IV SA/WR 268/22

IV SA/Wr 268/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA del. Tomasz Judecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiwgo Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2021 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) Państwowy Inspektor Sanitarny w B. (dalej: organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec M. S. (dalej: strona, skarżąca) w sprawie niestosowania się w dniu 20 maja 2021 r. do nakazów, zakazów i ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.
Pismem z dnia 7 lipca 2021 r. strona poinformowała organ I instancji, że przez cały okres kwarantanny przebywała w miejscu zameldowania, tj. [...].
Organ I instancji zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w B. pismem z dnia 9 lipca 2021 r. o informację czy strona była kontrolowana w miejscu zamieszkania w innych dniach trwania kwarantanny granicznej (od 20 maja 2021r do 29 maja 2021 r.).
W odpowiedzi, Komenda Powiatowa Policji w B. pismem z dnia 21 lipca 2021 r. poinformowała, że strona była kontrolowana ponownie w dniach 22 maja 2021 r. oraz 24 maja 2021 r., a przeprowadzone kontrole nie wykazały nieprawidłowości.
Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. organ I instancji wezwał stronę do stawiennictwa w swojej siedzibie we wskazanym terminie w celu złożenia wyjaśnień w sprawie odbywania kwarantanny w dniach 20 – 29 maja 2021 r. Strona nie stawiła się na wezwanie organu I instancji w dniu 15 września 2021 r., po czym dnia 23 września 2021 r. telefonicznie skontaktowała się z organem I instancji i w przeprowadzonej rozmowie telefonicznej ustalono nowy termin stawienia się do siedziby organu I instancji w celu złożenia wyjaśnień, tj. 24 września 2021 r. , w którym to terminie strona nie stawiła .
Decyzją z dnia 1 października 2021 r., nr [...] , wydaną z powołaniem się na przepisy art. 15 zzzn. ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z póź. zm.) w związku z art. 104, art. 107 § 1 oraz art. 108 §1 k.p.a. , organ I instancji nałożył na stronę administracyjną karę pieniężną kwocie 500 zł za naruszenie w dniu 20 maja 2021 r. obowiązku poddania się kwarantannie granicznej na [...] B. Jednocześnie organ nadał powyższemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji ustalił ,że strona w dniu 19 maja 2021 r. przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z faktem tym stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 06 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.) związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny trwającej 10 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, czyli w tym przypadku 20 maja 2021 r..
Dane strony, w związku z odbywaniem obowiązkowej kwarantanny, będącej konsekwencją faktu przekroczenia w dniu 19 maja 2021 r. granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostały wprowadzone do systemu elektronicznego EWP przez służby graniczne (adres odbywania kwarantanny [...] B., które to dane strona, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a powołanego wyżej rozporządzenia strona była zobowiązana podać Straży Granicznej.
Organ I instancji w dniu 22 czerwca 2021 r. otrzymał pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w B. z dnia 14 czerwca 2021 r. wraz z kopią notatki urzędowej z dnia 20 maja 2021 r. dotyczące naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19. Z treści notatki urzędowej wynikało, że w dniu 20 maja 2021 r. funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę wprowadzonych obostrzeń polegającą na kontroli osób objętych kwarantanną domową. W notatce urzędowej ustalono, że w dniu 20 maja 2021 r. pod adresem [...] w B. ok. godz. 17:25 nie zastano strony, która objęta była obowiązkiem kwarantanny domowej w związku z przekroczeniem granicy w dniu 19 maja 2021 r.
Strona odwołała się od decyzji pierwszo-instancyjnej , wniosząc o:
1) umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.;
2) wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji na podstawie 135 k.p.a.
Odwołująca się zarzuciła naruszenia przepisów:
- art. 7 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, dotyczącego odbywania kwarantanny przez odwołująca się w miejscu zameldowania, tj. [...];
- art. 52 i 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: Konstytucja RP).
W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że fakt odbywania przez nią kwarantanny w miejscu zameldowania, tj. [...] potwierdzić mogą członkowie rodziny, którzy także zostali objęci tym obowiązkiem.
D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 10 marca 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji ustalił, że w dniu 20 maja 2021 r. strona przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej. W trakcie kontroli przez funkcjonariuszy Policji w dniu 20 maja 2021 r. strona nie była obecna we wskazanym na granicy miejscu zamieszkania, podczas kontroli adresu nie zastano jej.
Organ odwoławczy wskazał ,że normą prawną obligującą organ I instancji do wydawania administracyjnych kar pieniężnych w drodze decyzji administracyjnej, za niestosowanie się do ustanowionych w stanie epidemii nakazów, zakazów lub ograniczeń jest przepis art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm.) w powiązaniu z art. 46 ust. 4 pkt 4 tej ustawy.
