IV SA/Wr 257/05

IV SA/Wr 257/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Lidia Serwiniowska
Małgorzata Masternak-Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kuczyński
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
I OSK 1628/06 - Wyrok NSA z 2007-08-21
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
art. 135 q ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 7
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Protokolant: - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]r. bez numeru w przedmiocie przyznania nagrody rocznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji we W., decyzją z dnia [...]r. (bez numeru), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję nr [...]z dnia [...]r. Komendanta Miejskiego Policji w W. o przyznaniu T. K. 70 % nagrody rocznej za rok [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji w W. uznał T. K. winnym popełnienie przewinień dyscyplinarnych polegających na zaniechaniu wykonania określonych czynności służbowych w prowadzonych postępowaniach oraz niewykonywaniu poleceń przełożonych i prokuratorów nadzorujących postępowania i wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany. Od tego orzeczenia T. K. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., który orzeczeniem nr [...]z dnia [...]r. utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy.
Zgodnie z art. 110 ust. 2 ustawy o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., nr 7, poz. 58 ze zm.) minister właściwy do spraw wewnętrznych jest zobowiązany, w drodze rozporządzenia, określić warunki przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg z uwzględnieniem między innymi przesłanek obniżenia i przypadków, kiedy nagroda roczna nie przysługuje. Realizacją tej delegacji są przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. nr 86, poz. 789 z póź. zm).
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia nagrodę roczną obniża się o 20 - 50 % w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie lub podczas wykonywania zadań albo czynności służbowych, jeżeli w zakończonym prawomocnie postępowaniu dyscyplinarnym został uznany winnym zarzucanych mu czynów. Przepisy tego rozporządzenia są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o Policji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. K. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, nakazanie wypłaty należnego świadczenia w całości oraz usunięcia z akt osobowych skarżącego wszelkich zatartych decyzji wymierzających kary dyscyplinarne. Zdaniem strony, powołanie się organu na zatarte orzeczenie dyscyplinarne jest niedopuszczalnym naruszeniem prawa, tzn. art. 135q ustawy o Policji. Norma wynikająca z przepisu art. 135q ustawy wskazuje bowiem, że zatarcie kary dyscyplinarnej nagany następuje po upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o jej wymierzeniu. Zatarcie kary oznacza uznanie kary za niebyłą i powoduje usunięcie z akt osobowych policjanta orzeczenia o ukaraniu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołuje poglądy przedstawicieli doktryny prawa karnego dotyczące instytucji zatarcia skazania (K. Buchały, A. Zolla) oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego w tej materii.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. W niniejszej sprawie organ dokonał bowiem właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego konstruujących zasady przyznawania policjantom nagród rocznych.
Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy w okolicznościach faktycznych sprawy Komendant Miejski Policji w W. mógł obniżyć policjantowi wysokość nagrody rocznej powołując się na prawomocne orzeczenie dyscyplinarne, mocą którego funkcjonariusz został uznany winnym naruszenia dyscypliny służbowej w czasie wykonywania zadań i czynności służbowych, które to orzeczenie powinno być, według skarżącego, usunięte z jego akt osobowych oraz uznane za niebyłe z uwagi na zatarcie orzeczonej nim kary.
Uprawnienie policjanta do otrzymania nagrody rocznej oraz odpowiadający po stronie właściwych organów obowiązek jej wypłacenia mają ograniczony prawnie zakres przedmiotowy. Prawo do nagrody rocznej powstaje ex lege, po spełnieniu przez funkcjonariusza wymienionych w ustawie i rozporządzeniu przesłanek.
Policjantowi mogą być przyznawane nagrody roczne, nagrody uznaniowe w formie pieniężnej lub rzeczowej i zapomogi (art. 110 ust. 1 ustawy postanowieniami Policji). Warunki przyznawania policjantom nagród rocznych, uznaniowych i zapomóg, uwzględniające sposób ustalania okresu służby warunkującego zarówno nabycie prawa do nagrody rocznej, wysokość tej nagrody, jak również przesłanki jej obniżenia i przypadki, kiedy nagroda nie przysługuje, termin wypłaty nagrody rocznej, właściwość przełożonych oraz tryb postępowania w tych sprawach, określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. nr 86, poz. 789 z póź. zm).
