, zostało nadane listem poleconym w dniu 17 lutego 2016 r. Z powodu niemożności doręczenia jej adresatowi osobiście w tym dniu, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym w dniu 23 lutego 2016 r. W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarżąca, począwszy od dnia 23 lutego 2016 r. (a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 59 u.s.o.) miała realną możliwość zapoznania się z przesłanym jej zawiadomieniem. Mimo, że z tego prawa skorzystała dopiero w dniu 7 marca 2016 r., uznać należy, organ prowadzący szkołę stworzył skarżącej realną możliwość uzyskania informacji o zamiarze likwidacji szkoły w terminie 6 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji szkoły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie przypomnieć należy , że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz.1066) , sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. , poz.718 ze zm. ), dalej p.p.s.a. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 p.p.s.a. i art.77 u.s.p. nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady powiatu.
Wniesienie skargi na uchwałę Rady Powiatu zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności jej wymogów formalnych dotyczących terminu, trybu i sposobu jej wniesienia oraz zbadania, czy skarżąca ma legitymację do jej wniesienia. Stosownie do art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Postępowanie sądowo-administracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Z kolei w myśl art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a.. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przywołany przepis art.87 ust.1 ustawy samorządowej samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu powiatu i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W jednym przepisie połączono kryteria dwóch odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego na działalnością uchwałodawczą organów powiatów. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis) . Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest nie tylko niezgodność uchwały z prawem , ale i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danego powiatu lub jest z tym powiatem związany prawnie w inny sposób.
Pozostaje poza sporem w badanej sprawie ,że jeden z koniecznych warunków formalnych wniesienia skargi został w niniejszej sprawie skutecznie spełniony , bowiem przed złożeniem przedmiotowej skargi skarżąca – pismem z dnia 18 marca 2016r. wezwała Radę Powiatu do usunięcia wskazanego przez nią naruszenia prawa przez zakwestionowaną przez nią uchwałę. Następnie strona wniosła skargę do tutejszego sądu za pośrednictwem organu przed upływem 60 dni od doręczenia tego wezwania.
Natomiast ustawa samorządowa – o czym była już mowa wyżej - wprowadza wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co niewątpliwie stanowi zawężenie – o czym była już mowa wyżej - legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi.
W związku z tym w badanej sprawie Sąd w pierwszej kolejności jest zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącej , co oznacza nie tylko ocenę istnienia interesu prawnego po jej stronie , ale również rozważenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 87 u.s.p., na przedmiotową uchwałę strona skarżąca winna wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jej własny interes prawny lub uprawnienie " z zakresu administracji publicznej", czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych, umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej.
W tym miejscu zauważyć należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie jest normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) , a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. Przy czym interes ten musi być bezpośredni, konkretny , realny i rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) . Chodzi zatem o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać np. z interesem cywilnym czy pracowniczym , aczkolwiek może on wywołać skutki w obu tych sferach .
Z kolei z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas , gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl)
A zatem na podmiocie skarżącym uchwałę ciąży obowiązek wykazania:
po pierwsze - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - czyli pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienie ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku;
po drugie - istnienie naruszenia interesu prawnego już w dacie wnoszenia skargi (innymi słowy, że naruszenie zostało już dokonane zaskarżoną uchwałą).
Wymaga też podkreślenia ,że to na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy.
Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze skargi na podstawie art. 87 u.s.p. winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego materialnego , wskazać należy ,że kwestia legitymacji skargowej rodzica ucznia z punktu widzenia spełnienia przesłanek przewidzianych w art.101 u.s.g. i art.87 u.s.p. była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowo-administracyjnym , m.in. w wyroku NSA z dnia 18 marca 2014r. sygn. I OSK 3045/13 ( ONSAiWSA 2015/4/64) . W ślad za wskazanym orzeczeniem przywołać należy jego tezę , wedle której rodzic dziecka uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym , aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzone prawidłowo , w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust.1 u.s.o. Z przepisu tego wynika prawo podmiotowe rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji ( przekształcenia ) szkoły , do której uczęszcza jego dziecko.
Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy , że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie, jak i to, że skarżąca będąca rodzicem dziecka uczęszczającego do szkoły , o której mowa w zaskarżonej uchwale , ma interes prawny w kwestionowaniu prawidłowości przedmiotowej uchwały.
W tym miejscu wyjaśnić należy ,że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, niewątpliwie nie jest aktem prawnym zawierającym normy prawne generalne i abstrakcyjne w klasycznym rozumieniu tego pojęcia. Jest to akt stanowiący szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie może być zarazem uznana za akt o charakterze jedynie wewnętrznym. Jej podjęcie stanowi bowiem niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. Ma charakter zewnętrzny, bo stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej (rodziców, kuratora), zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień, uzyskania wymaganej prawem opinii. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły powinna zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanej likwidacji. Skoro uchwała ta stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów spoza szeroko rozumianej administracji samorządowej, to nie ma podstaw do uznawania jej za akt o jedynie wewnętrznym charakterze (zob. uzasadnienie uchwały Składu 7 Sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. I OPS 2/10 , ONSAiWSA 2011/1/2). Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej dotycząca realizacji jednej z zasadniczych potrzeb wspólnoty samorządowej, a mianowicie edukacji publicznej.