Według organ II instancji , wobec opuszczenia przez stronę miejsca odbywania kwarantanny w dniu 20.05.2021 r. doszło do popełnienia przez nią deliktu administracyjnego, jakim było naruszenie obowiązku kwarantanny w miejscu zamieszkania.
Organ II instancji wyjaśnił, że instytucję administracyjnych kar pieniężnych cechuje obiektywny charakter odpowiedzialności, stąd nie możliwości zwolnienia z odpowiedzialności za delikt administracyjny z uwagi na motywację strony towarzyszącą naruszeniu prawa. Innymi słowy, już sam fakt naruszenia obowiązku kwarantanny aktualizuje odpowiedzialność strony za delikt administracyjny niezależnie od przyczyn i okoliczności leżących po stronie naruszającego. Wskazał też , że jakkolwiek nie można zwolnić się z obiektywnej odpowiedzialności za delikt administracyjny, to jednak takie aspekty jak: okoliczności naruszenia prawa, stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa, warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana, stanowią dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, które organ bierze pod uwagę przy wymierzaniu konkretnej kwoty jako kary administracyjnej.
Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego wskazania faktu odbywania kwarantanny przez stronę w miejscu zameldowania, tj. [...] i potwierdzenia tej okoliczności przez członków rodziny, organ II instancji stwierdził , że nie znajduje on potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że obowiązek kwarantanny dotyczy osób zamieszkujących z osobą będącą w izolacji domowej - osobą która uzyskała pozytywny wynik testu na obecność SARS-CoV-2. Strona nie była osobą objętą izolacja domową, lecz kwarantanną graniczną i związku z tym faktem, pozostali domownicy nie byli objęci obowiązkiem kwarantanny. Poza tym organ wskazał na fakt, że dane zawarte w systemie EWP nie potwierdzają , aby we wskazanym okresie pod wskazanym adresem którykolwiek z domowników przebywał na kwarantannie bądź izolacji domowej. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, jak i funkcjonariusze publiczni nie mieli podstaw, aby przypuszczać, że osoba przekraczająca granicę omyłkowo wpisała nieprawidłowy adres odbywania kwarantanny, dlatego też zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. należy uznać za chybiony.
W odniesieniu do zarzuty strony, kwestionującego zgodność z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia Rady Ministrów o szczególnych rozwiązaniach (...) organ II instancji stwierdził, że kwestia ta wykracza poza kognicję organu odwoławczego. Organy administracji publicznej są bowiem powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich konstytucyjności.
Jednocześnie , działając na podstawie art. 15 zzzn ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) , organ II instancji uznał, że stronie należało wymierzyć administracyjną karę pieniężną w wysokości 500,00 zł jako adekwatną do czynu. Jest to kara oscylująca w dolnej granicy ustawowego wymiaru, niemalże w minimalnych granicach. Ponadto kara w wysokości 500,00 zł jest do udźwignięcia przez osobę dysponującą skromnym czy podstawowym budżetem na życie, a jednocześnie pozwalająca na zrozumienie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów, w tym w szczególności sanitarnych, których wprowadzenie ukierunkowane zostało na zapewnienie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia obywateli.
Natomiast – w ocenie organu odwoławczego - w sprawie nie zachodziły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary po myśli art. 189f k.p.a., albowiem wagę naruszenia prawa, jakiego dopuściła się strona, jako działania mimo wszystko godzącego w istotne dobra prawne, jakim jest ochrona innych osób przed potencjalnym zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, ocenić należało jako wyższą niż znikomą.
Z kolei rygor natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji był konieczny, aby skłonić stronę do przestrzegania wymagań związanych z obowiązkiem kwarantanny, nałożonej w celu ograniczenia możliwości rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Tym samym rygor natychmiastowej wykonalności w niniejszej sprawie ocenić należało jako niezbędny dla ochrony zdrowia i życia ludzkiego (art. 108 § 1 k.p.a.).
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także organu I instancji.
Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a., polegającego na przyjęciu przez organ II instancji, że na podstawie przeprowadzonych spójnych dowodów strona w dniu 20 maja 2021 r. nie odbyła kwarantanny w miejscu zamieszkania, które to zostało wskazane w karcie lokalizacyjnej przy [...] a zatem nie wypełniła obowiązku przymusowej izolacji, przez co popełniła delikt administracyjny, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej nie podjęły żadnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rzeczonej sprawy w celu zbadania, iż skarżąca w rzeczywistości odbywała obowiązek kwarantanny pod adresem zameldowania, tj. w [...], gdzie to pozostała do czasu zakończenia kwarantanny, a zatem do dnia 29 maja 2021 r..
