IV SA/Wr 241/25

IV SA/Wr 241/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Marta Pająkiewicz-Kremis
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi B.B. i Z. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 marca 2025 r. nr 370/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim nr 22/2025 z dnia 29 stycznia 2025 r.; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. B. i Z. B. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.
B. i Z. B. (dalej: wnioskodawcy, strona, skarżący) wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej: PINB) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. kopii decyzji o pozwoleniu na budowę nr 2201/2024 z 17 października 2024 r. dla dwóch budynków jednorodzinnych, usytuowanych na działce nr [...]/[...] (...);
2. kopii kompletnego projektu zagospodarowania terenu dla w/w działki, zarówno części opisowej, jak i rysunkowej, będącego załącznikiem do żądanej decyzji;
3. informacji o wszelkich zmianach dotyczących decyzji i projektu zagospodarowania terenu dla tej działki (jeżeli były zmiany, kopii dokumentów ze zmianami).
W datowanym na 28 stycznia 2025 r. piśmie, PINB udzielił wnioskodawcom odpowiedzi w zakresie punktów 1 i 3. Decyzją z 29 stycznia 2025 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.), PINB odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku. Ocenił, że udostępnienie informacji w tym zakresie wykraczałoby poza niezbędność wymaganą potrzebą transparentności oraz
mogłoby godzić w intymność mieszkania i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców. Wywiódł, że projekt zagospodarowania terenu, mimo iż stanowi informację publiczną, to prawo do tej informacji podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność podmiotu, któremu pozwoleń udzielono i osób mających zamiar mieszkać w budynkach lub je najmować. Dostrzegł, iż projekt ten obejmuje dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, co oznacza, że jedynym ich przeznaczeniem jest zaspokajanie potrzeb mieszkalnych osób fizycznych. Stwierdził, że udostępnienie tego projektu osobom trzecim ingeruje
w prywatną sferę życia osób fizycznych, co naruszałoby prywatność tych osób.
W związku z powyższym PINB przyjął, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. uzyskanie informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz że w zaistniałej sytuacji należało wydać decyzję odmowną (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Od decyzji PINB wnioskodawcy odwołali się. Zarzucili naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uzasadniali, że w sprawie błędnie uznano, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, wynikające z prawa do prywatności, obejmuje prywatność osób nieznanych w chwili rozpoznawania sprawy, a nawet osób "przyszłych, niepewnych"
i jedynie teoretycznie związanych z zakresem danych podlegających udostępnieniu (zarzut 1). Kwestionowali przyjęcie, że na gruncie prawa dopuszczalne jest arbitralne uznanie przez dysponenta informacji, że osoba, której prywatność zdecydował się on chronić, nie wyraża zgody na udzielenie żądanej informacji, zwłaszcza w przypadku, gdy organ nie podjął nawet trudu ustalenia jej stanowiska (zarzut 2). Jako błędny ocenili pogląd, że informacja publiczna zawarta w planie zagospodarowania terenu zawiera dane prywatne osoby fizycznej, a na wypadek uznania przeciwnego, że prymat przyznać trzeba ochronie prywatnego charakteru takich danych, zamiast obowiązkowi ujawnienia informacji publicznej (zarzut 3). Wnioskodawcy uzasadnili swoje stanowisko i wnieśli o uchylenie decyzji PINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) - po rozpoznaniu sprawy w trybie instancyjnym - stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymał w mocy decyzję PINB. Przesądził, że decyzja znajduje oparcie w prawie materialnym, zaś jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie naruszono reguł procesowych. Oceniając - jako chybiony - pierwszy zarzut odwołania, DWINB wyraził pogląd, że dla stwierdzenia "ograniczenia ze względu na prywatność osoby fizycznej" nie jest niezbędna znajomość osoby fizycznej, której prywatność jest chroniona, z imienia
i nazwiska. Uznał, że organ pierwszej instancji słusznie przyjął - ugruntowany
w orzecznictwie sądowym - pogląd prawny, iż udostępnienie konkretnego projektu zagospodarowania terenu, jako informacji publicznej, podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów, DWINB dowodził, iż w tej sprawie PINB nie miał obowiązku uzyskania zgód osób fizycznych i że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie nakłada na organ w każdej sprawie obowiązku ustalania z urzędu czy osoba, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej, rezygnuje z prawa do ochrony swojej prywatności. Zdaniem DWINB, nie zasługuje na uwzględnienie trzeci zarzut odwołania gdyż informacja publiczna zawarta w planie zagospodarowania terenu zawiera informacje dotyczące sfery prywatnej osób, które będą mieszkać w budynkach mieszkalnych położonych na działce, na co wskazują elementy planu zagospodarowania terenu określone rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 ze zm. - dalej: rozporządzenie). W opinii DWINB, zakres żądanej we wniosku informacji obejmuje dane dotyczące szczegółów codziennego i osobistego życia każdego
z mieszkańców budynku np. położenia wejść i wjazdów, struktury sieci elektrycznych
i telekomunikacyjnych, z których korzystają mieszkańcy i odprowadzania ich ścieków.
