IV SA/Wr 283/05

IV SA/Wr 283/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marcin Miemiec
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/
Wanda Wiatkowska-Ilków /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Sygn. powiązane
I OSK 1415/06 - Wyrok NSA z 2007-10-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Asesor WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Robert Hubacz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów w transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji II. zasądza od Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. we W. na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. w K. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Decyzją Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. z dnia [...]r. ze wskazaniem na art. 104, art. 107 § 4 i art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 98 poz. 1011 ze zmianami) art. 18 ust.1 pkt 1 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity z 2004r. Dz. U. nr 204 poz. 2088), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w K. S.A. z/s w K. dotyczącego zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii komunikacyjnej K.-L.-Z. S. odmówiono zmiany zezwolenia polegającej na likwidacji kursów nr [...] o godz. [...] z K. i nr [...] o godz [...]z miasta L..
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wniosek Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w K. S.A. z dnia [...]r. o zmianę zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób na linii komunikacyjnej K.-L.-Z. S. wymagał zgodnie z art. 18 ust.1 pkt 1 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym uzgodnienia z właściwymi organami ze względu na przebieg linii. Jeden z organów – Starosta Powiatu Z. postanowieniem nr [...]z dnia [...]r. nie uzgodnił zmiany przedmiotowego zezwolenia.
Strona nie złożyła na to postanowienie zażalenia. Tym samym skoro powołany przepis ustawy o transporcie drogowym wymaga uzgodnienia w tym przypadku między innymi Starosty Z. - a takiego uzgodnienia brak – wniosek nie mógł być uwzględniony.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w K. Spółka Akcyjna, zarzucając naruszenie: art. 22a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2004r. o transporcie drogowym przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy zmiany treści zezwolenia – art. 4 pkt 18 ustawy przez pominięcie zawartej w ustawie definicji pojęcie "zezwolenia", z której wynika że oznacza ono decyzję właściwego organu samorządu terytorialnego uprawniającą, a nie zobowiązującą przewoźnika do wykorzystania określonego rodzaju transportu drogowego – wniosło o jej uchylenie.
Podniosło, że nie zaistniała żadna okoliczność wymieniona w art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 wyżej wskazanej ustawy uzasadniająca odmowę zmiany zezwolenia, ponadto, iż zezwolenie jest uprawnieniem, z którego przewoźnik może zrezygnować. Nadto, że brak jest podstaw do przymuszania Przedsiębiorstwa do korzystania z udzielonego zezwolenia na przewozy, które przynoszą straty.
Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania Spółki Akcyjnej Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w K. od, wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa D., decyzji Dyrektora Wydziału Dróg, Komunikacji i Transportu Publicznego Urzędu Marszałkowskiego we W. z dnia [...]r. (Nr [...]) odmawiającej zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...]r. na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K.-L.-Z. S., na podstawie:
- art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego,
- art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. F, art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088),
utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze stwierdziło iż nie znalazło żadnych podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji i utrzymało ją w mocy. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego niezasadne są zarzuty naruszenia przez organ pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym, wyrwanych z kontekstu ustawy, bez uwzględnienia ich celu i bez uwzględnienia innych przepisów ustawy.
Przepisy art. 22a zostały wprowadzone z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2004 r. przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Zawierają uregulowania dla organów wydających zezwolenia odnośnie możliwości odmowy udzielenia zezwolenia lub jego zmiany w przypadkach wpływu nadmiernej ilości wniosków o wydanie nowych zezwoleń na czynnych liniach komunikacyjnych lub na nowych liniach równoległych. Dotyczą również kwestii zmiany zezwoleń przez zwiększenie częstotliwości kursów lub pojemności autobusów, jeżeli wydanie zezwoleń lub ich zmiany zagrażałoby istnieniu już działających przedsiębiorstw przewozowych, albo stanowiłyby istotną konkurencję dla usług przewozowych na liniach kolejowych. Przepisy te nie odnoszą się do sytuacji będącej przedmiotem wniosku Spółki Akcyjnej Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w K. i przedmiotu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
Nie zostały zmienione obowiązujące od 1 stycznia 2002r. przepisy art. 24 powołanej ustawy o transporcie drogowym. W szczególności według art. 24 ust. 2 pkt 1 tej ustawy organ administracji publicznej, który wydał zezwolenie na przewozy regularne, może - według jego uznania - zmienić zezwolenie na wniosek jego posiadacza, m.in. w zakresie rozkładu jazdy, zmian godzin odjazdów z przystanków i częstotliwości kursowania. Rozkład jazdy, który do końca 2003r. mógł być zmieniany w odrębnym postępowaniu administracyjnym w sprawie koordynacji rozkładów jazdy na podstawie art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000r., Nr 50, poz. 601 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2004r. stał się integralną częścią zezwolenia na przewozy regularne i stanowi warunki wykonywania przewozów określone w tym zezwoleniu. Zmiany w kursowaniu autobusów w stosunku do rozkładu jazdy nie mogą być więc dokonywane samowolnie przez przedsiębiorcę, gdyż stanowią naruszenie warunków określonych w zezwoleniu (art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że zgodnie z przepisem art. 1 pkt 46 ustawy zmieniającej z dnia 23 lipca 2003 r. nastąpiła zmiana art. 92 ustawy o transporcie drogowym. W ust. 1 tego artykułu przewidziano kary pieniężne za naruszenie obowiązków przewoźnika lub warunków wynikających z przepisów ustawy.
