IV SA/WR 235/22

IV SA/Wr 235/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 512
§ 9 ust. 1 pkt 2 ust. 16, 26 ust. 11
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA (del.) Tomasz Judecki (sprawozdawca), Protokolant: Kinga Najdek po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 14 lutego 2022 r. [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia zakresu działalności przedsiębiorców I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...] z dnia 26 sierpnia 2021 r.; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącej J. Ś. kwotę 2 217 zł (dwa tysiące dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "organ odwoławczy", "DPWIS") decyzją z dnia 14 lutego 2022 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. (dalej jako: "strona", "skarżąca") od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej jako: "organ I instancji", "PPIS") z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości administracyjnej kary pieniężnej i nałożył na stronę administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie w dniu 6 kwietnia 2021 r., czasowego ograniczenia prowadzenia określonego zakresu działalności przedsiębiorców, określonego w art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2096, z późn. zm. – dalej jako: "u.z.z."), w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2, ust. 16 oraz § 26 ust. 11 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512, z późn. zm. – dalej jako: "rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r.").
Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 6 kwietnia 2021 r. funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę obiektu centrum fitness przy ul. [...] w W. prowadzonego przez stronę w ramach jej działalności gospodarczej pod firmą Fitness [...]. Podczas kontroli stwierdzono m. in., że obiekt jest otwarty, w środku znajdowały się osoby ćwiczące. Obecna na miejscu właścicielka obiektu poinformowała, że osoby ćwiczące realizują kurs w formie pozaszkolnej pn. "Dbaj o Zdrowie". Osoby ćwiczące na sali zachowywały społeczny dystans, co drugie urządzenie było wyłączone z użytkowania poprzez oklejenie żółtą taśmą. Przy wejściu na salę ćwiczeń oraz w wielu miejscach na sali znajdowały się dozowniki z płynem do dezynfekcji. W trakcie realizacji czynności osoby ćwiczące na miejscu zastosowały się do polecenia obecnego na miejscu oficera dotyczącego zaprzestania ćwiczeń i udały się do szatni celem przebrania i opuszczenia lokalu po wcześniejszym ich wylegitymowaniu.
Ustalenia te zostały utrwalone w notatkach służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Komisariatu Policji I w W. i przekazane do organu I instancji.
Mając na uwadze powyższe ustalenia PPIS w dniu 26 sierpnia 2021 r. decyzją nr [...] wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w kwocie 20 000 zł za naruszenie w dniu 6 kwietnia 2021 r. czasowego ograniczenia określonego zakresu działalności przedsiębiorców, określonego w art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z., w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2, ust. 16 oraz § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Na skutek złożonego przez stronę odwołania od decyzji PPIS z dnia 26 sierpnia 2021 r. sprawa była ponownie rozpatrywana przez DPWIS. Uchylając zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i orzekając o wymierzeniu kary w niższej kwocie 10 000 zł organ odwoławczy uznał, że działanie strony, polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej centrum fitness, naruszało zakaz jej prowadzenia ustanowiony w § 9 ust. 1 pkt 2, ust. 16 oraz § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. Uznał, że zajęcia nazywane przez stronę - zajęcia szkoleniowe wynikające z grafiku "Zdrowe ciało = wysoka odporność" - były działalnością prowadzoną w istocie w ramach centrów fitness. Taka zaś działalność była zakazana wskazanymi przez DPWIS przepisami rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. Tym samym działalność strony polegająca na prowadzeniu centrum fitness odbywała się wbrew obowiązującym w tym zakresie ograniczeniom.
Organ odwoławczy zakwalifikował opisane czyny strony jako delikt z art. 48a ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z., który podlega ukaraniu administracyjną karą pieniężną w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.
DPWIS szczegółowo i obszernie rozważył zasadność wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej w kontekście regulacji K.p.a. z Działu IVA "Administracyjne kary pieniężne", w tym: zasady stosowania przepisu względniejszego dla strony (art. 189c K.p.a.) i zasad wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art. 189d K.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odniesiono się również do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
W skardze do Sądu strona zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:
1) art. 233 ust. 3, art. 20, art. 92, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia i zakazy prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją RP z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem;
2) art. 189c K.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowy przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdy zachowanie skarżącej w chwili orzekania nie stanowiło deliktu administracyjnego;
3) art. 46b pkt 2, w zw. z art. 48a ust. 1 u.z.z. i § 9 ust. 1 pkt 2, ust. 16 oraz § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r., pomimo że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia skarżąca miała prawo prowadzić działalność gospodarczą kwalifikowaną według PKD jako 85.51z;
4) naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych wyłącznie w oparciu o notatkę policyjną;
5) naruszenie art. 75 § 1 i 76 § 1 K.p.a., w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez przyjęcie, że notatka policyjna ma walor dokumentu urzędowego i może stanowić dowód w niniejszej sprawie;
6) naruszenie art. 78 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezasadne pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą tak w postępowaniu przez organem I, jak i II instancji, a w szczególności wniosków o przesłuchanie świadków.
Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości decyzji DPWIS wraz z poprzedzającą ją decyzją PPIS i przekazanie sprawy PPIS do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja reformatoryjna DPWIS uchylająca w części decyzję PPIS i nakładająca na skarżącą administracyjną karę pieniężną w niższej kwocie 10 000 zł. Jej nałożenie stanowiło następstwo ustaleń faktycznych dokonanych w dniu 6 kwietnia 2021 r. przez funkcjonariuszy Policji, którzy przeprowadzili kontrolę centrum fitness przy ul. [...] w W.
Ustalono, że skarżąca naruszyła, wynikający z § 9 ust. 1 pkt 2, ust. 16 oraz § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r., czasowy zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu centrów fitness. Okoliczność ta determinowała nałożenie na skarżącą karę na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z. Skarżąca wskazywała natomiast w toku postępowania, że w jej obiekcie pn. [...] w W. odbywały się dozwolone prawem zajęcia szkoleniowe w ramach działalności - pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych.
Jednak w świetle najdalej idących zarzutów skargi istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podstawowego tj. rozporządzenia.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, przepisy § 9 ust. 1 pkt 2, ust. 16 oraz § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. Przy czym rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r. obowiązywało od dnia 20 marca do dnia 8 maja 2021 r.
Przepis § 9 ust. 1 pkt 2 ab initio rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. stanowił (z pominiętymi wyjątkami niemającymi znaczenia w sprawie), że: "Do dnia 7 maja 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness".
Przepis § 9 ust. 16 ab initio rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. stanowił, że: " Do dnia 7 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku:" po czym w pkt. 1 – 8 wymieniał te przypadki (niemające znaczenia w sprawie).
Przepis § 26 ust. 11 ab initio rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r. stanowił (z pominiętymi wyjątkami niemającymi znaczenia w sprawie), że: "Do odwołania zakazuje się organizowania i udziału w innych niż określone w ust. 1 zgromadzeniach, w tym imprezach, spotkaniach i zebraniach niezależnie od ich rodzaju".
Przepisy rozporządzenia wprowadziły zatem czasowy zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonej działalności gospodarczej (tu: centrów fitness) oraz organizowaniu spotkań (z wyjątkiem niemającymi znaczenia w sprawie).
Zasadnym w tym miejscu jest przypomnienie, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 u.z.z. w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Zwrócić należy uwagę, że rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z. Z upoważniającego przepisu art. 46a u.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia, wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei przepis art. 46b u.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania tego rozporządzenia RM, stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż konsekwencje zachowań niezgodnych z wymienionymi wyżej obowiązkami określa art. 48a u.z.z., zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł (ust. 1 pkt 3 u.z.z.).
Podzielić w pełni należy gruntowaną już linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to rozporządzenie wykonawcze wyznaczyło kompletny zakres wprowadzonych nim nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (zob. wyroki NSA z dnia 28 października 2021 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1382/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21 i II GSK 1546/21, publ. CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20, w zw. z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Szczegółowo do tej kwestii odniesiono się w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, którym to stwierdzono, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że: "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że: "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w motywach swojego uzasadnienia, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej, co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.
Przywołać należy w tym miejscu również stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r., GSK 602/21, w którym to podkreślono, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).
Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 u.z.z., a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt: II GSK 427/21, II GSK 602/21, II GSK 781/21 i II GSK 1010/21, oraz z dnia 19 października 2021 r. o sygn. akt: II GSK 663/21, II GSK 1137/21 i II GSK 1224/21, publ. CBOSA).
Odnosząc się do istoty sporu należy zwrócić szczególną uwagę na specyfikę sądowego stosowania prawa, odmienną od stosowania prawa typu administracyjnego. Sąd podziela w tym zakresie pogląd prawny WSA w Opolu z wyroku z dnia 17 maja 2022 r. (II SA/Op 41/22, publ. CBOSA), że niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. "Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Tworzy to rozległą i doniosła z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83). Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny - co oczywiste - nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw z Konstytucją. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. ww. wyrok WSA w Opolu z dnia 17 maja 2022 r., II SA/Op 41/22 i przywołane w nim wyroki NSA).
Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością, regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej, co stanowi naruszenie wymienionych przepisów ustawowych oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z czym Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie przepisów § 9 ust. 1 pkt 2, ust. 16 oraz § 26 ust. 11 rozporządzenia RM z dnia 19 marca 2021 r., jako niekonstytucyjnych i niezgodnych z u.z.z. Konsekwencją tego jest to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, co uzasadnia uwzględnienie skargi.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Jednocześnie wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skoro brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku.
Uwzględnienie zarzutu o naturze konstytucyjnej, skutkującego umorzeniem postępowania administracyjnego, uzasadnia odstąpienie od ustosunkowania się do pozostałej części zarzutów skarżącej co do naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w tym zarzuty błędnej kwalifikacji zdarzenia mającego miejsce w dniu 6 kwietnia 2021 r., gdyż nie miały one wpływu na treść rozstrzygnięcia, a ustalenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Tym samym ich rozpoznanie stało się zbędne dla wyniku sprawy.
W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633, VII kadencja, str. 17, opub. www.sejm.gov.pl). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co w miało miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie.
O kosztach orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 2 217 zł, na które składają się: wpis od skargi (400 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi według stawek minimalnych, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, w zw. z § 2 pkt 4 i § 15 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) (1 800 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).