IV SA/WR 265/05

IV SA/Wr 265/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marcin Miemiec /sprawozdawca/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/
Wanda Wiatkowska-Ilków
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 10 poz 55
art. 5 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego w M. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania zapewnienia pomieszczenia palarni dla pracowników oddala skargę.
Uzasadnienie
Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy we W., nakazem z dnia [...]r., Nr rej. [...], wydanym na podstawie art. 9 pkt 1 i 2 w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.), art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. Nr 129 z późn. zm.), § 40 i 41 załącznika nr 3 do powołanego rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r., nałożył na pracodawcę - [...] Liceum Ogólnokształcące M. - obowiązek zapewnienia w terminie do dnia [...]r. pomieszczenia palarni zatrudnionym tam pracownikom. Z uwagi na to, że strona nie złożyła odwołania, nakaz stał się ostateczny. Na wniosek strony z dnia [...]r. Inspektor Pracy decyzją z dnia [...]r., Nr [...], zmienił ostateczną decyzję w części dotyczącej terminu, orzekają, orzekając o nowym terminie realizacji obowiązku na dzień [...]r. Na kolejny wniosek strony z dnia [...]r. Inspektor Pracy decyzją z dnia [...]r., Znak [...], zmienił ostateczną decyzję w części dotyczącej terminu, orzekając o nowym terminie realizacji obowiązku na [...]r.
W dniu [...]r. dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego w M. wniosła o uchylenie ostatecznego nakazu z dnia [...]r., Nr [...], powołując się na względy społeczne i słuszny interes strony. W uzasadnieniu podała, szkole brak jest środków na niezbędne remonty pomieszczeń szkolnych, w tym na sanitariaty uczniowskie i [...] klas lekcyjnych. Zatem nie ma środków na działalność podstawową, wykonanie nakazu w sprawie palarni dla kilku nauczycieli nie powinno być priorytetowe. Podkreśliła, że szkoła jako szczególny zakład pracy - placówka oświatowa, powinna pozostać strefą bezdymną. Dla kształtowania właściwych postaw młodzieży i jej stosunku do palenia tytoniu istotna jest też postawa i przykład wychowawców oraz nauczycieli. Restrykcyjne przepisy unijne powinny być przykładem. Rada Rodziców szkoły także sprzeciwia się utworzeniu palarni dla nauczycieli, a organ prowadzący szkołę docenia aspekt wychowawczy sprawy. Dyrektor podkreśliła, że w żadnej ze szkół Powiatu M. nie ma palarni, a palarni w [...]Liceum Ogólnokształcącym nie ma od [...]r. Od tego czasu w szkole znacznie ograniczono palenie tytoniu. Unika się też hipokryzji i dwuznacznych sytuacji wychowawczych, gdy nauczyciel legalnie palący w szkolnej palarni upomina palącego ucznia, czy wygłasza pogadanki o szkodliwości palenia w ramach obligatoryjnego szkolnego programu profilaktycznego. Zamknięcie palarni jest więc korzystne. Nie odpowiada to tylko kilku palącym nauczycielom z ogólnej liczby ponad [...] pracowników szkoły.
Inspektor Pracy, decyzją z dnia [...]r., Nr rej. [...], na podstawie art. 154 § 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r. Podkreślił w uzasadnieniu, że decyzja ta stała się ostateczna na skutek nie wniesienia odwołania przez stronę. Dwukrotnie na wniosek strony, w trybie art. 154 § 1 kpa przedłużano termin wykonania decyzji z uwzględnieniem interesu strony oraz jej pracowników. Rozpatrując wniosek, Inspektor Pracy uznał, że przedstawione argumenty nie są wystarczające do uznania tylko słusznego interesu strony bez uwzględnienia interesu pracowników oraz uczniów [...]Liceum Ogólnokształcącego. W sytuacji braku palarni, palący pracownicy szkoły będą bowiem palić w miejscach niedozwolonych, narażając osoby niepalące na wdychanie dymu tytoniowego. Nie pozostanie to też bez wpływu na proces wychowawczy uczniów. Jako uzasadnienie prawne organ powołał się na art. 3 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania wyrobów tytoniowych (Dz.U. z 1996 r., Nr 10, poz. 55 z późn. zm.), według którego:
"Ochrona zdrowia przed następstwami używania tytoniu realizowana jest przez kształtowanie polityki zdrowotnej, ekonomicznej i społecznej, do której należy:
1) ochrona prawa niepalących do życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego,
2) promocja zdrowia przez propagowanie stylu życia wolnego od nałogu papierosów i używania wyrobów tytoniowych,
2a) działalność wychowawcza i informacyjna,
3) tworzenie warunków ekonomicznych i prawnych zachęcających do ograniczenia używania tytoniu,
4) informowanie o szkodliwości palenia tytoniu i zawartości substancji szkodliwych na opakowaniach wyrobów tytoniowych i informacjach o wyrobach tytoniowych,
5) obniżanie norm dopuszczalnych zawartości substancji szkodliwych w wyrobach tytoniowych,
6) leczenie i rehabilitacja osób uzależnionych od tytoniu".
