IV SA/Wr 262/24

IV SA/Wr 262/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 26 lutego 2024 r. nr SKO/RŚ-423/26/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ścinawy z 29 grudnia 2023 r. nr OPS.8127.OŚP.2.2023.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 15 listopada 2023 r. J. S. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ścinawie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z związku ze sprawowaniem opieki nad bratem (R. M.).
Decyzją z 29 grudnia 2023 r. (OPS.8127.0ŚP.2.2023), działający z upoważnienia Burmistrza Ścinawy, Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ścinawie (dalej: organ I instancji) – na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 390, ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 6 lipca 2023 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1340) – odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że brat skarżącej jest kawalerem, mieszka z matką (83 lat), która wymaga opieki, jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Ojciec nie żyje. Skarżąca, od listopada 2023 r., zamieszkała z rodziną aby sprawować opiekę nad bratem. Z wywiadu środowiskowego wynika, że brat skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 8 sierpnia 2023 r. Stopień niepełnosprawności datuje się od 7 lipca 2023 r. Z dokumentacji medycznej wynika, że brat skarżącej od 2016 r. leczy się z powodu choroby Parkinsona oraz dyskopatii kręgosłupa (operacja dyskopatii L5/S1 w 2019 r.). Z zaświadczenia lekarza [...] wynika, że nie jest osobą leżącą. Jest zdolny do poruszania się z pomocą innych osób. Przyjmuje pokarmy samodzielnie, karmiony jest również przez osoby drugie. Wymaga podawania leków, nie jest pampersowany. Potrzebuje pomocy drugiej osoby w zależności od nasilenia choroby. Wówczas wymaga pomocy przy wstawaniu z łóżka, przygotowaniu posiłku, porannej i wieczornej toalecie, dawkowaniu leków, ubieraniu i rozbieraniu się. Jeżeli leki odpowiednio zadziałają skarżąca pomaga mu się umyć w łazience, podaje posiłki, wychodzą na spacer lub wykonują ćwiczenia. W przeciwnym razie musi go myć w pokoju i karmić. Leki podaje bratu 8 razy dziennie. Ponadto (zgodnie z oświadczeniem skarżącej) opieka nad bratem polega również na zapewnieniu mu ciszy i spokoju, złagodzenia bólu, zminimalizowania napięcia emocjonalnego, likwidacji niepokoju oraz mobilizowanie go do codziennych spacerów, gimnastyki oraz masowaniu. Śpi w jednym pokoju z bratem, ponieważ ma on problemy ze snem. Boi się, że się nie obudzi i chce aby trzymać go za rękę lub głaskać po głowie. Ponadto 3-4 razy w ciągu nocy pomaga mu wstać by załatwił potrzeby fizjologiczne lub robi mu zimne okłady.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, organ I instancji stwierdził, że świadczona przez skarżącą opieka nad bratem, nie ma charakteru ciągłego. Zakres opieki i zaangażowanie siostry zmienia się w zależności od kondycji psychofizycznej brata. Zdaniem organu I instancji skarżąca nie wykonuje przy bracie takich czynności, które uniemożliwiałyby jej aktywność zawodową, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Brat skarżącej nie wymaga leczenia odleżyn, cewnikowania czy karmienia przez sondę. Leczy się w C. w L. oraz w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym we W. Wizyty kontrolne odbywają się raz w miesiącu. Skarżąca korzysta wtedy z pomocy siostry, która jest mobilna. Siostra i mąż pomagają również w robieniu zakupów. Pomoc skarżącej sprowadza się zatem do zwykłych czynności dnia codziennego, które wykonuje się zazwyczaj w każdym gospodarstwie domowym. Tym samym organ I instancji uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r.
Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie podnosząc, że jej brat choruje na chorobę Parkinsona - jest już w stadium 4 i został zakwalifikowany do leczenia metodą infuzyjną Duodopa (konieczna opieka osoby bliskiej). Dodała więc, że stała i długotrwała opieka nad bratem wynika z braku możliwości do jego samodzielnej egzystencji. W wyniku pogorszenia się stanu zdrowia brata, spowodowanego chorobą, która wymaga ciągłej opieki i stałego nadzoru nad nim, nie może podjąć pracy zarobkowej bo opieka nad bratem musi być jej zdaniem stała, intensywna i absorbująca. Rezygnacja przez nią z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem, potrzebującym opieki oznacza poświęcenie na rzecz drugiej osoby. Dodała, że jej opieka sprowadza się nie tylko do wykonywania czynności fizycznych, z którymi jej brat nie jest w stanie samodzielnie sobie poradzić, ale też potrzebne jest mu wsparcie psychiczne. Brat potrzebuje w każdej chwili towarzystwa osoby najbliższej, rozmowy, porady i wskazówek czy choćby zwykłego potrzymania dłoni. Realizacja tego nie jest możliwa bez rezygnacji przez nią z zatrudnienia.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO) zaskarżoną decyzją z 26 lutego 2024 r. (SKO/RŚ-423/26/2024) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności SKO podniosło, iż mając na uwadze art. 17 ust. la u.ś.r., oraz okoliczność, że ojciec R. M. nie żyje, zaś matka legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 26 lutego 2020 r., z którego wynika, że jest ona niezdolna do samodzielnej egzystencji, skarżąca znajduje się w grupie osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
W dalszej kolejności – odnośnie stanu zdrowia brata skarżącej – SKO po szczegółowym wyliczeniu i przywołaniu dokumentacji medycznej załączonej do akt sprawy wskazało odpowiednio, że z aktualnej karty informacyjnej pn. Podsumowanie (..) wynika, że u brata skarżącej rozpoznano chorobę Parkinsona. Z opisów w niej zawartych wynika, że ogólnie stan pacjenta dobry. Nie zgłasza dolegliwości ze strony układu pokarmowego. W badaniu fizykalnym nie ma cech niedożywienia. Zakwalifikowany do leczenia dojelitowego wlewem Duodopy.
W opinii psychologicznej stwierdzono, że brat skarżącej jako nastawniczy na kolei (pracował na 2 zmiany po 12 godzin) od miesiąca przebywa na zwolnieniu lekarskim. Kawaler, bezdzietny, mieszka z matką. Okresowo wspierany przez siostrę w czynnościach domowych. Hospitalizowany w Klinice N. USK we W. celem diagnostyki i kwalifikacji do zaawansowanego programu lekowego. (...). Rozważana jest w pierwszej kolejności terapia dojelitowa wlewami Duodopy, na co pacjent wstępnie wyraża zgodę.(..).
Z opinii [...] min. wynika, że od 7 lat jest leczony z powodu choroby Parkinsona. (...). Zorientowany allopsychicznie. Pacjent zgłasza skargi na fluktuację stanu ruchowego oraz uciążliwości pozaruchowe stany "off' (ból, drętwienie, skurcze kończyn, pogorszenie stanu psychicznego, lęki), nadto występują uciążliwe dyskinezy pląsawicze stanu "on". Wg. pacjenta i rodziny pacjent przejawia objawy deregulacji dopaminergicznej - pacjent do czerwca br. pracował zawodowo (praca zmianowa). Celem pozostawania sprawnym w godzinach nocnych przyjmował do 10-12 tabletek Nakomu na dobę, co doprowadziło do objawów majaczenia z omamami wzrokowymi (...). Po modyfikacji leków i podawania ich pod nadzorem rodziny objawy wycofały się. Pacjent był konsultowany [...] z powodu uporczywej bezsenności (...). Przejawia także obawy zaburzeń lękowych związanych tematycznie z inwalidyzacją w przebiegu PD (z poprawą od kiedy zamieszkała siostra).
W badaniu [...] pacjent przytomny, w logicznym kontakcie słownym, zespół parkinsonowski pod postacią hipomimii, dysartrii, brady i hipokinezji kończyn, wzmożonego plastycznie napięcia mięśniowego w kończynach z przewagą po prawej stronie, pochylonej do przodu sylwetki ciała, chodu drobnymi krokami z licznymi przymrożeniami (w stanie "off'), okresowe nasilenie dyskinezy pląsawiczej w fazie "on". Poza tym bez innych objawów uszkodzenia układu nerwowego.