Z przepisu art. 59 ust. 1 u.s.o. wynika, że szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Nadto jak stanowi drugie zdanie przepisu, organ prowadzący szkołę, jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 2 u.s.o stanowi dalej ,że szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
Jak wynika z brzmienia cytowanego przepisu ustawodawca poza bezwzględnym wymogiem informacyjnym oraz wymogiem zapewnienia przez organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu nie zawarł żadnych innych przesłanek, kryteriów od spełnienia których uzależniłby uprawnienie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji. W konsekwencji oznacza to, że kryteria kontroli legalności są czysto prawne. A zatem badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta celowość likwidacji szkoły. Sąd nie może brać pod uwagę aspektu społecznego likwidacji szkoły. Uprawnienie powiatu prowadzącego szkoły ponadgimnazjalne położone na jego terenie do likwidacji szkół wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności i autonomii jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca wyposażył powiat w prawo tworzenia i likwidacji jednostek organizacyjnych, przy pomocy których powiat realizuje swoje zadania, w tym w zakresie edukacji publicznej, przy uwzględnieniu realizacji zadań publicznych – art. 5a u.s.p. w związku z art. 59 ust. 1 u.s.p.. Organizacja sieci szkół ponadgimnazjalnych jest zatem funkcją z jednej strony potrzeb wspólnoty samorządowej i obowiązków nakazanych powiatowi prawem, a z drugiej strony jego możliwości finansowych, organizacyjnych, logistycznych. W tych ramach uprawnień powiatu , a więc wykonywania zadań publicznych o charakterze ponad gminnym w zakresie edukacji publicznej ( art.4 ust.1 pkt 1 u.s.p.) oraz uwarunkowań, w których on funkcjonuje mieści się przede wszystkim racjonalizacja sieci ponadgimnazjalnych szkół na danym terenie, w tym tworzenie , ale też likwidacja istniejących szkól w zależności od potrzeb i wyników przeprowadzonych analiz.
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że organ Powiatu prowadził takie analizy, obejmujące zarówno aspekt demograficzny ( poprzez szacowanie liczby absolwentów w kolejnych latach szkolnych ,jak i liczby uczniów przyjmowanych do klasy pierwszej szkół ponadgimnazjalnych) , finansowy, organizacyjny oraz aspekt społeczny funkcjonowania przedmiotowej szkoły, starając się wyważyć interes społeczny, reprezentowany przez organ stanowiący powiatu (rada powiatu reprezentuje ogół jego mieszkańców stanowiących wspólnotę samorządową) i interes indywidualny rodziców dzieci, który najczęściej też nie jest jednolity. Organ stanowiący powiatu musi zatem zdecydować, które z tych wartości należy preferować, biorąc pod uwagę wszystkie uwarunkowania, w tym w szczególności swe możliwości finansowe i organizacyjne. Wskazane wyżej aspekty i wartości – z przyczyn , o których mowa powyżej - pozostają poza kontrolą sądowo administracyjną.
Ustosunkowując się zatem do zarzutu naruszenia art.59 ust.1u.s.o. ponownie przypomnieć należy ,że do normatywnych wymogów prawidłowości uchwały intencyjnej ustawodawca zaliczył jedynie wymóg informacyjny oraz wymóg zapewnienia przez organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Z materiału aktowego sprawy wynika, że organ należycie wypełnił zarówno wymóg poinformowania rodziców uczniów , w tym i skarżącej , o zamiarze likwidacji szkoły , jak i wymóg zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Z pism Starosty Powiatu Wołowskiego z dnia 15 lutego 2016r. adresowanych zarówno do skarżącej jak i innych rodziców , zawiadamiających o zamiarze likwidacji z dniem 11 sierpnia 2018 r. Liceum Ogólnokształcącego im. J.M. Ossolińskiego wchodzącego w skład Powiatowego Zespołu Szkół w Brzegu Dolnym , poinformowano ,że uczeń będzie miał możliwość kontynuowania nauki w tej szkole do czasu ukończenia szkoły. We wspomnianym zawiadomieniu wskazano jednocześnie ,że w przypadku nie otrzymania promocji do klasy programowo wyższej uczeń będzie mógł kontynuować naukę Liceum Ogólnokształcącego im. Komisji Edukacji Narodowej w Zespole Szkół Zawodowych w Brzegu Dolnym przy ul. 1 Maja 1A .
W tym miejscu wymaga podkreślenia ,że dla wniesienia skargi na podstawie art. 87 u.s.p. nie jest wystarczające stwierdzenie ,że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły narusza interes prawny rodzica poprzez wykazanie ,że jego dziecko jest uczniem szkoły , która ma być zlikwidowana. Konieczne jest też wykazanie ,że wskutek zamiaru likwidacji szkoły dziecko to zostanie pozbawione możliwości kontynuacji nauki w szkole danego typu lub że kontynuacja tej nauki będzie znacznie utrudniona , bądź będzie związana z nadmierną uciążliwością , wynikającą przykładowo z odległością szkoły od miejsca zamieszkania ucznia . Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie , gdyż – wbrew zarzutom skargi - organ prowadzący zapewnił możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu ( liceum ogólnokształcące ) i w tej samej miejscowości.
