IV SA/Wr 253/23

IV SA/Wr 253/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Daria Gawlak-Nowakowska
Marta Pająkiewicz-Kremis /sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Świadczenie socjalne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Protokolant: Karolina Sdzuj, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 7 marca 2023 r. nr SKO 4103/238/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 listopada 2022 r. A. M. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w Żarowie z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Ł. M.
Prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawca z uwagi stan zdrowia matki, u której występują schorzenia neurologiczne oraz upośledzenie narządów ruchu spowodowane nadwagą, sprawuje osobistą opiekę nad matką, pomagając jej w czynnościach życia codziennego (robi zakupy, sprząta, kupuje i podaje lekarstwa, wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego). Zgodnie z tym co podał wnioskodawca w trakcie wywiadu środowiskowego, codzienna opieka nad matką zajmuje mu około 4-5 godzin dziennie.
Jak również ustalił organ pierwszej instancji, matka strony nie jest osobą leżącą, ani pampersowaną. W miarę możliwości może poruszać się samodzielnie, oczywiście ze względu na wiek potrzebuje wsparcia się osoby drugiej. Podstawową toaletę wykonuje ona osobiście (strona pomaga matce tylko przy myciu włosów). Samodzielnie również spożywa posiłki oraz lekarstwa.
Odmowę ustalenia stronie prawa do wnioskowanego świadczenia organ pierwszej instancji uzasadniał w powołaniu na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2022 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej: u.ś.r.). W tym kontekście podniósł, że stopień niepełnosprawności podopiecznej datuje się od 66 roku życia, co stanowi o niespełnieniu ustawowych warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Po rozpoznaniu odwołania, organ drugiej instancji decyzją z dnia 7 marca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Odmowę ustalenia stronie prawa do wnioskowanego świadczenia SKO oparło jednak nie na treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., lecz na braku spełnienia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony a sprawowaną przez nią opieką nad matką.
W nawiązaniu do wymogu z art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ drugiej instancji stwierdził, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 23 października 2014 r. po. 1443) bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje moment powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.
O odmowie ustalenia stronie prawa do wnioskowanego świadczenia przesądza – zdaniem tego organu – brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia o wystąpieniu związku pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. SKO odnotowało, że czynności opiekuńcze strony przy matce polegają na pomocy w czynnościach życia codziennego. Strona przygotowuje i podaje matce posiłki, robi zakupy, sprząta mieszkanie. Na wymienione czynności opiekuńcze poświęca od 4 do 5 godzin dziennie. Na tej podstawie stwierdziło, że rodzaj sprawowanej opieki nie uniemożliwia wnioskodawcy podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Końcowo dodało, że wprawdzie obie siostry wnioskodawcy są w wieku aktywności zawodowej, to w ramach obowiązku alimentacyjnego mogą przynajmniej częściowo sfinansować opiekę nad matką.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję z dnia 7 marca 2023 r. skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten zakreśla ramy czasowe odnośnie do wykazania przesłanki rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną;
- art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona. Przesłanki do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały uregulowane w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak stanowi powołany przepis, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom,
3) opiekunowi faktycznemu dziecka,
4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego
- jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanego przepisu wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne może wystąpić osoba z kręgu podmiotów enumeratywnie w nim wymienionych jako uprawnione, która wykaże, że zachodzi związek przyczonowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą takiej opieki wymagającą.
W sprawie okolicznością bezsporną jest to, że skarżący, będący synem podopiecznej, spełnia kryteria podmiotowe do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Między stronami nie ma również sporu co do tego, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o istnieniu wymogu "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".
Istota sporu w sprawie koncentruje się wokół charakteru sprawowanej opieki i wyznaczników pozwalających uznać charakter sprawowanej opieki za uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ drugiej instancji, nie kwestionując samej zasadności i konieczności sprawowania opieki nad schorowaną matką strony jednocześnie uznał, że w sprawie nie występuje związek przyczyno-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad matką. Do takiej konstatacji organ doszedł analizując zakres czynności opiekuńczych jakie strona wykonuje przy matce (sprowadzających się głównie do prowadzenia gospodarstwa domowego) oraz intensywność czasowego zaangażowania strony w tę opiekę (około 4-5 godzin dziennie).
