IV SA/Wr 286/24

IV SA/Wr 286/24 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OSK 1987/25 - Postanowienie NSA z 2025-11-18
III OZ 599/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: Michał Janusz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Oławie z dnia 25 października 2018 r. nr LI/336/18 w przedmiocie zmiany uchwały nr LI/328/18 Rady Miejskiej w Oławie z dnia 27 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy Miasta Oława oraz § 9 pkt 6 i § 13 załącznika nr 1 do uchwały postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą Rady Miejskiej w Oławie z 27 września 2018 r. nr L/328/18 w sprawie Statutu Gminy Miasta Oława uchwalono Statut stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały (§ 1 uchwały).
Z kolei uchwałą Rady Miejskiej w Oławie z 25 października 2018 r. nr LI/336/18 w sprawie zmiany uchwały nr L/328/18 Rady Miejskiej w Oławie z 27 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy Miasto Oława (dalej: uchwała zmieniająca) – jak wynika z jej § 1 – zmieniono ww. uchwałę nr L/328/18 Rady Miejskiej w Oławie z 27 września 2018 r. w ten sposób, że w załączniku nr 1 do ww. uchwały wprowadzono następujące zmiany:
1. w § 9 ust. 7 lit. c) skreśla się tiret pierwsze;
2. w § 28 skreśla się ust. 7 i ust. 8;
3. w § 40 ust. 2 lit. a) skreśla się słowo "kierowników";
4. w § 42 skreśla się ust. 4;
5. skreśla się § 45.
Z treści § 2 uchwały zmieniającej wynika zaś, że w związku z wprowadzeniem zmian określonych w § 1 – załącznik do uchwały nr L/328/18 Rady Miejskiej w Oławie z 27 września 2018 r. w sprawie statutu Gminy Miasto Oława otrzymuje brzmienie o treści jak w załączeniu do niniejszej uchwały. W uzasadnieniu uchwały zmieniającej wskazano, że zmiana uchwały w sprawie Statutu Gminy Miasto Oława została podyktowana prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowaniem nadzorczym.
Pismem z 11 maja 2024 r. B. K. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na –uchwałę zmieniającą tj. uchwałę Rady Miejskiej w Oławie z 25 października 2018 r. nr LI/336/18 w sprawie zmiany uchwały nr L/328/18 Rady Miejskiej w Oławie z 27 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy Miasto Oława lub stwierdzenie nieważności § 9 pkt 6 i 13 załącznika nr 1 do tej uchwały – jako naruszającą jej interes prawny i uprawnienia poprzez wprowadzenie ograniczenia wolności, wprowadzenie zakazu wypowiadania się przez osoby niebędące radnymi.
Z treści skargi (uzupełnionej obszernymi pismami z 22 maja i 3 czerwca 2024 r.) wynika (w szczególności), że skarżąca jest mieszkanką O. oraz właścicielką nieruchomości położonej na terenie tej Gminy (obręb N.). Obowiązujący od 2014 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje uzbrojenie jej terenu w sieć wodociągową, a istniejąca magistrala wodna przebiega zaledwie ok. [...] m od granicy jej działki. Pomimo tego, w 2022 r. (kilkukrotnie) odmówiono jej wydania warunków technicznych przyłącza, a tym samym pozbawiono ją dostępu do sieci wodociągowej, co zdaniem skarżącej, jest niezgodne z prawem miejscowym, ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz z fundamentalnym obowiązkiem Gminy zapewnienia mieszkańcom dostępu do wody. Po wyczerpaniu środków polubownych (bezskutecznego zawracania się do Burmistrza Gminy oraz do Zakładu Wodociągów o podjęcie działań mających na celu doprowadzenie wody do jej