Otrzymanie zezwolenia na przewozy regularne osób nie stwarza więc tylko uprawnienia, które - jak błędnie sądzi odwołująca się Spółka Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w K. - może, lecz nie musi wykonywać. Przyjmując zezwolenie na przewozy regularne, przewoźnik podejmuje się wykonywania obowiązków dla dobra publicznego, a niewykonywanie ich grozi sankcjami pieniężnymi, a nawet cofnięciem zezwolenia.
Spółka Akcyjna Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w K. obowiązana jest więc, na podstawie rozkładu jazdy stanowiącego element zezwolenia Nr [...] z dnia [...]r., wykonywać kursy w ilości wskazanej w zezwoleniu.
Wniosku o zmianę zezwolenia nie usprawiedliwia brak dofinansowania ze strony Gminy i Miasta Z. S.. Wnioskowane dofinansowanie byłoby przysporzeniem korzyści finansowych Spółce, stanowiącym pomoc publiczną, która może być udzielana tylko zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.) i przepisami szeregu rozporządzeń wykonawczych, oraz innych ustaw związkowych w tym przedmiocie.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. złożyło Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w K. Spółka Akcyjna zarzucając naruszenie przepisów:
- art. 24 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy przez jego błędną interpretację
- art. 7 kpa poprzez nieprawidłową ocenę interesu społecznego.
art. 107 § 3 kpa przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw niezgodnych z zebranym materiałem dowodowym – wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że decyzja w sprawie zmiany zezwolenia powinna być poprzedzona analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób a to zgodnie z art. 22a ust. 3 o transporcie drogowym. Analizy takiej oba organy nie przeprowadziły. W uzasadnieniu decyzji - z naruszeniem art. 7 i 107 Kpa pominięto również analizę sprzedaży biletów na spornych kursach –przedstawioną przez Przedsiębiorstwo. Nie wskazano też przyczyn nie uwzględnienia dowodu z przedłożonej przez stronę analizy sprzedaży biletów.
Według skarżącej organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały treść art. 24 ust. 2 ustawy o transporcie przyjmując na jego podstawie, że organ, który wydał zezwolenie mógł według swojego swobodnego uznania odmówić zmiany jego treści, jeżeli wymagało tego dobro publiczne. W ocenie skarżącej interpretacja tego przepisu nie może mieć miejsca w oderwaniu od reguły zawartej w art. 22a ust. 3, który dokonanie zmian istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 kilometrów nakazuje poprzedzić analizą rynkową. Takiej analizy jak stwierdzono wyżej, nie dokonano a ponadto z przytoczonych przepisów wynika, że nie można mówić o całkowicie uzasadnionej decyzji organu w sprawie zmiany treści zezwolenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
W niniejszej sprawie takie uchybienia wstępują. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania administracyjnego. Skarga zatem podlega uwzględnieniu.
Skarżąca na rozprawie podniosła iż decyzja Dyrektora Wydziału Dróg, Komunikacji i Transportu Publicznego Urzędu Marszałkowskiego we W. z dnia [...]r. została wydana mimo, że nie było jeszcze prawomocne postanowienie z dnia [...]r. Starosty Z. o negatywnym uzgodnieniu zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...]r., wydanego na linię [...] relacji K.-L.-Z. S. dotyczącego likwidacji kursów nierentownych relacji K.-L. o godz. [...] i [...]. Strona skarżąca okazała odpis powyższego postanowienia, na którym widnieje data jego doręczenia [...]r.
Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Powyższy przepis zatem daje podstawę do rozważenia zarzutu skarżącego zgłoszonego na rozprawie o którym mowa wyżej. Ma on istotne znaczenie z uwagi na treść art. 106 § 1 kpa oraz art. 18 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 Nr 204 poz. 2088). Artykuł 106 kpa stanowi: Jeżeli przepis prawa uzasadnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (ust. 1). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 5). Przepis prawa materialnego – art. 18 ustawy o transporcie drogowym wymaga aby zezwolenie na wykonywania przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych – w przypadku gdy wydaje je marszałek województwa były wydane w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej (art. 1 pkt 1). Nie ma wątpliwości, że zmiana zezwolenia również takich uzgodnień wymaga.
Tymczasem przy wydawaniu decyzji z dnia [...]r. doszło do naruszenia procedury. Postanowienie Starosty Z. w przedmiocie odmowy zmiany kursów, nie było prawomocne. W tych okolicznościach należy uznać, iż decyzja Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. z dnia [...]r. – organu I instancji – została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu.
Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 6 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości lub części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Taka sytuacja jak wskazano ma miejsce w niniejszej sprawie. Zatem wobec powstałych uchybień rozpoznanie merytoryczne sprawy nie było możliwe. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak wyżej.