W myśl postanowień § 1-3 rozporządzenia, Policjantowi pełniącemu służbę przez okres pełnego roku kalendarzowego przysługuje nagroda roczna w wysokości jednomiesięcznego uposażenia. W razie pełnienia służby przez część roku kalendarzowego nagrodę roczną przyznaje się proporcjonalnie do liczby pełnych miesięcy kalendarzowych służby. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy. Nagroda roczna w wysokości 1/12 jednomiesięcznego uposażenia przysługuje także w przypadku, gdy policjant z powodu śmierci lub zaginięcia bądź zwolnienia ze służby w związku z nabyciem prawa do emerytury lub renty pełnił w danym roku służbę przez okres krótszy od jednego miesiąca kalendarzowego. Do okresu służby nie wlicza się okresów: korzystania z urlopu bezpłatnego lub wychowawczego, przerw w wykonywaniu obowiązków służbowych, za które policjant nie zachował prawa do uposażenia, wymienionych w art. 126 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zawieszenia w czynnościach służbowych albo tymczasowego aresztowania, chyba że prawomocnym orzeczeniem postępowanie karne lub dyscyplinarne, będące przyczyną aresztowania lub zawieszenia, zostało umorzone bądź policjant został uniewinniony na podstawie prawomocnego wyroku lub orzeczenia o uniewinnieniu w postępowaniu dyscyplinarnym. Umorzenie postępowania nie dotyczy warunkowego umorzenia postępowania karnego, a także umorzenia tego postępowania z powodu przedawnienia lub amnestii. Podstawę ustalenia wysokości nagrody rocznej stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne policjantowi w ostatnim dniu służby wliczanym do okresu, za który przysługuje nagroda.
Nagrodę roczną obniża się o 20-50% kwoty obliczonej w określony sposób w przypadku: popełnienia przez policjanta przestępstwa stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu, naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie lub podczas wykonywania zadań albo czynności służbowych, jeżeli w zakończonym prawomocnie postępowaniu dyscyplinarnym został uznany winnym zarzucanych mu czynów, nie wywiązywania się przez policjanta będącego w służbie stałej lub kontraktowej z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej, nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Przy obniżaniu nagrody rocznej uwzględnia się całokształt okoliczności sprawy, w szczególności charakter popełnionego przestępstwa lub przewinienia, jego skutki, rodzaj i wymiar orzeczonej kary oraz dotychczasowe wyniki w służbie (§ 4 rozporządzenia).
Co do zasady należy przyjąć, że policjanci nabywają prawo do nagrody rocznej ex lege na mocy przepisów ustawy i rozporządzenia (po spełnieniu określonych przesłanek), a nie na podstawie decyzji administracyjnej czy w wyniku rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu sądowym.
W judykaturze wielokrotnie podkreślano, że przepisy płacowe winny być stosowane ściśle. Nie można stosować ich interpretacji zwężającej ani rozszerzającej, a także wykładni tworzącej uprawnienia płacowe na podstawie zasad słuszności bądź współżycia społecznego.
Norma wynikająca z postanowień § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, wyraźnie nakazuje organom obniżyć policjantowi nagrodę roczną w przypadku naruszenia przez niego dyscypliny służbowej w czasie lub podczas wykonywania zadań albo czynności służbowych i jeżeli w zakończonym prawomocnie postępowaniu dyscyplinarnym został uznany winnym zarzucanych mu czynów. Z akt sprawy wynika, że w zakończonym prawomocnym rozstrzygnięciem postępowaniu dyscyplinarnym z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji w W. uznał T. K. winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych polegających na zaniechaniu wykonania określonych czynności służbowych w prowadzonych postępowaniach oraz niewykonywaniu poleceń przełożonych i prokuratorów nadzorujących postępowania i wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany. W świetle obowiązujących norm prawnych, właściwe organy Policji, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, charakter popełnionego przewinienia, jego skutki, rodzaj i wymiar orzeczonej kary dyscyplinarnej oraz dotychczasowe wyniki w służbie, obowiązane były obniżyć skarżącemu nagrodę roczną.