W konsultacji [...] oraz [...] nie stwierdzili istotnych zaburzeń nastroju, treści psychotycznych ani deficytów poznawczych stanowiących przeciwwskazania do leczenia Duodopą. Odbyła się konsultacja gastrologiczna (bez przeciwwskazań do leczenia dojelitowego wlewem Duodopy).
W zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia z 11 grudnia 2023 r. lekarz specjalista [...] zaświadczył, że u R. M. rozpoznano zaawansowaną chorobę Parkinsona. Lekarz zaznaczył, że nie jest on osobą leżącą. Jest zdolny do poruszania się z pomocą innych osób. Przyjmuje pokarmy samodzielnie, jest karmiony przez drugą osobę. Wymaga podawania leków. Nie wymaga zmiany pieluchomajtek. Potrzebuje pomocy przy myciu, ubieraniu się, przygotowaniu posiłków.
Na tle przywołanych opisów z dokumentacji medycznej brata skarżącej SKO nie zgodziło się ze skarżącą, że skoro jej brat zakwalifikowany został do leczenia metodą infuzyjną Duodopa, to jej opieka nad nim jest konieczna. SKO przyznało, że prawdą jest, że wobec wyczerpania możliwości leczenia doustnego, rozważane jest leczenie dojelitowymi wlewami Duodopy. Niemniej jednak jak wynika z karty informacyjnej Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego we W. "w dniu dzisiejszym pacjenta w stanie dobrym wypisano do domu z zaleceniami leczenia jak niżej". Poza tym z konsultacji [...] wynika, że "nie stwierdza się cech zaburzeń nastroju, treści psychotycznych ani istotnych deficytów funkcji poznawczych, które stanowiłyby przeciwwskazania do zaawansowanej terapii Parkinsona, przy czym treść, formę i tempo udzielanych informacji medycznych należy dostosować do możliwości pacjenta (i przynajmniej na początku leczenia zaangażować siostrę do "superwizji). Wskazany cel superwizji może być zatem realizowany w każdym czasie. Ponadto SKO, przywołało zapisy z epikryzy, z których wynika, że w trakcie pobytu w klinice chory uzyskał w skali MDS-UPDRD w stanie "on" 72 pkt, w tym w części III skali UPDRS w stanie "on" 27 pkt, w stanie "off', w skali Schwaba - Englanda 80 Hoehn - Yahra 2,5, w skali depresji Becka 18 pkt. Zważywszy na powyższe oraz informacje powszechnie publikowane w Internecie, SKO wskazało, że stopień klinicznego zaawansowania choroby Parkinsona na podstawie skali Hoehn i Yahr'a wyróżnia 5 stadiów, w tym (przypisane bratu skarżącej) Stadium 2,5 – które oznacza obustronne objawy choroby o niewielkim nasileniu z zaznaczoną niepewnością przy badaniu stabilnej postawy. Podniosło również, iż stopień uzależnienia chorego od otoczenia oceniany jest na podstawie skali Schwab i England'a. Oznaczenie w skali 80 % stanowi, że chory jest całkowicie niezależny w większości czynności, potrzebuje dwa razy więcej czasu na większość czynności i jest świadomy swoich trudności w poruszaniu się i spowolnienia.
Dalej SKO stwierdziło, że brat skarżącej nie mieszka sam, ale z matką (84 lat), która w karcie informacyjnej z leczenia szpitalnego z 2019 r. była wskazywana jako jego opiekun. Z. M. (matka) od 2020 r. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS i z uwagi na własne schorzenia nie jest w stanie opiekować się synem. SKO podniosło, że brat skarżącej jest w wielu czynnościach samoobsługowych samodzielny, a zamieszkując razem z matką, mimo wszystko pozostaje pod nadzorem rodziny. Dlatego też argumentacja skarżącej o koniecznym nadzorze nad bratem, o zapewnieniu mu towarzystwa osoby najbliższej, rozmowy czy zwykłego potrzymania dłoni, jest zdaniem SKO, pozbawiona racjonalności. Posiłkując się natomiast opinią dr nauk medycznych przeprowadzającej konsultację [...] ustalono, że brat skarżącej chętnie podejmuje kontakt, spontaniczne wypowiedzi w płaszczyźnie pytań. Poprawnie podaje personalia. Zorientowany allopsychicznie. Rysująca się konkretyzacja myślenia. Obecnie bez treści wytwórczych. Nastrój obojętny. Afekt względnie żywy, trudności z tolerancją frustracji. Napęd zmienny. Ruchy mimowolne praktycznie całego ciała. Napęd zmienny, zachowana aktywność celowa. Sen płytki. Bez myśli, tendencji samobójczych. W badaniu [...] pacjent przytomny, w logicznym kontakcie słownym (karta USK we W. z 12 lipca 2023 r.).