nieruchomości) skarżąca podjęła próbę zainteresowania ww. problemem Radę Miejską w Oławie, który chciała przedstawić na sesji Rady w dniu 29 lutego 2024 r. Jednakże Przewodniczący Rady uniemożliwił jej to, pomimo złożenia wniosku o zabranie głosu na sesji. Skarżąca wskazała nadto, że Przewodniczący podczas trwania sesji wprowadził w błąd Radną, informując, że cyt. "po pierwsze mieszkanka nie przedstawiła mi swojego problemu", gdyż skarżąca (jak wskazała) na spotkaniu w Urzędzie Miasta 28 lutego 2024 r. w trakcie trwania dyżuru Przewodniczącego, poinformowała go o sytuacji jaka ma miejsce w Oławie w związku z niewywiązaniem się z obowiązków przez ZWiK Sp. z o.o. i odmowach przyłącza wodociągów i kanalizacji na terenach zurbanizowanych, objętych planem przestrzennego zagospodarowania od 10 lat. Poinformowała również jak ważny jest Wieloletni Plan Rozwoju i Modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych z uwagi na jego wieloletni okres planowania przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjnego. Przewodniczący wskazał wówczas, że nic nie wie na temat projektu Wieloletniego Planu i nie będzie się na ten temat się wypowiadał, a wieczorem zapozna się z Planem. Wobec braku zainteresowania zgłoszoną sprawą, skarżąca złożyła wniosek o zabranie głosu na sesji Rady, o czym Przewodniczący został poinformowany i który został mu przekazany. Na sesji, prawnik reprezentujący Gminę, zabrał głos i poinformował skarżącą, że w Statucie Gminy Miasta Oława brak jest odpowiedniego przepisu. Poinformował również, że tylko Przewodniczący, jeżeli zechce, udzieli jej głosu. Przewodniczący natomiast odmówił skarżącej zabrania głosu na sesji, czym uniemożliwił obronę jej interesu prawnego. Wobec tego skarżąca wezwała Radę Miejską Oława do usunięcia naruszenia, a tym samym, jak wskazała, spełniła przesłankę dopuszczalności wniesienia skargi do Sądu. W skardze skarżąca zarzuciła nadto:
- brak podstawy prawnej w załączniku nr 1 do uchwały zmieniającej, zawierającej Statut oraz brak przepisu, na podstawie którego mieszkańcy mają prawo zabrać głos na posiedzeniu Rady. W ocenie skarżącej w § 9 pkt 6 załącznika nr 1 do tej uchwały winien zostać zawarty zapis, że mieszkańcy mają prawo, zabierać głos na posiedzeniu Rady w odpowiednim punkcie, zaś w § 13, że Przewodniczący może (a nie musi) udzielać głosu osobom niebędącym radnymi;
- naruszenie norm rangi konstytucyjnej jak i ustawowej, z których wynikają prawa obywatela do głosu, w tym naruszenie art. 19 ust. 2 u.s.g. gdyż Statut wprowadza ograniczenia, czym narusza podstawowe prawa mieszkańca, gdyż w Statucie brak jest przepisu, który umożliwia mieszkańcom prawo do zabrania głosu na sesji Rady, brak regulacji udzielania przez przewodniczącego głosu mieszkańcom. Skarżąca wskazała przykłady statutów, w których ww. kwestie zostały uregulowane (np. Statut Gminy Podkowa Leśna).
W piśmie z 22 maja 2024 r. skarżąca uzupełniła treść skargi i wniosła o:
- stwierdzenie nieważności w całości uchwały zmieniającej jako aktu sprzecznego z prawem, lub stwierdzenie nieważności lub bezskuteczności przepisów Statutu Gminy Miasta Oława, które nie przewidują możliwości zabierania głosu przez mieszkańców podczas sesji Rady,
- przeprowadzenie dowodu z nagrania sesji Rady Gminy z 29 lutego 2024 r. na okoliczność braku możliwości zabrania głosu przez mieszkańca gminy.