Zdaniem Sądu, konkluzja organu drugiej instancji o braku istotnego związku pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a czynnościami opiekuńczymi nad matką jest na tym etapie co najmniej przedwczesna, albowiem materiał dowodowy sprawy prowadzi do niespójnych ustaleń faktycznych, które powinny zostać wyjaśnione w toku ponownego rozpoznania sprawy. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas, gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i – systematyczny współudział – w postępowaniu leczniczym, rahabilitacyjnym oraz edukacyjnym jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2133/22). Weryfikując istnienie tego rodzaju związku, istotnego znaczenia nabiera więc stan zdrowia oraz stan stopnia samodzielności osoby wymagającej opieki. W realiach kontrolowanej sprawy organ drugiej instancji w ogóle nie objął analizą stanu zdrowia i stopnia sprawności podopiecznej strony skarżącej. Skoncentrował się natomiast na charakterze czynności opiekuńczych wykonywanych przez stronę (sprowadzających się głównie do prowadzenia gospodarstwa domowego) oraz na czasie poświęconym na sprawowanie tej opieki (od 4 do 5 godzin dziennie). Charakter czynności opiekuńczych, jakkolwiek pozostaje w związku ze stanem osoby wymagającej opieki, to jednak w tym konkretnym przypadku nie daje pełnego obrazu stopnia sprawności matki skarżącego. Z niezakwestionowanych przez SKO ustaleń faktycznych jakie poczynił w sprawie organ pierwszej instancji wynika, że matka strony nie jest osobą leżącą, ani pampersowaną. W miarę możliwości może poruszać się samodzielnie. Samodzielnie spożywa posiłki oraz zażywa leki. Potrzebuje pomocy przy myciu włosów oraz w czynnościach życia codziennego (robienie zakupów, sprzątanie, gotowanie, podawanie lekarstw i posiłków). Co ważne, część z tych ustaleń faktycznych (poczynionych na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego) pozostaje w sprzeczności z dokumentami jakie znajdują się w aktach sprawy. Mowa tu o zaświadczeniu lekarskim z dni 22 listopada 2022 r. o stanie zdrowia Ł. M., jakie zostało wydane dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz (datowanej na ten sam dzień) Karcie oceny stanu pacjenta według zmodyfikowanej skali Bartel.
Z tego ostatniego dokumentu wynika, że matka strony jest samodzielna przy spożywaniu posiłków, wymaga większej pomocy przy przemieszczaniu się łóka na krzesło i z powrotem (może samodzielnie siedzieć) oraz ubieraniu się, natomiast nie porusza się i nie może pokonać odległości mniejszej niż 50 metrów (O w skali Bartel), jest zależna jeśli idzie o korzystanie z toalety (O w skali Bartel), oraz potrzebuje pomocy przy wykonywaniu czystości osobistych (O w skali Bartel).
Z kolei w treści wspomnianego zaświadczenia lekarskiego odnotowano, że matka strony ma utrwalony, głęboki niedowład obu kończyn dolnych i w ogóle nie może chodzić.
Warto dodać, że wnioskodawca w piśmie z dnia 28 listopada 2022 r. dołączonym do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także wskazywał na to, że jego matka nie jest w stanie podnieść się lub stanąć ("[...] jest nie tylko więźniem domu, ale i więźniem wersalki [...]"
Z akt sprawy wynika zatem ewidentna sprzeczność odnośnie do stopnia samodzielności podopiecznej. Organy zobowiązane są wyjaśnić tę rozbieżność a nadto również w sposób szczegółowy ustalić w jaki sposób matka strony załatwia swoje potrzeby fizjologiczne (w treści wywiadu środowiskowego wynika, że nie jest ona pampersowana). Zachodzi więc potrzeba powtórzenia wywiadu środowiskowego celem poczynienia wyczerpujących ustaleń, przede wszystkim odnośnie do sposobu załatwiania przez podopieczną potrzeb fizjologicznych (czy może załatwiać swoje potrzeby fizjologiczne bez pomocy osób trzecich, czy jest prowadzona do łazienki czy na nocnik), ale również i odnoszących się do tego, czy może ona samodzielnie usiąść na łóżku, na przykład celem spożycia posiłku czy nawodnienia.
Wypada w tym miejscu przypomnieć, że rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Przepis art. 9 k.p.a. ustanawia zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli. Natomiast art. 8 k.p.a. ustanawia zasadę budowania zaufania do władzy publicznej. Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Stwierdzając, że doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (poprzez przedwczesną odmowę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia) Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Rzeczą organów jest przeprowadzenie wyczerpujących i niesprzecznych ze zgromadzonymi dowodami ustaleń faktycznych w zakresie istotnym dla zastosowania normy prawa materialnego, a następnie dokonanie oceny, czy skarżący spełnia przesłanki ustawowe do przyznania mu wnioskowanego świadczenia.