SKO przyznało zatem rację organowi I instancji, iż większość wymienionych w opisie czynności opiekuńczych jakie wykonuje skarżąca nie wymaga całodobowej, stałej jej obecności. Z wywiadu środowiskowego wynika, że brat skarżącej jest osobą chodzącą i w sytuacji, gdy jego stan zdrowia jest gorszy to wymaga pomocy przy wstaniu z łóżka, poruszaniu się po mieszkaniu, karmieniu jeżeli w danym momencie jego ciało trzęsie się. Lekarz specjalista [...] zaświadczył, że R. M. potrzebuje pomocy przy myciu, ubieraniu się, przygotowaniu posiłków. Poza tym, w opiece nad bratem uczestniczy druga siostra (G. N.), która pomaga w robieniu zakupów, wożeniu do lekarzy, dentysty, robi zakupy co najmniej 2 razy w tygodniu. W tygodniu pomaga też mąż wnioskodawczyni (robi zakupy, wozi do lekarza). Dlatego też, zdaniem SKO, rację ma również organ I instancji, że przedstawiony przez skarżąca zakres czynności opiekuńczych polega raczej na udzielaniu pomocy i wsparcia osobie, której choroba może utrudniać, lecz nie uniemożliwia samodzielnego funkcjonowania, natomiast pomoc ta nie wiąże się głównie z wykonywaniem czynności, których osoba niepełnosprawna sama nie byłaby w stanie wykonać.
Poza tym SKO wskazało, że skarżąca oświadczyła, że opiekuje się bratem od 1 listopada 2023 r. Z dniem 30 października 2023 r. zrezygnowała z pracy. SKO podkreśliło, że przed wystąpieniem o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca była zatrudniona w firmie S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w okresie od 11 czerwca 2018 r. do 31 października 2023 r. w wymiarze całego etatu. W tym okresie wykonywała pracę sprzedawcy. Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem (art. 30 § 1 pkt 2 k.p.), ze strony pracownika. Tym samym w ocenie SKO nie ma związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną fizycznie i czynnie opieką nad bratem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- art. 17 ust. Ib u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- art. 17 ust. 5 u.ś.r. poprzez wskazanie, że rezygnacja z zatrudnienia nie ma związku przyczynowo-skutkowego ze sprawowaną opieką nad osobą z niepełnosprawnością (leżącą) podczas gdy nie może podjąć zatrudnienia z tytułu sprawowania rzeczywistej opieki nad bratem;
- art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego prowadzącego do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie jej słusznego interesu przy orzekaniu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 202 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 390 z. zm., dalej u.ś.r.). Świadczeniami rodzinnymi, w rozumieniu ustawy są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).
Materialnoprawną podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., gdyż zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie więc z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Bezspornym jest, że w rozpoznawanej sprawie, skoro ojciec R. M. nie żyje, zaś matka legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 26 lutego 2020 r., z którego wynika, że jest niezdolna do samodzielnej egzystencji (co oznacza, że w myśl art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r., legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności) skarżąca jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Podnieść również należy, że SKO – wbrew twierdzeniom skarżącej – prawidłowo wskazało na brak możliwości zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym jest niezgodny z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził bowiem, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje, tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Dlatego też, SKO rozpatrując odwołanie skarżącej, zasadnie pominęło kryterium wieku powstania niepełnosprawności u jej brata, co uszło uwadze skarżącej i zostało przez nią wadliwie podniesione w skardze.