Dodatkowo skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale zmieniającej naruszenie:
1) jej interesu prawnego tj. pozbawienie dostępu do form publicznego w sprawie istotnej dla sytuacji bytowej poprzez brak dostępu do wody;
2) przepisów Konstytucji RP:
- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP tj. prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów pochodzących z wyborów powszechnych (rady gminy) i ich jawność, co zostało ograniczone przez brak możliwości zabrania głosu i uzyskania informacji na sesji;
- art. 169 Konstytucji RP tj. zasady działania samorządu terytorialnego i stanowienia jego aktów prawa miejscowego, które zostały naruszone przez sprzeczne z ustawą uregulowanie Statutu Gminy w sposób uniemożliwiający realizację konstytucyjnej zasady jawności i demokratycznego charakteru samorządu lokalnego;
- art. 32 Konstytucji RP tj. zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, które zostały naruszone, gdyż Statut Gminy wprowadza nieusprawiedliwione zróżnicowanie w traktowaniu uczestników sesji (uprzywilejowuje radnych i urzędników, odbierając głos mieszkańcom), co skutkuje nierównym dostępem do udziału w życiu publicznym wspólnoty lokalnej;
2) przepisów ustawy o samorządzie gminnym:
- art. 11 b ust. 1 i 2 u.s.g. wskazując, że działalność organów gminy powinna być jawna, a ograniczenia tej jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, podczas gdy Statut Gminy, zamiast realizować zasadę jawności, ogranicza udział obywateli w sesjach Rady (brak procedury zabrania głosu przez mieszkańców) bez podstawy ustawowej, co stanowi obejście ustawowej gwarancji jawności działania organów gminy;
- art. 7 ust. 1 pkt 3 i pkt 8 u.s.g. wskazując, że do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy zaopatrzenia w wodę oraz sprawy ochrony środowiska. W sprawie odmowa przyłączenia nieruchomości skarżącej do istniejącej sieci wodociągowej oznacza zaniechanie wykonania ww. zadań własnych gminy. Zaskarżona uchwała, uniemożliwiając mieszkańcom zabranie głosu na sesji i publiczne przedstawienie problemu, pozbawia skarżącą realnego narzędzia nacisku na organ w celu wyegzekwowania realizacji tego obowiązku;
- art. 1 u.s.g. wskazując, że mieszkańcy gminy z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową. Uchwała narusza tę zasadę, gdyż ignoruje podmiotową rolę mieszkańców we wspólnocie. Poprzez brak mechanizmów udziału obywateli w sesjach Rady Gmina funkcjonuje w oderwaniu od swoich mieszkańców, co jest sprzeczne z ideą samorządności lokalnej zapisanej w art. 1 u.s.g.;
3) zasad demokratycznego państwa prawnego oraz dobrego prawodawstwa lokalnego. Nadto skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała godzi w konstytucyjne zasady wywodzone z art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności zasadę demokratyzmu i legitymacji władzy lokalnej, zasadę jawności i przejrzystości działania władz, zasadę proporcjonalności, zasadę pewności prawa i zaufania obywateli;
4) przepisów prawa unijnego (Konwencja z Arhus, Karta Praw Podstawowych UE).
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, że skarga jest bezzasadna, ponieważ zaskarżona uchwała nr LI/336/18 jedynie zmienia Statut, a nie ustanawia nowego aktu, skarżąca podniosła, że jest to argument formalny, który pomija materialny skutek aktu normatywnego. Uchwała zmieniająca Statut w praktyce aktualizuje brzmienie obowiązującego prawa miejscowego utrwalając istniejące regulacje, również te wadliwe. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga może być wniesiona na każdą uchwałę gminy, która narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W sprawie uchwała zmieniająca Statut w żaden sposób nie uzupełniła istniejącej luki normatywnej, jaką jest brak gwarantowanej możliwości zabierania głosu przez mieszkańców na sesjach Rady. Tym samym utrwaliła stan niezgodny z Konstytucją i prawem unijnym. Odnosząc się do treści § 23 ust. 5 i 9 Statutu, który przewiduje, że osoby spoza rady mogą zabrać głos za zgodą przewodniczącego, skarżąca podniosła, że przepis ten nie ustanawia żadnej procedury: nie wskazuje terminu, trybu, kryteriów oceny ani prawa do odwołania od odmowy. Jest to klasyczny przykład uznaniowości, która narusza zasadę proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP), jawności (art. 61 Konstytucji RP), równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz obowiązek tworzenia warunków udziału obywateli w sprawowaniu władzy lokalnej (art. 11b ust. 1 u.s.g.).