Organ I instancji podniósł, że strona nie podała, jakie podjęła działania w zakresie ochrony zdrowia przed skutkami używania tytoniu, o których mowa w powołanym przepisie art. 3 ustawy. Nie przedstawiła też dowodu na okoliczność dokonania zmian w regulaminie pracy. W tym stanie rzeczy organ I instancji odmówił żądaniu wniosku.
Strona odwołała się od decyzji organu I instancji powołując się na względy społeczne oraz słuszny interes strony. W uzasadnieniu strona podała ponownie, że brak jest środków finansowych na obowiązkowe remonty budynku szkoły, wynikające z trzech decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Pracy. Przyznała, że nie wykazała we wniosku działań podjętych na rzecz ochrony zdrowia przed skutkami palenia tytoniu, których jest rozliczany dyrektor szkoły. Szkoła jako placówka oświatowa jest zobowiązana do realizacji szkolnego programu wychowawczego oraz szkolnego programu profilaktyki. Takie programy są jednak realizowane w szkole. Powołała się też na stanowisko Rady Rodziców oraz Starostwa Powiatowego przeciwne utworzeniu palarni. Wskazała na korzystne następstwa braku palarni w szkole, w postaci ograniczenia palenie wśród uczniów. Także dwóch palących nauczycieli już nie pali w szkole. Krytyczne odniosła się wobec palących nauczycieli. Podkreśliła, że następstwem urządzenia palarni będzie brak środków finansowych na spełnienie innych wymogów bhp.
Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia [...]r., Nr rej. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W postępowaniu odwoławczym nie stwierdził bowiem wadliwości decyzji organu I instancji. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zachodzą bowiem okoliczności przemawiające za uchyleniem w trybie art. 154 kpa decyzji zawartej w nakazie z dnia [...]r.
Organ II instancji podniósł, że wzruszenie decyzji ostatecznej, zgodnie z art. 154 § 1 kpa, może nastąpić w sytuacji, gdy strona nie nabyła prawa na podstawie tej decyzji oraz przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania z art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z kolei według art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, który obejmuje nie tylko słuszny interes strony postępowania. Skutki decyzji administracyjnej mogą bowiem obejmować również inne podmioty. Obowiązek uwzględniania przy załatwianiu sprawy interesów tych podmiotów jest istotny dla ich ochrony. W państwie prawa na organie administracyjnym ciąży obowiązek wyważenia zarówno interesu społecznego, jak i interesu indywidualnego obywateli.
Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy organ II instancji stwierdził, że przepis § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, nakłada na pracodawcę obowiązek zapewnienia pracownikom pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, do których należy palarnia. Preambuła ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych wskazuje, że ustawę uchwalono "w celu przeciwdziałania uzależnieniu od używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz ochrony zdrowia przed jego następstwami". Zadania te wykonywane są także przez wydzielanie odpowiednich pomieszczeń dla osób palących. Przepis art. 5 ust 1 pkt 2 tej ustawy zabrania w szkołach i placówkach oświatowo-wychowawczych palenia wyrobów tytoniowych poza wyodrębnionymi i odpowiednio przystosowanymi pomieszczeniami. Umożliwia to tworzenie stref wolnych od dymu tytoniowego i zapobiega skutkom biernego palenia przez uczniów. Przepisy rozporządzenia zawierają regulacje wzajemnie się uzupełniające. Celem wyodrębnienie palarni jest ochrona prawa osób niepalących do życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego. Przepisy prawa nie wprowadzają jednak powszechnego zakazu palenia tytoniu. W związku z tym istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że w wyniku braku przystosowanych pomieszczeń, osoby palące będą przebywały w miejscach, gdzie na działanie dymu tytoniowego narażeni będą zarówno uczniowie jak i inni pracownicy. Zapewnienie takich pomieszczeń będzie zatem lepiej służyć właściwej realizacji programów profilaktycznych prowadzonych przez szkołę, niż pozostawienie tego problemu bez rozwiązania. Byłoby to sprzeczne z prawem. Naruszałoby prawa pracowników. Mogłoby też negatywnie wpływać na zachowania młodzieży. Organ II instancji powołał się na opinię w tym przedmiocie Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia [...]r., [...], przesłaną do [...] Liceum Ogólnokształcącego w M.. Brak środków finansowych na urządzenie palarni nie może stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę tę okoliczność, Inspektor Pracy, przedłużając termin realizacji obowiązku, stwarzał organowi prowadzącemu szkołę możliwość pozyskania stosownych środków niezbędnych na realizację tego obowiązku. Biorąc to pod uwagę, organ II instancji nie stwierdził istnienia przesłanek do uchylenia decyzji zawartej w nakazie z dnia [...]r. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji powołując się na względy społeczne oraz słuszny interes strony. W uzasadnieniu skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowań administracyjnych w sprawie utworzenia palarni. Podkreśliła, że nie kwestionuje obowiązującego prawa, które umożliwia pracownikom palenie tytoniu w wydzielonych pomieszczeniach. Nie zgadza się jednak z traktowaniem szkoły jako zwykłego zakładu pracy, a wychowawców i nauczycieli jako zwykłych pracowników. Szkoła bowiem jako placówka oświatowa jest zobowiązana do posiadania i realizacji programów profilaktycznych. Stąd skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, że istnienie w szkole palarni będzie służyło realizacji takich programów. Nie podziela też poglądu organu II instancji, że brak środków finansowych nie stanowi przesłanki uchylenia decyzji. Szkole brakuje bowiem środków na obowiązkowe remonty. Szkoła zalega też z wpłatami na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych. Skarżąca podkreśliła, że do złożenia skargi skłoniło ją dobro szkoły oraz poparcie organu prowadzącego i poparcie rodziców uczniów. Powołała się też na zachęcające przykłady wielu państw Unii Europejskiej, które wprowadzają restrykcyjne przepisy w zakresie palenia tytoniu, pozwalające na rzeczywistą walkę z plagą palenia.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy opisał dotychczasowe postępowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej podkreślił, że przepis § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy zobowiązuje pracodawcę do zapewnienia pracownikom pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, do których należy też palarnia. Powołał się na preambułę ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych deklarującą, że została ona uchwalona "w celu przeciwdziałania uzależnieniu od używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz ochrony zdrowia przed jego następstwami". Zadania te są realizowane między innymi przez wydzielanie odpowiednich pomieszczeń dla osób palących. Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, w szkołach i w placówkach oświatowo wychowawczych zabrania się palenia wyrobów tytoniowych poza pomieszczeniami wyodrębnionymi i odpowiednio przystosowanymi. Umożliwia to tworzenie stref wolnych od dymu tytoniowego. Zapobiega też skutkom biernego palenia również przez uczniów tych placówek. Wyodrębnienie pomieszczenia palarni służy ochronie prawa niepalących do życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego. Z uwagi na brak ogólnego zakazu palenia tytoniu, zachodzi prawdopodobieństwo, że przypadku braku pomieszczeń palarni osoby palące będą przebywały w miejscach, w których na działanie dymu tytoniowego narażeni będą zarówno uczniowie jak i inni pracownicy. Właściwej realizacji programów profilaktycznych prowadzonych przez szkołę będzie zatem lepiej służyć zapewnienie takich pomieszczeń, niż pozostawienie tego problemu bez rozwiązania. Taka bierność kolidowałaby z obowiązującymi przepisami prawa i naruszałoby prawa pracowników. Mogłaby też negatywnie wpływać na zachowania uczniów. Brak środków finansowych na urządzenie palarni nie jest przesłanką do uchylenia przedmiotowej decyzji. Inspektor pracy, ustalając nowe terminy realizacji decyzji, uwzględniał już tę okoliczność. Dał więc stronie czas na uzyskanie koniecznych środków. Biorąc powyższe pod uwagę, Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, dokonanego w trybie art. 154 kpa, uzależniona jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Są to przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2000 r., III SAB 91/99, LEX nr 48002). Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 kpa ma zatem za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być prawidłowa pod względem prawnym, albo też może być dotknięta jedynie wadami niekwalifikowanymi, nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 1999 r., I SA 1999/98, LEX nr 48660). Postępowanie w trybie art. 154 kpa może być wszczęte, jeśli występują powyższe przesłanki w sytuacji, kiedy nie zachodzą inne możliwości proceduralne weryfikacji decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję ostateczną podjętą w trybie art. 154 kpa, ma obowiązek badania, czy organ orzekający nie przekroczył granic uznania wyznaczonych przesłankami określonymi w tym przepisie, to jest interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Sąd jest więc obowiązany wnikać, czy sprawa była w ogóle rozpoznawana w świetle tych przesłanek (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 1997 r., NSA III SA 854/96 LEX nr 30615).