- art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 1 i 3 oraz art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 15 zzzn ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), na podstawie których ustaw organ odwoławczy uznał, że organy administracji publicznej są powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich konstytucyjności, z kolei zgodność z Konstytucją RP przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów o szczególnych rozwiązaniach (...) wykracza poza obszar badawczy organu odwoławczego, przez co organ administracyjny uznał, iż ustawa z dnia 2 marca 2020 r. jest zgodna z Konstytucją, a dodatkowo egzekwowanie jej przestrzegania przez obywateli jest możliwe, a także w legalnym aspekcie przepisów ustawy zasadniczej, w sytuacji, gdy normy konstytucyjne wyraźnie sprzeciwiają się stosowaniu takiej praktyki w przypadku ograniczania podstawowych wolności i praw, które mogłyby podlegać ograniczeniu podczas trwania jednego ze stanów nadzwyczajnych, a dodatkowo w aspekcie możliwości wydawanie sankcji karnych na podstawie rozporządzenia wydanego przez Ministra Zdrowia.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł: o jej oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Organ odwoławczy podniósł , że skarga jest w znacznej części powieleniem rozpatrywanego przez organ odwołania od decyzji organu I instancji, z tych też powodów w tym zakresie organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko obszernie wyrażone w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Przedmiotem osądu była decyzja organu inspekcji sanitarnej orzekająca o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie granicznej. Nałożona na skarżącą kara stanowiła konsekwencję nieprzestrzegania przez nią obowiązku kwarantanny, na której miała ona przebywać w dniu 20 maja 2021 r. w związku z przekroczeniem przez nią w dniu 19 maja 2021r. granicy RP. Wskazana podstawa faktyczna rozstrzygnięć organów obu instancji wymagała zatem, w pierwszej kolejności dokonania oceny zgodności z prawem nałożenia na skarżąca obowiązku poddania się kwarantannie granicznej . Brak bowiem podstaw do objęcia skarżącej wspomniana kwarantanną, wykluczał dopuszczalność nałożenia na nią kary pieniężnej za brak przestrzegania tego obowiązku.
Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że skarżąca jako osoba przekraczająca granicę państwa została wpisana przez służby graniczne do Elektronicznego Systemu EWP (Ewidencji Wjazdu do Polski) i została objęta obowiązkiem odbycia kwarantanny w okresie od 20 maja 2021 r. do 29 maja 2021 r. Obowiązek odbycia kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej wynikał z obowiązującego w dacie wjazdu skarżącej do Polski przepisu § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861). Stosownie do powołanego przepisu, w okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę Rzeczypospolitej Polskiej, o której mowa w ust. 1, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana:
1) przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305, 1610, 2112 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 11 i 464), informację o:
a) adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,
b) numerze telefonu do bezpośredniego kontaktu z tą osobą;
2) odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 10 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy.
Przy czym w myśl przepisu § 2 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, obowiązek, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.
Według ustaleń organów obu instancji skarżąca w dniu 20 maja 2021 r. naruszyła obowiązek kwarantanny granicznej .Podstawę wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej stanowił art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) , wedle którego w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł.
Istotą sporu w analizowanej sprawie jest zasadność nałożenia na skarżąca kary administracyjnej za naruszenie – według ustaleń organów - nałożonego na nią obowiązku kwarantanny granicznej . W ocenie sądu, o ile istniała podstawa do nałożenia kary pieniężnej na osobę, która naruszała wynikający z przepisów prawa obowiązek kwarantanny, to brak było podstaw do uznania, że wynikający z cytowanego powyżej przepisu rozporządzenia Rady Ministrów przypadek ustanowienia kwarantanny, objęty jest dyspozycją z art. 15zzzn ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Według sądu, norma stanowiąca podstawę orzekania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a zawarta w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nie była zgodną z Konstytucją i ustawą, przez co została przez Sąd pominięta w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
W tym miejscu wymaga zaakcentowania , że sąd administracyjny ma kompetencję do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP oraz może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten uznaje za niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. W tym zakresie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1053/12). Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 wręcz uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Również w przepisach Konstytucji RP znajduje się uzasadnienie do badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności aktów, czynności, postanowień i decyzji administracyjnych w konkretnej sprawie. Przepis art. 184 ustawy zasadniczej przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa. Z kolei art. 178 ust. 1 Konstytucji przewiduje podległość sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom, a nie pozostałym aktom podustawowym.
W tym miejscu przypomnieć należy , że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być regulowane treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1138/20).
