IV SA/Wr 263/16

IV SA/Wr 263/16 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2016-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Henryk Ożóg /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 701/17 - Wyrok NSA z 2017-10-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 114
art. 17a, art. 10 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 28, art. 30, art. 31, art. 32
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 8, art. 61 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Tezy
Postępowanie administracyjne w sprawie sprostowania na podstawie art. 31 u.ś.r. błędu w decyzji w przedmiocie świadczenia rodzinnego nie jest oparte wyłącznie na zasadzie oficjalności. Wyniki językowej wykładni przepisu art. 341 u.ś.r. dają podstawę do przyjęcia, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania w decyzji dotytchczasowej rozstrzygnięcia o istocie sprawy w przedmiocie świadczenia rodzinnego, będącego następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, może nastąpić zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu.
Przepis art. 31 u.ś.r. jest regulacją szczególną i stanowi podstawę do wszczęcia trybu merytorycznej weryfikacji decyzji w sytuacji, w której odmawa przyznania świadczenia rodzinnego (lub ustalenia jego wysokości) była wynikiem błędu podmiotu realizującego zadania z zakresu świadczeń rodzinnych. Sprostowanie błędu w trybie art. 31 u.ś.r. polega na ustaleniu w drodze decyzji prawa do danego świadczenia rodzinnego (lub w określonej wysokości tego świadczenia), ze wskazaniem dotychczasowej decyzji zawierającej błąd.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej sprostowania błędu w decyzji wydanej w sprawie świadczeń rodzinnych i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji
Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem E. D. ( dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca ) z dnia 14 grudnia 2015r. adresowanym do Wójta Gminy Malczyce o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem: D.D. ur. [...].02.2011 roku, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, za okres od 1.11.2013r. do 31.10.2014 roku. Jako podstawę prawną żądania wnioskodawczyni powołała art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. 2015, poz.114), wywodząc ,że organ wydający decyzję odmowną w tej sprawie naruszył prawo materialne poprzez dokonanie błędnej interpretacji art.8 pkt 2 w zw. z art.10 ust.1 i ust.2 powołanej wyżej ustawy , przyjmując ,że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku do zasiłku rodzinnego i w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci . Według wnioskodawczyni , o tym ,że podmiot realizujący zadania w zakresie świadczeń rodzinnych popełnił błąd świadczy m.in. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r. sygn. I OSK 1216/14.
Postanowieniem z dnia [...].12.2015 roku nr [...] Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o wypłatę wnioskowanego dodatku , z tym uzasadnieniem , że sprawa dotycząca wnioskowanego dodatku została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...].11.2013 roku nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...].01.2016 r. nr SKO [...]uchyliło powyższe postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę na błąd proceduralny , polegający na tym ,że we wniosku z dnia 14 grudnia 2015r. strona powołała się na przepis art. 31 u.ś.r. , tymczasem organ rozpatrzył sprawę powołując się na art. 6la § Kodeksu postępowania administracyjnego . Według organu odwoławczego rzeczą organu I instancji będzie ocena, czy rozstrzygnięcie w decyzji ostatecznej było dotknięte błędem wymagającym sprostowania.
Decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 , dalej :k.p.a. ) w związku z art. 10 i 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. - działający z upoważnienia Wójta Gminy M. - orzekł o odmowie sprostowania błędu w decyzji tego organu z dnia [...].10.2013 roku nr [...] w części dotyczącej odmowy dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem: D. D. ur. [...].02.2011 roku, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, za okres od 01.11.2013 roku do 31.10.2014 roku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji poczynił następujące ustalenia:
- w dniu 27.09.2013 roku strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko: D. D. ur. [...].03.2011 roku, w tym do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego,
- decyzją z dnia [...].10.2013 roku nr [...] przyznano prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko D. D. ur. [...].03.2011 roku, na okres od 01.11.2013 roku do 31.10.2014 roku , z dnia [...].10.2013 roku nr [...] odmówiono stronie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na drugie dziecko D.D. ,
- Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...].11.2013 roku nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję odmawiającą przyznania stronie prawa do drugiego dodatku na drugie dziecko ,
- Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 maja 2014 roku sygn. akt IV SA/Wr 45/14 oddalił skargę na powyższą decyzję SKO we Wrocławiu.