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie organ II instancji zastosował tryb weryfikacji własnej decyzji według art. 154 kpa, zgodnie z żądaniem strony, która wskazała okoliczności, podnoszone w powołanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Słuszny interes skarżącej nakazywał bowiem rozpatrzenie wszystkich okoliczności, które mogłyby przesądzić o ewentualnym odstąpieniu od nakazu urządzenia palarni w [...] Liceum. Było to także zgodne z interesem społecznym. W interesie społecznym jest bowiem ochrona osób przed szkodliwymi skutkami palenia tytoniu.
W trakcie postępowania prowadzonego w trybie art. 154 § 1 kpa organy I i II instancji stwierdziły jednak właściwie, że nie ma możliwości weryfikacji uprzednio wydanych decyzji administracyjnych. Skarżąca wskazywała bowiem jedynie na podnoszone już wcześniej okoliczności, które nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji uchylającej obowiązek ustanowienia palarni w szkole.
Sąd zwraca uwagę na to, że ustawa z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, nie wprowadza ani generalnego zakazu palenia tytoniu, ani też zakazu palenia tytoniu w szkołach. W odniesieniu do szkół ustawa zawiera natomiast regulację szczególną w art. 5 ust 1 pkt 2, według której w szkołach i placówkach oświatowo - wychowawczych zabrania się palenia wyrobów tytoniowych poza pomieszczeniami wyodrębnionymi i odpowiednio przystosowanymi. Z kolei według art. 233 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom odpowiednie urządzenia higieniczno-sanitarne, do kategorii których zalicza się też palarnie. Regulacja § 111 rozporządzenia wykonawczego do art. 23715 § 1 Kodeksu pracy, wydanego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej dnia 26 września 1997 r., w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650), także nakłada na pracodawcę obowiązek zapewnienia pracownikom pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, do których zaliczona jest palarnia. Nakaz wyodrębnienia w zakładzie pracy oddzielnych pomieszczeń palarni wynika ponadto z gwarantowanej art. 3 pkt 1 ustawy ochrony prawa niepalących do życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nakazują zatem urządzenie palarni na terenie zakładu pracy. Organ II instancji powołał się też na preambułę ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. Nr 10, poz. 55 z późn. zm.) deklarującą, że została ona uchwalona "w celu przeciwdziałania uzależnieniu od używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz ochrony zdrowia przed jego następstwami" i wyciągnął z tego trafny wniosek, że zadania te są między innymi realizowane przez wydzielanie odpowiednich pomieszczeń dla osób palących.
Powyższa regulacja prawna obowiązywała zarówno w czasie podejmowania ostatecznej decyzji, która była przedmiotem weryfikacyjnego postępowania administracyjnego, jak też w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, podjętej w trybie art. 154 kpa. Z regulacji tej wynika obowiązek prawny ustanowienia w szkole wydzielonego pomieszczenia palarni. Skarżąca zmierzała do uchylenia się od tego obowiązku prawnego, ukształtowanego ostateczną decyzją administracyjną, powołując się wyłącznie na okoliczności o charakterze ekonomicznym i społecznym, w tym na szczególny charakter szkoły jako zakładu pracy. Takie działanie, jako nie znajdujące oparcia w obowiązującym prawie materialnym, nie może korzystać z ochrony.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.