Nadto skarżąca podkreśliła, że jej interes prawny jest realny i został naruszony. Skarżąca została bowiem pozbawiona realnej możliwości przedstawienia na forum Rady istotnego problemu społecznego tj. braku dostępu do wody mimo bliskości sieci i obowiązującego od 2016 r. planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje doprowadzenie infrastruktury. Mimo prób działania przez Burmistrza i ZWiK, nie uzyskała warunków przyłączenia. Z uwagi na nieskuteczność drogi urzędowej, próbowała skorzystać z forum publicznego (sesji Rady) aby upomnieć się o realizację obowiązku gminy. Ograniczenie jej prawa głosu oznacza, że została pozbawiona ostatniego środka wywierania wpływu obywatelskiego w sprawie, która dotyczy jej prawa podstawowego tj. dostępu do wody.
Końcowo skarżąca wskazała, że Gmina reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokat J. S. - działającą z umocowania udzielonego przez Burmistrza. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Oławie, będącą organem uchwałodawczym i kontrolnym, a nie przez Burmistrza - organ wykonawczy. Zgodnie z art. 18a u.s.g., rada gminy jest organem samodzielnym, a burmistrz nie sprawuje nad nią zwierzchnictwa. Co więcej, to rada gminy wykonuje funkcję kontrolną wobec burmistrza. W świetle tego, zdaniem skarżącej, Burmistrz nie posiada kompetencji do jednostronnego ustanawiania pełnomocników procesowych do reprezentowania Rady, która jako odrębny organ ma własną legitymację procesową. Tym samym, w ocenie skarżącej, istnieje zasadnicza wątpliwość, czy pełnomocnik ustanowiony wyłącznie przez Burmistrza może skutecznie reprezentować interes prawny Rady.
W piśmie z 3 czerwca 2024 r. skarżąca ponownie uzupełniła skargę, poszerzając skargę o nowy zarzut tj. "powtórną odmowę udzielenia głosu podczas sesji Rady Gminy Miejskiej (...)".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, która odbyła się 17 lipca 2025 r. skarżąca złożyła pisma datowane na 17 lipca 2025 r. zatytułowane odpowiednio jako: "oświadczenie skarżącej składane na rozprawie" oraz "oświadczenie skarżącej składane na rozprawie, wniosek formalny dotyczący reprezentacji organu gminy". Sąd postanowił zaś oddalić wnioski zawarte w pkt 1 i 2 pisma skarżącej z 17 lipca 2025 r. oraz wniosek zawarty w piśmie skarżącej z 22 maja 2024 r. o dopuszczenie dowodu z nagrania wideo z sesji Rady Miejskiej w Oławie z 29 lutego 2024 r., albowiem nie jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W wyniku takiej kontroli sąd może uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzić, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tym miejscu podnieść należy, że uchwałą Rady Miejskiej w Oławie z 27 września 2018 r. nr L/328/18 w sprawie Statutu Gminy Miasta Oława uchwalono Statut Gminy Miasto Oława stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały (§ 1 uchwały). Nie ulega wątpliwości, że Statut jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy uchwalanym przez radę gminy na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.). Upoważnienie do stanowienia statutów wynika też z samej Konstytucji, przyznającej organom stanowiącym j.s.t. prawo do określania ustroju wewnętrznego danej jednostki w granicach ustawowych (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Rada gminy nie jest jednak prawodawcą samodzielnym, gdyż może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Statut nie jest więc aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią obok ustawy zasadniczej również ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy konkretnych ustaw bądź zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych (przy czym zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego), jak też obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Zważywszy zatem na treść ustawy o samorządzie gminnym, Statut Gminy winien zawierać regulacje dotyczące ustroju gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), w szczególności organizacji wewnętrznej i tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.) oraz innych kwestii określonych w pojęciu ustroju (wewnętrznego) gminy ściśle dookreślonych przez ustawodawcę, a dotyczących:
– zasad i trybu działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 u.s.g.);
– zasad i trybu działania komisji skarg, wniosków i petycji (art. 18b ust. 3 u.s.g.);
– zasad tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych gminy (art. 5 u.s.g.);
– zarządzania mieniem gminy i korzystanie z tego mienia, a także rozporządzanie dochodami z mienia przez jednostki pomocnicze i inne. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1 i la u.s.g.);
– uprawnienia jednostek pomocniczych do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.);
– zasad dostępu i korzystania z dokumentów wynikających z wykonywania przez organy gminy zadań publicznych (art. 11b ust. 3 u.s.g.);
– zasad działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 u.s.g.);
– zasad uczestnictwa przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a u.s.g. zdanie pierwsze).