Kwestią sporną w sprawie pozostawało zatem istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z pracy lub raczej rezygnacją z podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad bratem.
Dokonując oceny w tym zakresie, należy uwzględnić, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności brata skarżącej wynika, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:
a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przywołany art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła do ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.. Dz.U. z 2024 r. poz. 44), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2021 r. poz. 857) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:
1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
Taki kontekst prawny, powinny mieć na uwadze organy przy ocenie konieczności i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad bratem zakwalifikowanym do znacznego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
Podkreślić należy, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 535/19).
W sprawie bezsporne jest to, że brat skarżącej, na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, chorował już na zaawansowaną chorobę Parkinsona, co było też podstawą wydania 8 sierpnia 2023 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem na konieczność długotrwałej opieki lub pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Podkreślić w tym kontekście należy, że organy obu instancji wskazywały na brak związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki, wskazując, że zakres czynności opiekuńczych skarżącej związanej z opieką nad bratem nie wymaga całodobowej bądź nawet stałej obecności skarżącej. Konieczność sprawowania opieki oznacza (zdaniem organów) całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych. Podczas gdy "pracownik socjalny" w trakcie wywiadu środowiskowego ustalił, że "R. M. jest osobą chodzącą i w sytuacji, gdy jego stan zdrowia jest gorszy to wymaga pomocy przy wstaniu z łóżka, poruszaniu się po mieszkaniu, karmieniu jeżeli w danym momencie jego ciało trzęsie się. Lekarz specjalista [...] zaświadczył, że R. M. potrzebuje pomocy przy myciu, ubieraniu się, przygotowaniu posiłków. Poza tym, w opiece nad bratem uczestniczy druga siostra (G. N.), która pomaga w robieniu zakupów, wożeniu do lekarzy, dentysty, robi zakupy co najmniej 2 razy w tygodniu. W tygodniu pomaga też mąż wnioskodawczyni (robi zakupy, wozi do lekarza)". W ocenie organów pomoc skarżącej sprowadza się zatem do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego i nie ma znamion opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.r. ś.
Z taką oceną organów nie sposób się jednak zgodzić. Jak bowiem wynika z akt sprawy u brata skarżącej choroba Parkinosona została rozpoznana w 2015 r. Pomimo stwierdzonej choroby brat skarżącej, pracował zawodowo (nastawniczy na kolei, praca zmianowa) do czerwca 2023 r. W celu pozostawania sprawnym w godzinach nocnych przyjmował 10-12 tabletek Nakomu na dobę, co doprowadziło do wystąpienia objawów majaczenia z omamami wzrokowymi. Z karty informacyjnej dotyczącej hospitalizacji brata skarżącej w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym we W. z 12 lipca 2023 r., wynika, że od miesiąca (czyli od czerwca 2023 r.) przebywał już na zwolnieniu lekarskim. Od czerwca 2023 r. przestał prowadzić samochód. Wówczas też został hospitalizowany w Kinice N. USK we W. celem kwalifikacji do zaawansowanego leczenia Parkinsona (terapia dojelitowymi wlewami z Duodopy). Wówczas to rozpoznano u niego (już) zaawansowaną postać Parkinsona z fluktuacjami stanu ruchowego (zespoły on i of) z powikłaniami ruchowymi w postaci dyskinez pląsawicznych. Stany "off" (ból, drętwienie, skurcze kończyn, poruszenie psychiczne, lęki) obejmują ok. 4 godziny dziennie, a uciążliwe dyskinezy stanu "on" do 2 godzin dziennej aktywności. Powyższe dowodzi zatem - wyraźnego - zaostrzenia się dotychczasowych objawów chorobowych w przebiegu Parkinsona u brata skarżącej uniemożliwiających mu kontynuowanie dotychczasowej pracy zarobkowej. Powyższe przejawiało się początkowo przebywaniem przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim. A następnie – i co istotne w sprawie – stanowiło podstawę do wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności brata skarżącej (przyczyna niepełnosprawności 10 -N) w dniu 8 sierpnia 2023 r., gdzie wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 7 lipca 2023 r.