Z przepisu art.59 ust.1 u.s.o. wynika - o czym była już mowa wyżej - dwuetapowość procedury likwidacji szkoły – najpierw podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, a następnie uchwała o likwidacji szkoły. Pierwsza z nich ma charakter intencyjny, informuje o zamiarze podjęcia działań przez organ prowadzący szkołę i stanowi podstawę do ich podjęcia. Uchwała tego rodzaju nie przesądza jeszcze o likwidacji szkoły i wcale nie musi prowadzić do faktycznej likwidacji szkoły. Nie rozstrzyga zatem o dalszym istnieniu szkoły , a jej podjęcie stanowi jedynie niezbędną w procesie likwidacji szkoły formalnoprawną przesłankę tej likwidacji.
Taka właśnie uchwała wyrażająca zamiar likwidacji Szkoły, będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, została podjęta przez Radę Powiatu Wołowskiego w dniu 15 lutego 2016 r. W jej § 2 w związku z § 4 zobowiązano Zarząd Powiatu do wystąpienia do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o zasięgnięcie opinii na temat likwidacji szkoły oraz zawiadomienia rodziców uczniów o tym zamiarze, a więc do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji placówki.
Kontrola sądu administracyjnego w tak zakreślonych ramach postępowania odbywa się pod kątem zbadania prawidłowości procedury podejmowania uchwały, spełnienia przez nią wymogów określonych przepisami prawa. Autonomicznym uprawnieniem jednostki samorządu terytorialnego są kwestie dotyczące aspektów celowościowych, społecznych, ekonomicznych czy demograficznych podjętej uchwały. Dokonując oceny przedmiotowej uchwały Sąd stwierdził, że omawiana wyżej procedura podjęcia uchwały intencyjnej, jaką jest uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły została dochowana. W szczególności, co czyni zarzutem skargi strona, został dochowany wymóg zawiadomienia o zamiarze likwidacji placówki w stosunku do wszystkich rodziców uczniów. Niezależnie bowiem od imperatywnie brzmiącej w tym zakresie normy art.59 ust.1 u.s.o. , dodatkowo obowiązek powiadomienia rodziców uczniów został nałożony na organ w § 2 tej uchwale. Zawiadomienie skierowane do rodziców uczniów nie poprzedzało też, jak twierdzi skarżąca, zakwestionowanej uchwały. Nosi tą samą datę co podjęta przez Radę uchwała intencyjna. Organ prowadzący jest obowiązany , co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły , zawiadomić o tym zamiarze wszystkich rodziców danej placówki. Ten bezwzględny obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów likwidowanej szkoły powstaje , jeśli zostanie podjęta uchwała o zamiarze likwidacji ( uchwała intencyjna). Termin sześciomiesięczny określony w art.59 ust.1 u.s.o. , jest terminem materialnoprawnym . Brzmienie tego przepisu daje podstawy do przyjęcia ,że jeżeli zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły dotarło do rodziców dzieci przed upływem terminu sześciomiesięcznego , o którym w nim mowa , to uznać należy ,że wymóg zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły został spełniony. Wystarczy bowiem porównanie terminu planowanej likwidacji szkoły ( wskazanego w uchwale intencyjnej) z datą zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji danej placówki , a następnie z datą skutecznego powzięcia informacji przez nich o tym fakcie.
Oceniając pod tym kątem procedurę powiadomienia rodziców dzieci uczęszczających do szkoły , która jest przedmiotem zaskarżonej uchwały intencyjnej, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ wymogu zawiadomienia w ustawowym terminie rodziców uczniów. Nie ulega wątpliwości ,że wszystkie zawiadomienia zostały skutecznie doręczone w terminie 6 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji szkoły , określonym w zaskarżonej uchwale na dzień 31 sierpnia 2018r. Jedynie na marginesie sprawy wskazać należy, że ewentualne naruszenie procedury likwidacyjnej związanej z niewłaściwym doręczeniem zawiadomień rodziców w trybie art.59 ust.1 u.s.o. może skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego dopiero uchwały o likwidacji szkoły , a nie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Doręczenie zawiadomień rodzicom jest niejako skutkiem uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły i powinno następować po tej uchwale. Wobec tego nie sposób przyjąć ,że ewentualne błędy związane z doręczaniem zawiadomień mogą skutkować stwierdzeniem nieważności wcześniej podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły ( zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 września 20132r. sygn. II SA/Ol 549/13 Lex nr 1373790) .Przy czym – hipotetycznie rzecz ujmując – nawet gdyby okazało się, że zawiadomienie adresowane do innych rodziców dokonane byłoby w sposób wadliwy, skarżąca i tak nie mogłaby wywodzić z tego faktu pozytywnych dla siebie skutków prawnych. Uchwała w sprawie likwidacji szkoły, o której mowa w zakwestionowanej uchwale , nie została jeszcze przez Radę Powiatu podjęta.
Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako niezasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.