Zdaniem organu I instancji z brzmienia przepisu art. 10 u.ś.r. jednoznacznie wynika , że wysokość dodatku nie jest uzależniona od liczby dzieci, nad którymi sprawowana jest opieka w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ani od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, oraz, że okoliczności te mają wyłącznie wpływ na ewentualny okres przysługiwania prawa do dodatku, wydłużając go o 12 miesięcy. Organ pomocowy przyznał ,że zna uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.06.2014 roku I OPS 15/13, zgodnie z którą dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Według organu pomocowego wspomniana uchwała ujednolica praktyki stosowania przepisów prawa w orzecznictwie sądowym i odwoławczym , natomiast organy I instancji muszą stosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.). W ocenie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. fakt urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka i konieczność sprawowania opieki nad większą liczba dzieci powoduje, że okres przysługiwania przedmiotowego dodatku może być wydłużony do 36 miesięcy. Nie ma jednak zapisu w art. 10 u.ś.r., aby przyznać więcej niż jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Ustawodawca w sposób jednoznaczny i kategoryczny ustala kwotę przysługującego świadczenia , zaś organ nie ma żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie może w żaden sposób uzależnić jej od liczby dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania.
W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła ,że w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma zastrzeżenia, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek" do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zdaniem odwołującej , organ pierwszej instancji odmawiając - decyzją z dnia [...] października 2013 r. [...] - przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem – D.D. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego popełnił błąd, gdyż dokonał błędnej wykładni art. 8 pkt 2, w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W motywach decyzji ostatecznej Kolegium przywołało treść art. 31 u.ś.r. zgodnie z którym, jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Organ II instancji podkreślił, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze prawniczej nie ma jednolitości co do wykładni cytowanego przepisu . Prezentowany jest bowiem pogląd, że stanowi on podstawę do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji dotychczasowej. Istnieje również odmienne stanowisko, zgodnie z którym przepis ten należy rozumieć jako przepis szczególny regulujący możliwość przyznania stronie swego rodzaju rekompensaty (odszkodowania) w sytuacji, gdy wadliwa i w dodatku niekorzystna dla strony decyzja ostateczna zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przepisami kodeksu lub na skutek złożenia przez stronę (prokuratora) skargi do sądu administracyjnego .
Według organu odwoławczego przepis art. 31 u.ś.r. nie stanowi podstawy prawnej usuwania z obrotu prawnego nielegalnej lub niezasadnej decyzji odmownej, a warunkiem wstępnym podjęcia wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny jest wznowienie przez organ właściwy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczeń albo o przyznaniu świadczenia w zaniżonej wysokości oraz wydanie w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia lub określające wyższą wysokość świadczenia. Nowa decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczenia zgodnie z art. 31 u.ś.r. Kolegium zwróciło uwagę na to ,że w treści art. 31 u.ś.r. niewątpliwe nie idzie o sprostowanie błędu pisarskiego, o którym mowa art. 113 § 1 K.p.a., przede wszystkim dlatego, że w świetle tych unormowań czynności sprostowania błędu dokonywane są w drodze różnych aktów administracyjnych.
Organ II instancji stwierdził, że przepis art. 31 u.ś.r. stanowi podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie sprostowania błędu w decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych , lecz - jego zdaniem - decyzja taka jest jednak wydawana wyłącznie z urzędu, o czym expressis verbis rozstrzyga art. 31 u.ś.r. ("od dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu"). Ustawodawca przesądził w sposób niebudzący wątpliwości, że postępowanie administracyjne w sprawie sprostowania błędu w decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych jest oparte na zasadzie oficjalności. Wypłata świadczeń rodzinnych - po wydaniu decyzji prostującej błąd - jest zaś działaniem faktycznym. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że niniejsze postępowanie administracyjne, zakończone w pierwszej instancji decyzją odmawiającą sprostowania błędu decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych, zostało zainicjowane wnioskiem strony, co było - z punktu widzenia treści art. 31 u.ś.r. - niedopuszczalne. Według Kolegium powyższe ustalenie przesądza o konieczności zastosowania w tym przypadku przez organ art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że możliwość wszczęcia - z inicjatywy strony - postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych wyklucza też funkcjonujący w obrocie prawnym prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. IV SA/Wr 45/14,oddalający skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...].