Nadto jak wynika z wywiadu środowiskowego - podczas, którego brat skarżącej leżał w specjalistycznym łóżku – chory wskazał, że choroba się pogłębia. Poinformował, że wymaga wparcia i pomocy w życiu. Wprawdzie (jak to zaakcentowały organy) jest osobą chodzącą, nie używa cewnika i nie wymaga pampersowania, niemniej jednak gdy jego stan się pogarsza wymaga pomocy przy codziennych czynnościach, w tym przy wstawaniu z łóżka ortopedycznego i przy poruszeniu się w mieszkaniu. Skarżąca zaś – nie tylko robi zakupy, wozi brata do lekarzy (w czym pomagają jej bliscy mąż i siostra) – lecz opiekuje się bratem również w nocy, podaje mu leki przeciwbólowe oraz nocnik (gdyż brat nie może się ruszyć). Tym samym pomaga mu również przy załatwieniu potrzeb fizjologicznych, co zostało całkowicie pominięte przez organy. Zauważania nadto wymaga, iż skarżąca, aby sprawować opiekę nad bratem, przeprowadziła się do domu brata, w którym zamieszkuje on wraz z niezdolną do samodzielnej egzystencji 83 letnią matką. Skarżąca często śpi w pokoju brata na osobnej wersalce (z uwagi na konieczność świadczenia mu pomocy również nocą). Poza tym, z okoliczności wspólnego zamieszkiwania brata skarżącej wraz z matką, nie sposób wywieść, tak jak to uczyniły organy, że "pozostaje on pod nadzorem rodziny". Z akt sprawy wynika przecież, że matka ma 83 lata i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji (co oznacza, że w myśl art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r., legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności). Poza tym podkreślenia wymaga, że w tej kwestii, SKO formułuje dwie tezy, które są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony wskazuje, że jak wynika z leczenia szpitalnego z 2019 r. to matka skarżącego była wskazana jako jego opiekun, która od 2020 r. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS i z uwagi na własne schorzenia nie jest w stanie opiekować się synem. A z drugiej strony podnosi, że skoro brat skarżącej mieszka z matką, to pozostaje "pod nadzorem rodziny".
Zakres czynności, który wykonuje skarżąca w związku z opieką nad bratem (szerszy, niż ten wskazany przez organy) potwierdza też treść zaświadczenia lekarskiego lekarza specjalisty [...] z 11 grudnia 2023 r. z której wynika, że u brata skarżącej zdiagnozowano "zaawansowaną chorobę Parkinsona" i który potrzebuje "pomocy przy myciu, ubieraniu się oraz przygotowywaniu posiłków", wymaga również podawania leków, przyjmuje pokarmy samodzielnie, ale jest karmiony przez drugą osobę". SKO zaakcentowało jednak, że brat skarżącej "nie jest osobą leżąca", lecz "osobą chodzącą", a tym samym czynności skarżącej w opiece nad bratem sprowadzają się do "codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie" i jako takie nie uniemożliwiają skarżącej podjęcia zatrudnienia. W tym miejscu podkreślenia jednak wymaga, że nie tylko osoby leżące, wymagają opieki ze strony osób trzecich. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie zgodnie, z którym sprawowanie opieki w myśl przepisów ustawy nie musi polegać na opiekowaniu się osobą – wyłącznie – leżącą. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, wyrok WSA w Lublinie z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20, CBOSA). Dotyczy to zwłaszcza osób dotkniętych chorobami [...] (np. Parkinson, Alzhaimer). Błędne jest zatem wnioskowanie organów, że skoro dany podopieczny nie jest osobą leżącą, to przy ww. zakresie czynności uznanych przez organy jako "czynności mieszczące się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych" może tak de facto podjąć zatrudnienie. Trudno też uznać, że pomoc skarżącej w opiece nad bratem sprowadza się (jedynie) do czynności "życia codziennego". Owszem, przy wybiórczym wskazaniu, że czynności te dotyczą jedynie "ubierania, podawania leków", można tak przyjąć. Aczkolwiek ocena ta jest niepełna, gdyż nie uwzględnia wszystkich tych czynności, które podejmuje skarżąca opiekując się bratem, chociażby wtedy gdy (jak zgłaszała) objawy choroby ulegają zaostrzeniu (nasileniu) i jako taka nie może być ważąca w sprawie. Tym bardziej że – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2024 r. o sygn. akt I OSK 1084/23 – "w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał, aby opieka ta nie musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet obowiązku zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając mu pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. A jak wynika z akt sprawy – nie sposób zaprzeczyć – aby skarżąca nie sprawowała opieki nad bratem codziennie (po to wprowadziła się do brata), czy też nie pozostawała w stałej jego dyspozycji. Pamiętać bowiem należy, że brat skarżącej cierpi na zaawansowany "zespół parkinsonowski pod postacią hipomimii, dysartrii, brady i hipokinezji kończyn, wzmożonego plastycznie napięcia mięśniowego w kończynach z przewagą po prawej stronie, pochylonej do przodu sylwetki ciała, chodu drobnymi krokami z licznymi przymrożeniami (w stanie "off'), okresowe nasilenie dyskinezy pląsawiczej w fazie "on" (konsultacja nieurologiczna). Zakwalifikowany został do terapii dojelitowej wlewami Doudopy. W zależności od kondycji psychofizycznej chorego objawy towarzyszące chorobie ulegają nasileniu.
Zdaniem Sądu, w świetle unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ nie powinien negować wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad osobą niepełnosprawną określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Ustalenia organu w tym zakresie mogą być wprawdzie odmienne w wyjątkowych sytuacjach, aczkolwiek wówczas winny być poprzedzone pełną i wnikliwą, opartą na faktach oceną stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej. Organ administracji rozpoznający wniosek, co do zasady, nie jest bowiem uprawniony od oceny stanu zdrowia i sprawności osoby pozostającej pod opieką. Tymczasem – jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organ posiłkując się "informacjami powszechnie publikowanymi w Internecie" dokonał odczytu informacji zawartych w epikryzie karty Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego we W. (w zakresie zaawansowania choroby Parkinsona w skali Hoehn i Yahr’a oraz stopnia uzależnienia chorego od otoczenia na podstawie skali Schwab i England’a) i wysnuł z tego negatywne dla skarżącej wnioski. Organ uznał bowiem, że nie został spełniony wymóg "całkowitej zależności" brata skarżącej od otoczenia, a "zakres czynności opiekuńczych polega raczej na udzielaniu pomocy i wsparcia osobie, której choroby mogą utrudniać, a nie umożliwić samodzielne funkcjonowanie, a pomoc ta nie wiąże się głównie z wykonywaniem czynności, których osoba niepełnosprawna nie byłaby w stanie wykonać". Takie stanowisko SKO, prowadzące w konsekwencji do uznania, że brak jest związku przyczynowego określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r, Sąd uznał jednak za błędne. Pozostaje ono bowiem w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, który zdaniem Sądu, został oceniony przez organ w sposób wybiórczy. Nie uwzględnia on bowiem wszystkich czynności, które tak de facto w rzeczywistości podejmuje skarżąca w ramach opieki nad bratem (w tym również tych związanych z higieną). Organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 i 1b oraz przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Końcowo wskazać należy, że zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wynika to z sposób jednoznaczny w treści tego uregulowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżąca z dniem 30 października 2023 r. zrezygnowała z pracy. W związku z pogorszeniem się stanu zdrowia brata sprawuje nad nim opiekę od 1 listopada 2023 r. Wcześniej opiekę nad bratem sprawowała siostra G. Z powyższego zatem wynika, że w dniu złożenia wniosku (23 listopada 2023 r.) opiekę nad bratem sprawowała skarżąca, która co istotne – z uwagi na zakres całodobowej opieki nad bratem – przeprowadziła się do niego i matki, a to uniemożliwia jej (dalsze) podjęcie zatrudnienia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają natomiast z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ oceni zatem sprawę przez pryzmat całego materiału dowodowego zgromadzonego w jej aktach i uwzględni przedstawioną ocenę dotyczącą związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a sprawowaniem przez nią opieki nad bratem.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.