Zgodnie z przepisami art. 135q ust. 1, 2 pkt 2 i 7 ustawy o Policji zatarcie kary dyscyplinarnej nagany następuje po upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o jej wymierzeniu. Zatarcie kary oznacza uznanie kary za niebyłą i powoduje usunięcie z akt osobowych policjanta orzeczenia o ukaraniu.
Skarżący zarzuca organom Policji naruszenie prawa materialnego tj. norm wynikających z przepisów art. 135q ust. 1, 2 pkt 2 i 7 ustawy o Policji oraz normy wynikającej z przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, przez dokonanie niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, iż pomimo zatarcia kary dyscyplinarnej naruszył on dyscyplinę służbową czynem wskazanym w zatartym orzeczeniu dyscyplinarnym i w związku z tym obniżono mu nagrodę roczną.
Kolizje norm prawnych mogą mieć charakter formalny (sprzeczność lub przeciwieństwo) lub prakseologiczny (por. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1999, s. 241). Sprzeczność norm zachodzi wtedy, gdy dwie normy mają choćby częściowo wspólny zakres zastosowania, pierwsza z nich coś nakazuje, druga zaś zakazuje tego, i odwrotnie. Przy sprzeczności norm prawnych ich adresat może zrealizować tylko jedną z nich. O przeciwieństwie norm mówimy wtedy, gdy rozważane normy mają choćby częściowo wspólny zakres zastosowania, ale bezpośrednio nie dotyczą one tego samego zakresu zachowania adresata, a w świetle ogólnej wiedzy wiadomo, że zrealizowanie jednej z nich uniemożliwi wykonanie pozostałej. Natomiast niezgodność prakseologiczna norm polega na tym, iż chociaż można zrealizować dwie takie normy, jednak skutki zrealizowania nakazów sformułowanych w jednej z nich unicestwiają skutki zrealizowania drugiej.
Zdaniem Sądu in merito pomiędzy normami wynikającymi z przepisów art. 135q ust. 1, 2 pkt 2 i 7 ustawy o Policji i z przepisów § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie zachodzi sprzeczność, gdyż normy te mają odmienny zakres zastosowania. Nie ma również przeciwieństwa między nimi, bo instytucja zatarcia kary dyscyplinarnej nie ma wpływu na zasady "nabywania" prawa oraz ustalania wysokości i wypłacania nagród rocznych określonych w przepisach rozporządzenia. Instytucja zatarcia kary dyscyplinarnej ma bowiem na celu całkowite oczyszczenie kartoteki policjanta oraz danie mu równocześnie szansy kontynuowania zaszczytnej służby bez "skazy". Od tej pory policjant musi być traktowany na równi z policjantami, którzy w istocie nigdy nie byli karani za przewinienia dyscyplinarne. Fakt ukarania w przeszłości nie może być wykorzystywany przez przełożonych, jako np. argument stanowiący podstawę braku czy ograniczenia zaufania do tego policjanta. Nie można mu nawet dać odczuć, że ktokolwiek pamięta tę niechlubną przeszłość. W konsekwencji policjant taki na skierowane do niego przez jakikolwiek organ prowadzący postępowanie (sędzia, prokurator, policjant) pytanie czy był karany? ma pełne prawo udzielenia odpowiedzi przeczącej. Natomiast instytucja zatarcia kary dyscyplinarnej nie ma wpływu na zasady ustalania i wysokość nagród rocznych. Zatem pomiędzy spornymi normami również nie zachodzi niezgodność prakseologiczna, gdyż normy zamieszczone w przepisach art. 135q ust. 1, 2 pkt 2 i 7 ustawy o Policji w żaden sposób nie unicestwiają obowiązku obniżenia przez właściwe organy Policji nagrody rocznej policjantowi w przypadku naruszenia przez niego dyscypliny służbowej w czasie lub podczas wykonywania zadań albo czynności służbowych, jeżeli w zakończonym prawomocnie postępowaniu dyscyplinarnym został uznany winnym zarzucanych mu czynów.
Ponieważ wszczęte skargą T. K. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia organom zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego, przeto - stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.