Podsumowując DWINB uznał, że w sprawie zasadne jest utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy. W skardze na decyzję DWINB, skarżący zarzucili:
I. obrazę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez odstąpienie od uchylenia skarżonej odwołaniem decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na naruszenie przez ten organ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a to w taki sposób, że nie wiadomo na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny sprawy (np. że: wyłączone są inne sposoby wykorzystywania lokali niż zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkaniowych osób fizycznych; w sprawie, w dacie jej rozpoznania, istnieją jakiekolwiek osoby fizyczne, których prywatność, poprzez udostępnienie żądanych danych, byłaby narażona na naruszenie; hipotetyczne osoby fizyczne, z uwagi na ochronę prywatności których organ wydał skarżoną decyzję, nie wyrażają (nie wyrażą) zgody na udostępnienie żądanych danych; projekt zagospodarowania terenu, którego udostępnienia wnioskodawcy się domagają, zawiera powołane w decyzji informacje oraz że każda z tych informacji dotyczy sfery prywatnej/intymnej osób fizycznych;
II. obrazę art. 138 § 2 k.p.a. przez odstąpienie od uchylenia skarżonej odwołaniem decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na naruszenie przez ten organ art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a to
w taki sposób, że pomimo nakazów wynikających z w/w przepisów postępowania, organ zaniechał poinformowania wnioskodawców o możliwości zawnioskowania do organu o wystąpienie o zgodę osób fizycznych na udostępnienie informacji z zakresu zagospodarowania terenu, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie (gdyby mieli oni wiedzę o potrzebie wystąpienia z takim wnioskiem, to z pewnością by o to poprosili, co mogło doprowadzić do załatwienia sprawy zgodnego z ich intencją);
III. obrazę art. 138 § 2 k.p.a. przez odstąpienie od uchylenia skarżonej odwołaniem decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez bezpodstawne uznanie, że:
1. ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, wynikające z prawa do prywatności, obejmuje prywatność hipotetycznych osób fizycznych, podczas gdy właściwe rozumienie przepisu zakłada ochronę osób skonkretyzowanych;
2. na gruncie tego przepisu dopuszczalne jest arbitralne rozstrzygnięcie przez dysponenta informacji, iż osoba/osoby fizyczne, której/których prywatność dysponent zdecydował się chronić, nie wyraża/ją zgody na udzielenie żądanej informacji, albo też, że na jego gruncie dopuszczalne jest wybiórcze stosowanie przez organ zawartej w nim normy prawnej, podczas gdy właściwe rozumienie przepisu zakłada uzyskanie stanowiska osoby fizycznej wprost oraz nie uzależnia stosowania zdania drugiego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. od jakichkolwiek arbitralnych uznań organu stosującego; 3. w sytuacji przyjęcia, że informacja publiczna zawarta w planie zagospodarowania terenu zawiera jakiekolwiek dane o charakterze prywatnym osoby fizycznej, prymat przyznać należy ochronie prywatnego charakteru takich danych, zamiast obowiązkowi ujawnienia informacji publicznej. Tak stawiając zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów. Uzasadnili swoje stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę, DWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona.
Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny
i prawny sprawy oraz sformułowane w skardze zarzuty i argumenty, Sąd stwierdził, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji.
Sąd zauważa, że w sprawie poza sporem pozostaje spełnienie zarówno podmiotowego, jak i przedmiotowego zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mianowicie, wniosek o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu, który jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Bezsporny jest również publiczny charakter informacji objętych tym wnioskiem.
Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się zaś do oceny zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii kompletnego projektu zagospodarowania terenu działki, zarówno jego części opisowej, jak i rysunkowej, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę (dotyczy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Elementy części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania działki (lub terenu) zawiera § 14 i § 15 powołanego przez organ odwoławczy rozporządzenia.
