IV SA/Wr 232/21

IV SA/Wr 232/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1439/21 - Wyrok NSA z 2022-05-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej M. G. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. G. (dalej jako strona lub skarżąca) zaskarżyła do tut. Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej jako Kolegium lub organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2020 r., nr [...], wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta W., Starszego Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (dalej jako MOPS lub organ I instancji), w sprawie odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem Z. G. (dalej jako mąż strony).
W decyzji pierwszoinstancyjnej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, iż strona sprawuje całodobową opiekę nad niesamodzielnym mężem, uzasadniono tym, że po pierwsze- niepełnosprawność męża strony nie powstała przed ukończeniem przez niego 18. roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, po drugie- świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, i po trzecie- przeszkodę do uzyskania przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego stanowi fakt pobierania przez nią emerytury.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał w pierwszej kolejności, że w aktualnym stanie prawnym i w świetle ugruntowanych poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Stronie - wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji - nie uniemożliwia art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako u.ś.r. lub "ustawa o świadczeniach rodzinnych"). Podniesiono w tym kontekście, iż stosując wskazany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, sposób wykładni tego przepisu stwierdzić należy, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją RP i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a skoro tak - w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W drugiej kolejności podniesiono, że przeszkodą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być także okoliczność pozostawania strony w związku małżeńskim z osobą, nad którą sprawuje opiekę. Ze względu na istniejące między małżonkami więzi i wynikające z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązki, to na małżonkach przede wszystkim ciąży powinność wzajemnej opieki, w związku z czym - także z uwagi na istniejący między małżonkami obowiązek alimentacyjny - małżonek ma prawo ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. małżonek jest bowiem inną osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny.
W ostatniej kolejności wskazano, że kluczowe w rozpatrywanej sprawie jest jednak to, że ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przewidział, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. wówczas, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Kolegium stwierdziło, że przepis ten nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i jasno z niego wynika, że w przypadku posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Wobec tego trudna sytuacja materialna strony i pobieranie w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne emerytury, nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód z pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Zwrócono uwagę, że w ramach szeroko rozumianego prawa zabezpieczenia społecznego funkcjonuje m. in. system ubezpieczenia społecznego unormowany przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 53, dalej jako dalej u.e.r.f.u.s. lub "ustawa emerytalna") oraz system świadczeń rodzinnych uregulowany przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Emerytura przyznawana jest w związku z uzyskaniem określonego okresu ubezpieczenia i dożyciem określonego wieku. Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować. Zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Ustawodawca w zakresie uregulowań dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego założył, że uprawniona jest do tego świadczenia osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z kolei emerytura jest świadczeniem nieutracalnym. Jest to zatem świadczenie, które jest świadczeniem najbardziej pewnym. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Nie można wykluczyć tego, że przejście na świadczenie pielęgnacyjne mogłoby być, w dłuższej perspektywie czasowej, mniej korzystne. Korzystanie z tego rodzaju świadczenia uzależnione jest bowiem od zdarzeń przyszłych, które nie zależą od osoby sprawującej opiekę, a dotyczą podopiecznego.
Dostrzeżono także, iż żaden z przepisów ustawy nie stwarza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie ewentualnej różnicy między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą otrzymywanej emerytury. Organy administracji nie mają więc żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Kolegium aby zatem powstała możliwość przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy jest ona uprawniona do świadczenia emerytalnego, musiałoby dojść do zmiany stanu prawnego, w przeciwnym razie organy administracji naraziłyby się na zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy podsumowując wskazał, że dopóki strona otrzymuje emeryturę, nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej ustawa ustrojowa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.).
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 u.p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że skarga okazała się zasadna.
Przystępując do rozważań wskazać trzeba, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany, natomiast istota sporu koncentruje się wokół oceny, czy organ odwoławczy, bazując wyłącznie na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zasadnie przyjął, że fakt otrzymywania przez skarżącą emerytury wyklucza możliwość ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Gwoli wyjaśnienia wskazać można, że przywoływany powyżej przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w części objętej sporem, początkowo był interpretowany przez sądy administracyjne w sposób zbieżny z poglądem jaki organ zawarł w zaskarżonej decyzji, jednakże od przeszło roku w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaczęło dominować stanowisko o potrzebie uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Sprowadza się ono ogólnie do zaaprobowania twierdzenia, iż co prawda proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać, gdyż zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. W tym kontekście dowodzi się, że przy uwzględnieniu kontekstu historycznego pojawienia się przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zdekodowanie w obecnych realiach znaczenia tegoż przepisu jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie emerytalne znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz wykładni prokonstytucyjnej.
Należy dostrzec, że konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej wynika ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i od 2019 r. jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Podobnej skali dysproporcje utrzymały się w 2020r., gdyż świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1830 zł, zaś najniższa gwarantowana emerytura, renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy czy renta rodzina wynosiła 1200 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Zmiana realiów uzasadnia, w ocenie Sądu, odstąpienie od wyników wykładni językowej na rzecz dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej.
Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Przestawioną powyżej prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust.1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach, w tym zwłaszcza z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19, z dnia 14 lutego 2020r., sygn. akt I OSK 3425/18, z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, a także zaprezentowały ją również wojewódzkie sądy administracyjne: w Gliwicach w wyrokach: z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 950/19, z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/19 , i z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1234/19 , w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19 ; w Łodzi w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 653/19, w Gorzowie Wielkopolskim w wyrokach: z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Go 521/19 i z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 774/19, w Olsztynie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/ Ol 714/19, w Rzeszowie w wyroku z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA / Rz 828/19 (wszystkie wyroki dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2020r., sygn. I OSK 2392/19, że proces "wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury".
W nawiązaniu do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., formułującego normatywne podstawy nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy wskazać, że z omawianego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. W istocie bowiem celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód jaki przynosi praca zarobkowa, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną. Zarówno osoba wykonująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też zajmujący się innym członkiem rodziny, względem którego ciąży na wykonującym czynności pielęgnacyjne obowiązek alimentacyjny, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku, z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia. (por. Katarzyna Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015).
Zdaniem Sądu, osiągnięcie wieku emerytalnego i pobieranie świadczenia emerytalnego nie wyklucza uprawnionego z rynku pracy. Uposażony z tytułu emerytury może przecież podjąć pracę zarobkową, co jest zresztą stosunkowo częstym zjawiskiem. Z tego powodu Sąd nie znajduje argumentów, dla których świadczenie pielęgnacyjne, postrzegane jako rekompensata dochodu z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, nie miałaby przysługiwać osobie z uprawnieniami emerytalnymi, które mogą jeszcze faktycznie świadczyć pracę.
W ocenie Sądu orzekającego prawidłowe rozwiązanie problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego można znaleźć w stanowisku wyrażonym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, i z dnia 11 sierpnia 2020r., sygn. akt I OSK 764/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W tej sytuacji właściwszym rozwiązaniem jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia zasłaniając się prawdopodobnie tym, iż działa ona za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Sąd Wojewódzki, w składzie tutaj orzekającym, doszedł do przekonania, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co uzasadnia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zastosować się do przedstawionej oceny prawnej. Po dokonaniu kompletnych ustaleń faktycznych organy powinny przeprowadzić prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście organy administracji publicznej obowiązane są ocenić spełnienie przez skarżącą przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego oraz podjąć kroki procesowe mające na celu zapobieżenie kumulacji świadczenia pielęgnacyjnego (w przypadku spełnienia przesłanek do jego przyznania) oraz świadczenia emerytalnego.