Niemniej jednak, jak wynika z akt sprawy – przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest ww. uchwała w sprawie Statutu Gminy Miejskiej Oława (i z tego też względu w tej sprawie uchwała ta nie podlega ocenie Sądu) – lecz uchwała ją zmieniająca tj. uchwała Rady Miejskiej w Oławie z 25 października 2018 r. nr LI/336/18 w sprawie zmiany uchwały nr L/328/18 Rady Miejskiej w Oławie z 27 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy Miasto Oława (dalej: uchwała zmieniająca) oraz § 9 pkt 6 i § 13 załącznika nr 1 do uchwały.
Skarżąca wywodząc zaś skargę na ww. uchwałę zmieniającą i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności § 9 pkt 6 i § 13 załącznika nr 1 do tej uchwały powołała się na treść art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem skarżąca przywołała w skardze treść artykułu, który determinuje legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Podkreślania wymaga, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do zaskarżenia uchwał przysługuje natomiast (jedynie) tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wykażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (wyrok NSA z 25 października 2019 r., II OSK 1905//19). A z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo strony skarżącej wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na nią nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Związek ten musi mieć charakter aktualny, realny i indywidualny (wyrok NSA z 14 listopada 2023 r., III OSK 992/22).
W ocenie skarżącej jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały zmieniającej Statut Gminy wynika natomiast z "bezpośredniego naruszenia prawa do współuczestnictwa w procesie stanowienia lokalnego prawa oraz ochrony podstawowych potrzeb bytowych, w szczególności prawa do wody". Zdaniem skarżącej, jej interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały jest realny i został naruszony, gdyż skarżąca poprzez – brak w Statucie Gminy uregulowań dotyczących procedury zabierania głosu przez mieszkańców podczas sesji Rady Gminy – została pozbawiona realnej możliwości przedstawienia na forum rady istotnego problemu społecznego tj. braku dostępu do wody mimo bliskości sieci i obowiązującego od 2016 r. planu zagospodarowania, który przewiduje doprowadzenie infrastruktury (pismo skarżącej z 22 maja 2024 r.). Dlatego też, skarżąca, jak wynika z treści skargi – zaskarżyła uchwałę zmieniającą – jako "naruszającą jej interes prawny i uprawnienia poprzez wprowadzenie ograniczenia wolności wypowiedzi, wprowadzenie zakazu wypowiadania się przez osoby niebędące radnymi".