W ocenie Kolegium prawomocność wyroku sądowego wyłącza możliwość uruchomienia - na forum administracyjnym - postępowania kontrolnego w stosunku do decyzji legitymującej się prawomocnością (na mocy uzasadniającej taką kwalifikację orzeczenia sądowego). Nie ulega zaś wątpliwości, że decyzje organów administracji w zakresie odmowy przyznania stronie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem – D.D. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego zostały skontrolowane przez Sąd , który nie stwierdził, aby akty te były niezgodne z prawem.
Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie uchylenie decyzji obu organów administracji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów :
- art. 31 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 u. ś.r. poprzez nie sprostowanie błędu i nieprzyznanie skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem za okres od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014 r na D. D..
- art. 8 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz świadomości i kultury prawnej obywateli poprzez błędną wykładnię , a także naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa (art.32 ust.1 Konstytucji RP),
- art. 3 ust 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez pozbawienie środków D. D., które mu przysługują z mocy prawa,
- art. 71 ust. 1 i ust 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie obowiązku szczególnej pomocy ze strony władz publicznych na rzecz rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnej .
W uzasadnieniu skargi strona wskazała , że po wydaniu uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. I OPS 15/13 ukształtowało się orzecznictwo sądowo -administracyjne uznające, iż przepis art. 31u.ś.r. stanowi samodzielną podstawę sprostowania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń rodzinnych, w sytuacji, w której odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości - dokonane w prostowanej decyzji - były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych . Sprostowanie to nie ma zatem charakteru porządkowego (jak to ma miejsce w wypadku ujawnienia w decyzji błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek), lecz stanowi szczególny tryb merytorycznej modyfikacji wydanego orzeczenia. Jest to tryb swoisty dla decyzji wydawanych w sprawach świadczeń rodzinnych, przy czym ustawodawca nie ogranicza możliwości zastosowania tego trybu do decyzji nieostatecznych czy ostatecznych, ani nie wskazuje, by uprzednie wyczerpanie toku instancji stanowiło przesłankę zastosowania tego przepisu. Skarżąca podniosła ,że w doktrynie pojawiły się wypowiedzi, stwierdzające, co może być "błędem" w rozumieniu art. 31 u.ś.r. Wskazuje się więc, że błąd ten "musi też czynić zadość kilku dodatkowym wymogom: powinien być błędem popełnionym przez organ podczas oceny faktów na etapie postępowania zakończonego dotychczasową decyzją odmowną i może być wynikiem m.in. oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu.
Skarżąca wywodziła ,że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w decyzji z dnia [...]października 2013 r. dokonał wykładni art. 10 ust. 1 u.ś.r. w sposób nieprawidłowy, dopuszczając się błędu będącego "wynikiem oceny dokonywanej w związku ze zmianą linii orzecznictwa organu i odmiennego niż poprzednio kierunku wykładni przepisu". W ocenie skarżącej nie ma racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że przytoczona wyżej uchwała w żaden sposób nie może stanowić podstawy do sprostowania pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji. Przeciwnie w związku z wydaniem wspomnianej uchwały ziściły się wszystkie przesłanki zastosowania art. 31 u.ś.r. . Została bowiem wydana decyzja w przedmiocie świadczenia rodzinnego, a wysokość tego świadczenia została ustalona w zaniżonej wysokości na skutek błędnej interpretacji adekwatnych przepisów. Jako błąd traktować należy nieprzyznanie świadczenia na skutek niewłaściwej interpretacji normy prawnej, potwierdzonej następnie zmianą linii orzeczniczej, co w niniejszej sprawie miało miejsce na skutek opisanej powyżej uchwały abstrakcyjnej NSA. W takiej sytuacji, organ zobowiązany był zastosować przepis art. 31 u.ś.r.
Według skarżącej błędne jest stanowisko SKO we W., wedle którego decyzja w przedmiocie sprostowania błędu w decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych jest wydawana wyłącznie z urzędu. Nie ma również znaczenia że postępowanie administracyjne, zakończone w pierwszej instancji decyzją odmawiającą sprostowania błędu decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej . Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem SKO we W., wedle którego możliwość wszczęcia -z inicjatywy strony - postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych wyklucza też funkcjonujący w obrocie prawnym prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. IV SA/Wr 45/14, oddalający skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Skarżąca ponownie podniosła , że ustawodawca nie ogranicza możliwości zastosowania tego trybu do decyzji nieostatecznych czy ostatecznych, ani nie wskazuje, aby uprzednie wyczerpanie toku instancji stanowiło przesłankę zastosowania tego przepisu. Instytucja "poprawienia błędu" nie znana w innych ustawach i jest przejawem wagi jaką przykłada państwo do wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji życiowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją. W szczególności organ zakwestionował pogląd skarżącej co do dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art.31 u.ś.r. na wniosek strony .