Stosownie do treści § 14 rozporządzenia, część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera:
1) określenie przedmiotu zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany - zakres całego zamierzenia;
2) określenie istniejącego stanu zagospodarowania działki lub terenu, w tym informację o obiektach budowlanych przeznaczonych do rozbiórki;
3) projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym:
a) urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi,
b) sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków,
c) układ komunikacyjny,
d) sposób dostępu do drogi publicznej,
e) parametry techniczne sieci i urządzeń uzbrojenia terenu,
f) ukształtowanie terenu i układ zieleni, w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu;
4) zestawienie:
a) powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, przy czym powierzchnię zabudowy budynku pomniejsza się o powierzchnię części zewnętrznych budynku, takich jak: tarasy naziemne i podparte słupami, gzymsy, balkony oraz loggie,
b) powierzchni dróg, parkingów, placów i chodników,
c) powierzchni biologicznie czynnej,
d) powierzchni innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności
z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących;
5) informacje i dane:
a) o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, jeżeli są wymagane,
b) czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany, są wpisane do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków lub czy zamierzenie budowlane lokalizowane jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską,
c) określające wpływ eksploatacji górniczej na działkę lub teren zamierzenia budowlanego - jeśli zamierzenie budowlane znajduje się w granicach terenu górniczego,
d) o charakterze, cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi;
6) dane dotyczące warunków ochrony przeciwpożarowej, w szczególności o drogach pożarowych oraz przeciwpożarowym zaopatrzeniu w wodę, wraz z ich parametrami technicznymi;
7) inne niezbędne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego lub robót budowlanych;
8) informację o obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z zapisem § 14 pkt 2 rozporządzenia, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa:
1) orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata;
2) granice działki lub terenu;
3) usytuowanie i obrys istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych wraz z określeniem sposobu ich użytkowania, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów, liczbę kondygnacji, charakterystyczne rzędne - w tym rzędne terenu istniejącego i projektowanego, wymiary oraz odległości od granicy działki lub terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów
i odległości z przepisami, a także postanowieniami, w szczególności decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej;
4) zasięg obowiązywania nakazów, ograniczeń i uwarunkowań, o których mowa
w § 14 pkt 5 lit. a, c i d;
5) granice terenu zamkniętego oraz jego strefy ochronnej;
6) układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników,
a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary;
7) przebieg i charakterystyczne wymiary dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z tymi drogami;
8) ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego,
a w razie potrzeby przekroje pionowe terenu;
9) układ istniejącej zieleni, z oznaczeniem jej elementów podlegających likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej;
10) urządzenia lub inne rozwiązania w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia
w wodę, w tym usytuowanie źródeł wody do celów przeciwpożarowych, hydrantów zewnętrznych lub innych punktów poboru wody oraz stanowisk czerpania wody, wraz z dojazdami dla pojazdów pożarniczych;
11) układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych,
w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych
i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz
z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych - w przypadku objęcia ich zakresem projektu;
12) układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych
z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów - w przypadku objęcia ich zakresem projektu;
13) podział terenu na części, o którym mowa w § 16;
14) położenie sytuacyjno-wysokościowe w przypadku obiektów liniowych.
Zdaniem Sądu, przynajmniej część wymienionych w § 14 i 15 rozporządzenia elementów projektu zagospodarowania działki winna być niewątpliwie ujawniona poza ograniczeniem wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dotyczy to chociażby spełnienia przez nie wymogów prawa budowlanego. Projekt zagospodarowania działki zawiera informacje, które są potencjalnie istotne dla bliżej nieokreślonej grupy ludzi, również funkcjonujących w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wnioskujący mają prawo być zainteresowani, jakie obiekty powstają w miejscu, w otoczeniu którego mieszkają, przebywają czy wypoczywają. W ramach przysługującego im prawa do społecznej kontroli nad procesami sprawowania władzy o charakterze publicznym, osoby te winny mieć możliwość dokonania sprawdzenia, czy inwestycja, która ma powstać i której projekt został zatwierdzony, będzie wykonana zgodnie z prawem i czy planowana inwestycja będzie bezpieczna. Ponadto, mają prawo sprawdzenia, czy stwierdzenie przez organ, że budowany obiekt będzie bezpieczny dla otoczenia, jest prawdziwe.
Sąd nie wyklucza, że część elementów spornego projektu zagospodarowania działki, jako informacja publiczna, mogłaby podlegać ochronie określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ochroną tą nie mogła być jednak objęta całość tego dokumentu, co miało miejsce w sprawie (przedmiotem skargi była decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci całości projektu zagospodarowania działki). Nie sposób bowiem zaakceptować poglądu organów, aby wszystkie informacje zawarte w projekcie zagospodarowania działki stanowiły w całości informacje wyłączone spod zakresu stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na powołaną przesłankę ochrony prywatności.
W ocenie Sądu, w tej sprawie organ winien poddać analizie poszczególne elementy projektu zagospodarowania działki w kontekście objęcia ich ograniczeniem w dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.o.p. Brak takiej analizy stanowi natomiast o tym, że decyzja organu zawiera element dowolności i przez to narusza - poza w/w - także przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (pkt
I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane wytycznymi Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a.