Tymczasem z treści § 1 zaskarżonej przez skarżącą uchwały zmieniającej wynika, że uchwała ta zmienia uchwałę nr L/328/18 Rady Miejskiej w Oławie z 27 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy Miasto Oława w następujący sposób: w załączniku nr 1 do ww. uchwały wprowadza zmiany:
1. w § 9 ust. 7 lit. c) skreśla się tiret pierwsze – a zatem w rozdziale 2 zatytułowanym jako Władze Gminy w ustępie regulującym dostęp do dokumentów z wykonywania zadań publicznych, za wyjątkiem dokumentów, które nie podlegają ujawnieniu na podstawie innych ustaw, skreśla się sformułowanie: "na podstawie pisemnego wniosku skierowanego do Burmistrza z określeniem tematu sprawy";
2. w § 28 skreśla się ust. 7 i ust. 8 – a zatem w rozdziale 3 zatytułowanym jako Organizacja i tryb Rady skreśla się odpowiednio sformułowania: "Przewodniczący prostuje w drodze obwieszczenia oczywiste błędy językowe i rachunkowe w ogłoszonych uchwałach" oraz "Rada może zobowiązać Burmistrza do opracowania i ogłoszenia w formie obwieszczenia jednolitego tekstu uchwały";
3. w § 40 ust. 2 lit. a) skreśla się słowo "kierowników" – a zatem w rozdziale 3 zatytułowanym jako Organizacja i tryb Rady, zgodnie z którym do zadań Komisji Skarg, Wniosków i petycji należy: "opiniowanie skierowanych przez Radę skarg na działalność Burmistrza oraz na działalność kierowników gminnych jednostek organizacyjnych" skreśla się słowo "kierowników";
4. w § 42 skreśla się ust. 4 – a zatem w rozdziale 3 zatytułowanym jako Organizacja i tryb Rady dotyczących Radnych skreśla się sformułowanie: "Radny może z różnych przyczyn zwrócić się do Rady, za pośrednictwem Przewodniczącego, z wnioskiem o czasowe zwolnienie z obowiązków wynikających z mandatu. Wniosek radnego o czasowe zwolnienie z obowiązków wynikających z mandatu Przewodniczący przedstawia na najbliższej sesji. O decyzji Rady Przewodniczący powiadamia wyborców";
5. skreśla się § 45 – a zatem w rozdziale 3 zatytułowanym jako Organizacja i tryb Rady skreśla się zapisy regulujące obsługę kancelaryjno-biurową Rady.
Z analizy treści § 1 zaskarżonej uchwały zmieniającej tj. zakresu przedmiotowego wprowadzanych nią zmian w Statucie Gminy wyraźnie zatem wynika, że skarżąca formułując jako główny zarzut skargi tj. brak regulacji w Statucie Gminy Miejskiej Oława zapisów dotyczących procedury udzielania mieszkańcom gminy głosu na sesji rady i wywodząc z tego naruszenie jej interesu prawnego zaskarżyła jednak nie sam Statut Gminy Miejskiej Oława uchwalony uchwałą z 27 września 2018 r., lecz uchwałę wprowadzającą zmiany do tegoż Statutu. Co więcej – i co w zasadzie przesądziło o kierunku orzeczenia Sądu – zmiany te, w żaden sposób nie dotyczą (nie regulują) kwestii podnoszonych przez skarżącą. Zakres przedmiotowy wprowadzanych zaskarżaną uchwałą zmian do Statutu, celowo szczegółowo przywołanych i opisanych przez Sąd, nie dotyczy bowiem regulacji związanych z zabieraniem głosu przez mieszkańców na sesji Rady, czy też dalszych kwestii podnoszonych przez skarżącą: "ograniczenia wolności wypowiedzi", "wprowadzenia zakazu wypowiadania się przez osoby niebędące radnymi", "pozbawienia skarżącej realnej możliwości przedstawienia na forum rady istotnego problemu społecznego - braku dostępu do wody mimo bliskości sieci i obowiązującego od 2016 r. planu zagospodarowania, który przewiduje doprowadzenie infrastruktury". Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że zaskarżona w sprawie uchwała zmieniająca Statut Gminy w żaden sposób nie kreuje bezpośrednio żadnych ograniczeń, jak i uprawnień skarżącej. Przepisy tej uchwały (wprowadzające zmiany do Statutu Gminy, co do których skarżąca tak de facto w ogóle nie odnosi się w skardze) nie nakładają bowiem na nią żadnych obowiązków, ani też nie pozbawiają jej posiadanych uprawnień. W konsekwencji, nie sposób zatem przyjąć, aby zaskarżona uchwała zmieniająca Statut Gminy Miejskiej Oława naruszała (tj. pozbawiała lub ograniczała) jej interes prawny lub uprawnienie. Tym samym, brak jest podstaw do uznania aby skarżąca posiadała legitymację procesową do zaskarżenia tej uchwały. A skoro skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu uchwały zmieniającej Statut Gminy Miasto Oława, to nie sposób przyjąć, aby miała go wobec załącznika nr 1 do tej uchwały zawierającego przecież jedynie tekst jednolity Statutu po zmianach wprowadzonych zaskarżoną uchwałą zmieniającą. Załącznik ten nie jest bowiem samodzielnym (odrębnym) aktem normatywnym, nie wywołuje skutków prawnych odrębnych od uchwały. Ma charakter pomocniczy (redakcyjny), nie prawotwórczy. Powyższe, przesądziło zaś o kierunku orzeczenia Sądu, gdyż zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do przepisu szczególnego.