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:
Spór w badanej sprawie nie dotyczy faktów , bo te są nie sporne. Pozostają bowiem poza sporem między stronami następujące fakty :
- podczas jednego porodu w dniu 27 marca 2011 roku skarżąca urodziła dwójkę dzieci D. D. i D. D.,
- na każde z tych dzieci udzielono urlopu wychowawczego w okresie od dnia 11 marca 2013 roku do 26 marca 2015 roku,
- skarżąca złożyła w dniu 27.09.2013 roku wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na każde dziecko urodzone podczas jednego porodu , w tym do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego,
- decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] przyznano zasiłek rodzinny na dziecko – D. D. w wysokości 77 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r.
- odrębną decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] przyznano zasiłek rodzinny na dziecko – D. D., w wysokości 77 zł i odmówiono przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem – D. D. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej z dnia 14 grudnia 2015r. - ze wskazaniem na przepis art.31 u.ś. r. jako podstawy żądania - o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem: D.D. ur. [...].02.2011 roku, w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, za okres od 1.11.2013r. do 31.10.2014 roku.
Osią sporu w analizowanej sprawie jest wykładnia przepisu art.31 u.ś.r., w myśl którego jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Spór miedzy stronami w istocie dotyczy dwóch kwestii, a mianowicie :
- po pierwsze , jaki podmiot ( organ czy strona) jest uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie przytoczonego powyżej przepisu ,
- po drugie , jaką formę weryfikacji decyzji administracyjnej przewiduje cytowany powyżej przepis art. 31 u.ś.r.
W punkcie wyjścia rozważań na tle pierwszego ze spornych zagadnień przytoczyć należy przepis art.61 § 1 k.p.a. , wedle którego postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu . Niewątpliwie powyższy przepis musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego , które nie tylko wyznaczają rodzaje spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale normują również inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialno prawnego. A zatem to przepisy prawa materialnego stanowią o tym , czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu , czy też na wniosek strony . W ślad za B. Adamiak i J. Borkowskim powtórzyć należy ,że w "przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych należy przyjąć ,że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień , zgodnie z zasadą ,że jednostka rozporządza swoim prawem , wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek" ( zob. B. Adamiak , J. Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz , Warszawa 2008 , str.353). W sprawach świadczeń rodzinnych z zasady postępowanie uruchamiane jest na wniosek. Stanowi o tym przepis art.23 ust.1 u.ś.r. , który przewiduje , że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje odpowiednio na wniosek osób w nim wskazanych . Powołana na wstępie ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje ,że decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych mogą również zapadać w postępowaniu wszczętym przez organ z urzędu ( np. na podstawie art. 30 ust.5 lub art. 32 ust.1 u.ś.r. ) .
Natomiast wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ II instancji , postępowanie administracyjne w sprawie sprostowania na podstawie art.31 u.ś.r. błędu w decyzji w przedmiocie świadczenia rodzinnego nie jest oparte wyłącznie na zasadzie oficjalności. Wyniki językowej wykładni przepisu art.31u.ś.r. dają podstawę do przyjęcia ,że wszczęcie postępowanie administracyjnego w sprawie sprostowania w decyzji dotychczasowej rozstrzygnięcia o istocie sprawy w przedmiocie świadczenia rodzinnego , będącego następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych , może nastąpić zarówno na wniosek strony , jak i z urzędu. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę spójnika " lub" łączącego człony zdania , wyrażającego możliwą wymienność zdań równorzędnych lub części zdania, a mianowicie " (...) wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub ( podkreślenie Sądu ) dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu". W komentowanym przepisie ustawodawca zastosował rozwiązanie alternatywne , dające możność wszczęcia postępowania nie tylko na zasadzie oficjalności ( co przewiduje drugi człon zdania) , ale również na zasadzie skargowości tj. "od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu" ( co przewiduje pierwszy człon zdania). Natomiast przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez organ II instancji , a więc zawężającej do możliwości wszczęcia omawianego postępowania tylko z urzędu , oznaczałoby odstępstwo od sensu językowego przepisu art.31 u.ś.r. , a mianowicie pominięcia części zawartej w nim normy prawnej , a dotyczącej członu o możliwości wydania decyzji , o której w nim mowa , we wskazanym w niej terminie , poczynając "od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu". Analizowany przepis nie precyzuje , kto może dokonać takiego zawiadomienia o popełnieniu błędu . Skoro zatem nie wskazano w nim kręgu takich podmiotów , to oznacza to ,że zawiadomienie takie może pochodzić zarówno od strony ( uprawnionego) , jak i od innych podmiotów , w tym organów administracji publicznej.
Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy ,że wykładnia językowa analizowanego przepisu rozstrzyga wątpliwości interpretacyjne w zakresie wskazania zarówno strony , jaki i organu jako podmiotów uprawnionych do wszczęcia na jego podstawie postępowania administracyjnego . Rzecz jasna podmiotami uprawnionymi do zawiadomienia o popełnieniu błędu i tym samym wszczęcia postępowania w sprawie dokonania sprostowania decyzji na podstawie art. 31 u.ś.r. są osoby wymienione w art. 23 ust.1 u.ś.r. , będące adresatami dotychczasowej decyzji w przedmiocie świadczenia rodzinnego . Stwierdzenie powyższego oznacza ,że organ orzekający w sprawie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 31 u.ś.r. , przyjmując niedopuszczalność zainicjowania przez skarżącą postępowania w tym przedmiocie , w konsekwencji bezzasadnie umarzając postępowanie w tym zakresie.
Nie ma również racji organ , kiedy wywodzi ,że możliwość wszczęcia z inicjatywy skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych , wyklucza znajdujący się w obrocie prawnym prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. IV SA/Wr 45/14,oddalający skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. nr[...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmawiającą przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem – D.D. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Takie stanowisko z uwagi na szczególną regulację przewidzianą w art.31 u.ś.r. nie ma uzasadnienia normatywnego . Sprostowanie , o którym mowa w art. 31 u.ś.r. jest szczególnym trybem merytorycznej modyfikacji decyzji wydawanej w sprawie świadczeń rodzinnych . Zgodzić się należy ze skarżącą ,że ustawodawca nie ogranicza tego trybu tylko do decyzji ostatecznych , czy też wyłącznie do tych , które nie przeszły kontroli instancyjnej lub sądowo-administracyjnej . Zważywszy ,że obowiązujący system prawny dopuszcza przecież możliwość weryfikacji prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w drodze skargi o stwierdzenie niezgodność z prawem takiego orzeczenia ( zob. art. 285 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2016. poz.718 , zwanej dalej : p.p.s.a. ).
Kolejne zasygnalizowane na wstępie (sporne między stronami ) zagadnienie , sprowadza się w gruncie rzeczy do udzielenia odpowiedzi na pytanie , czy i jaką formę weryfikacji decyzji administracyjnej przewiduje analizowany powyżej przepis artr.31 u.ś.r. Udzielenie odpowiedzi na tak wyartykułowane pytanie należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej . W pierwszej kolejności zauważyć należy, że system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się kilka trybów, które oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi naruszenie prawa, będące podstawą do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Niewątpliwie ustawą szczególną wobec Kodeksu postępowania administracyjnego , przewidującą tryb wzruszenia decyzji ostatecznych jest ustawa o świadczeniach rodzinnych, która zgodnie z treścią jej art. 32 ust. 2 tylko w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie odsyła do przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W ustawie o świadczeniach rodzinnych zawarto bowiem unormowanie umożliwiające organowi administracji weryfikacje ostatecznej decyzji administracyjnej . Weryfikacja ta może być przeprowadzona w trojaki sposób:
- po pierwsze , w drodze zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej ( art.32 ust.1 u.ś.r.),
- po drugie, w drodze wstrzymania wypłaty świadczeń ( art.28 u.ś.r.) ,
- po trzecie , w drodze przekazanie świadczenia w formie rzeczowej ( art. 17 a u.ś.r.). Z kolei uruchomienie innych trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń rodzinnych , przewidzianych postanowieniami procedury administracyjnej będzie możliwe jedynie wówczas, kiedy zaistnieje przesłanka nie objęta normą prawną przepisów w art. 32 w związku z art. 30 u.ś.r. Nie można więc dowolnie zmienić stosowanych trybów nadzwyczajnych i po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przejść do trybu określonego w przepisie art. 31 u. ś.r. , w którym podstawę prawną wszczęcia takiego postępowania określono odmiennie niż w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Tymczasem za takim trybem procedowania optował organ II instancji , wskazując na celowość wznowienia przez organ właściwy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczenia rodzinnego oraz wydanie w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia . Według organu nowa decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczenia zgodnie z art. 31 u.ś.r. W ocenie Sądu powyższy pogląd organu pozostaje w oczywistej sprzeczności nie tylko z sensem językowym przepisu art.31 u.ś.r. , w którym ustawodawca posłużył się sformułowaniem o wydaniu " decyzji prostującej błąd z urzędu". Przede wszystkim wskazać należy ,że zmiana linii orzeczniczej sądów oparta na odmiennej wykładni przepisów , w tym przypadku art. 10 ust.1 u.ś.r. , nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania , o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. , jak również nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( rozumianej jako rażące naruszenie prawa).