Zdaniem Sądu, wprowadzenie w drodze wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. normy określającej obowiązek poddania się kwarantannie granicznej stanowi wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia, chronionej konstytucyjnie , wolności poruszania się obywateli. Tego rodzaju wolność została zagwarantowana wprost art. 52 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu (art. 52 ust. 1 Konstytucji RP). Każdy może też swobodnie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 52 ust. 2 Konstytucji RP). Wolności, o których mowa we wskazanym przepisie, mogą podlegać ograniczeniom, lecz ograniczenia te, co wyżej już akcentowano, mogą być jednak ustanawiane wyłącznie w ustawie. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie, nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia. Ustawodawca nie może więc przekazać do regulowania w drodze rozporządzenia istotnych materii związanych z ograniczeniem wolności poruszania się (por. P. Tuleja, (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, wyd. II, LEX publikacja elektroniczna, 2021).
W świetle ugruntowanego już orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, to ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).
Natomiast oceniając zawarte w art.46a i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ( DZ.U. 2020 , poz.1845 z późn.zm. )upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia stwierdzić należy, że nie zawiera ono jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia w zakresie odnoszącym się do badanej w tej sprawie kwestii, a mianowicie wskazania sytuacji, w jakich ustanowiony może zostać obowiązek poddania się kwarantannie. Oznacza to, że omawiane rozporządzenie z dnia 6 maja 2021 r. oceniane w zakresie powyżej przedstawionym, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych (...) nie spełnia opisanego wyżej konstytucyjnego warunku. W istocie więc, rozporządzenie to nie wykonuje ustawy, lecz uzupełnia ją o treści, których w tej ustawie nie ma .
W realiach badanej sprawy nie ulega wątpliwości ,że obowiązek poddania się przez skarżącą kwarantannie wynikał wyłącznie z przepisów powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. A zatem obowiązek ten został ustanowiony w akcie podustawowym, co należy uznać za niedopuszczalne z punktu widzenia przepisów art. 31 ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 1-3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już bowiem wyżej wskazano, w rozporządzeniu mogą być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki zagwarantowanych w Konstytucji, przy jednoczesnym określeniu, odpowiednio szczegółowego upoważnienia ustawowego (por. szerzej NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21).
Wobec tego realizując przypisaną przez Konstytucję (art. 184 Konstytucji RP) funkcję sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz mając na względzie treść art. 178 Konstytucji RP, Sąd odmówił zastosowania , będącego w rozpatrywanej sprawie podstawą prawną nałożenia na skarżącą obowiązku , zawartego w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii , - w zakresie w jakim nie spełnia on wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych , a więc wymogu wyłącznie ustawowego określania zasad i trybu ograniczenia wolności osobistej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, wedle którego żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań w stanie pandemii Covid-19, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się.
Jak trafnie skonstatowano w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1612/21, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18).
W związku z powyższym w judykaturze powszechnie przyjmuje się bezskuteczność czynności nałożenia kwarantanny w trybie przepisów rozporządzeń wydawanych na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z uwagi na - nieznajdujące umocowania w przepisach tej ustawy - odstąpienie prawodawcy od wymogu nałożenia kwarantanny w trybie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 83/22).
Konkludując powyższe stwierdzić należy ,że ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza , że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. m.in. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2538/21; z dnia 18 listopada 2021 r, sygn. akt II GSK 2050/21; z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1454/21).
Ma zatem rację skarżącą , kiedy wywodzi ,że w sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, prawa i wolności konstytucyjne, nie mogły zostać tak znacznie ograniczone aktem podustawowym , opartym na ogólnym upoważnieniu ustawowym.
W konsekwencji , w świetle przedstawionych argumentów, uwzględniając znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw, nie może budzić wątpliwości, że przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim zakazu.
Zdaniem Sądu , o ile wprowadzone wspomnianymi wyżej rozporządzeniami zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, to jednak tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności poruszania się . Wobec tego stosując określoną w art. 178 Konstytucji RP konstytucyjną zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd odmówił zastosowania wskazanej wyżej regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.
Natomiast uwzględnienie najdalej idącego zarzutu o charakterze konstytucyjnym , wskazującego na konstytucyjny deficyt materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej, uzasadnia odstąpienie Sądu od ustosunkowania do pozostałych zarzutów skargi , gdyż miały one charakter wyłącznie posiłkowy i pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy.
Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej p.p.s.a., do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji , o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd uznał ,że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego,. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją - zdaniem Sądu - mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wobec tego Sąd, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowania administracyjnego, o czym orzeczono jak w pkt II tenoru wyroku.