Odnosząc się natomiast do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą zarzutu, iż "Rada Miejska może być reprezentowana przed sądem wyłącznie przez przewodniczącego lub przez osobę przez niego upoważnioną", należy wskazać, że jest on bezzasadny. Zgodnie bowiem z treścią uchwały siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 3/12 "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała Rady Gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że te ww. "szczególne okoliczności" dotyczą konfliktu pomiędzy organem stanowiącym i kontrolnym w Gminie (Radą Gminy), a jej organem wykonawczym (Burmistrzem), na którego istnienie nie wskazują akta sprawy. Z przedmiotu zaskarżonej uchwały zmieniającej Statut Gminy Miejskiej Oława nie wynika bowiem, aby sprawa dotyczyła interesu prawnego Burmistrza. Tym bardziej, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g uchwalanie Statutu Gminy (jak i jego zmian) należy przecież do wyłącznej właściwości rady gminy. I bez znaczenia (wpływu) na prawidłowość pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Miasta Oława – adw. J. S. (k. 246 akt sądowych) pozostaje okoliczność podnoszona przez skarżąca w piśmie z 17 lipca 2025 r., że "osoba występująca w niniejszej sprawie jako pełnomocnik jest zawodowo związana z Burmistrzem Miasta Oława i stale reprezentuje jego interesy". Podkreślenia bowiem wymaga, że Rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną, gdyż zapewnia jej je Urząd Gminy, którym kieruje Burmistrz, i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy (por. powołana wyżej uchwała NSA).
Dalej zaakcentowania wymaga, że z uzasadnienia przywołanej uchwały siedmiu sędziów NSA, wynika też (w szczególności), że Sąd ten – wbrew zapatrywaniom skarżącej – podzielił "oparte na przepisie art. 31 u.s.g. stanowisko doktryny, w tym T. Wosia, zgodnie z którym organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz, i tylko oni są uprawnieni do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym". I jako nieuprawnione, bo niemające podstawy prawnej, Sąd ten uznał przypisywanie w takiej sytuacji zdolności procesowej innemu niż wójt (burmistrz, prezydent) organowi gminy - radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe: w myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Z tych też wszystkich powodów, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącej zawartych w pkt 1 i 2 pisma z 17 lipca 2025 r. złożonego na rozprawie "o zobowiązanie Rady Miejskiej w Oławie do przedstawienia dokumentu (pełnomocnictwa) udzielonego przez Przewodniczącego Rady upoważaniającego obecnego pełnomocnika do reprezentowania Rady Miejskiej przed sądem w sprawie", czy też "ustalenie, czy osoba występująca jako pełnomocnik Rady nie działa równocześnie na rzecz Burmistrza Miasta Oława (...). Sąd nie znalazł nadto podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej zawartego w piśmie z 22 maja 2024 r. o dopuszczenie dowodu z nagrania wideo z sesji Rady Miejskiej w Oławie z 29 lutego 2024 r., gdyż nie jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie ze skargi na uchwałę zmieniającą Statut Gminy, znajdującą się w aktach sprawy. Zaznaczenia bowiem wymaga, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem – co do zasady – nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Poza tym, przewidziana w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego dotyczy jedynie "dokumentu" i odnosi się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis ten nie może zatem służyć czynieniu nowych ustaleń w sprawie lub ich zwalczaniu. Tymczasem skarżąca zawnioskowała po pierwsze o przeprowadzenie dowodu z nagrania sesji Rady Gminy z 29 lutego 2024 r. (a nie z dokumentu), a po wtóre, jak sama wskazała, na okoliczność faktyczną "braku możliwości zabrania głosu przez mieszkańca gminy". Z tych też powodów, Sąd na rozprawie, która odbyła się 17 lipca 2025 r., na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., postanowił oddalić ww. wnioski skarżącej, co znalazło wyraz w treści protokołu rozprawy.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.