Warto w tym miejscu powtórzyć za W. Maciejko " organ może sięgnąć po tryb sprostowania błędu w decyzji dotychczasowej , jeżeli nie ma podstawy do wszczęcia żadnego innego , kodeksowego postępowania nadzwyczajnego . W szczególności , dopiero brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lub uchylenia decyzji w postępowaniu wznowionym oraz uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej może uzasadniać wszczęcie postępowania w sprawie sprostowania dotychczasowej decyzji" ( zob. W. Maciejko, Usunięcie z obrotu prawnego decyzji wójta, Służba Pracownicza 2006/12/27 ) . Wobec tego z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa ( art.8 k.p.a.) rzeczą organu jest wnikliwe zbadanie , czy w interesie strony łatwiejsze jest usunięcie skutków decyzji odmownej w trybie sprostowania błędu , czy też w kodeksowym trybie uchylenia lub zmiany decyzji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przepis art.31 u.ś.r. jest regulacją szczególną i stanowi podstawę do wszczęcia trybu merytorycznej weryfikacji decyzji w
sytuacji ,w której odmowa przyznania świadczenia rodzinnego ( lub ustalenia jego wysokości) była wynikiem błędu podmiotu realizującego zadania z zakresu świadczeń rodzinnych . Sprostowanie błędu w trybie art.31 u.ś.r. polega na ustaleniu w drodze decyzji prawa do danego świadczenia rodzinnego ( lub w określonej wysokości tego świadczenia ) , ze wskazaniem dotychczasowej decyzji zawierającej błąd. W ocenie Sądu w realiach kontrolowanej sprawy zastosowanie przepisu art.31 u.ś.r. , z uwagi na oczywisty charakter błędu oraz oczekiwaną zmianę na korzyść osoby uprawnionej , stanowi najszybszy tryb modyfikacji dotychczasowej decyzji. Rację ma bowiem skarżąca , kiedy wywodzi , że uchwała NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. I OSK 1216/14 może stanowić podstawę do sprostowania decyzji organu , który dokonał wykładni art.10 ust.1 u.ś.r. w sposób nieprawidłowy , dopuszczając się błędu będącego wynikiem odmiennej niż poprzednio kierunku wykładni tego przepisu .
W tym miejscu wskazać należy na tzw. ogólną moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego , co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Oznacza to ,że dopóki uchwała NSA nie zostanie zmieniona, żaden skład orzekający sądu administracyjnego nie może odmówić zastosowania dokonanej w niej wykładni . W ten sposób - wbrew stanowisku organu I instancji – ogólna moc wiążąca uchwał NSA rozciąga się również na orzecznictwo organów administracji publicznej , które jest przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej . W takiej sytuacji nie może ostać się w obrocie prawnym decyzja administracyjna , w której zastosowano ( zinterpretowano ) normę prawną w sposób sprzeczny z jej wykładnią dokonaną w uchwale NSA.
Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy , że pod adresem obu orzekających w sprawie organów musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia prawa materialnego , a to art. 31 u.ś.r. co miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. . Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię przepisu art.31 u.ś.r.