IV SA/WR 23/07

IV SA/Wr 23/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Jolanta Sikorska
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Wiatkowska-Ilków
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 109 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1990 nr 65 poz 385
art. 161
Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.
Tezy
Nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. zwarty w art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługuja adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie k.p.a., winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora , chyba że szczególne cechy sprawy to uniemożliwiają. W tej sytuacji, gdy organ wydaje prawidłowa pod względem formalnym decyzję to nie ma żadnego racjonalnego i prawnego uzasadnienia, aby aprobatę zyskała praktyka organu polegająca na doreczniu pisma informującego o tresci wydanej decyzji, zamiast doręczenia w oryginale własciwej decyzji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Mirosława Rozbicka- Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Jolanta Sikorska Sędzia WSA: Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzje Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] r. Nr DN – [...] r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. uchyla decyzję Dziekana Wydziału Prawa , Administracji i Ekonomii Uniwersytetu W. z dnia [...] r. ( bez numeru); III. zasądza na rzecz skarżącego J. B. od strony przeciwnej Rektora Uniwersytetu W. kwotę 780 zł ( siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] r., Nr [...] , wydana z powołaniem się na art. 143. ust.1 i ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 56, poz. 385 ze zm.) § 4 ust. 1 pkt 2 Zarządzenia nr 8/99 Rektora Uniwersytetu W. z dnia 27 stycznia 1999r. określającego sprawy zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Rektora oraz ustalające zakres działania Prorektorów /z póź. zm./, § 5, § 33 ust. 3 i 4, § 45 ust. 1 Regulaminu studiów uchwalonego przez Senat Uniwersytetu W. w dniu 25 kwietnia 2001r. (ze zm.), utrzymująca w mocy decyzję Dziekana Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu W. z dnia [...] r., Nr [...] , wydaną na podstawie § 45 ust. 1 pkt 4 Regulaminu Studiów w Uniwersytecie W. , którą skreślono J. B. z listy studentów II roku Zaocznych Studiów Prawa z dniem [...] r. w roku akademickim 2003/2004 z powodu niedokonania wymaganych opłat za studia.
W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzono, że strona podaniem z [...] r. zwróciła się do Dziekana Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii o przyjęcie na studia na kierunku Prawo w trybie zaocznym po skreśleniu z listy studentów w 1999r. w celu ich kontynuacji. Decyzją z dnia [...] r. skarżący został przyjęty na II rok III semestr Zaocznych Studiów Prawa z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku niedokonania wymaganych opłat za studia nastąpi skreślenie z listy studentów zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 4 Regulaminu studiów. Powyższa decyzja została zakwestionowana przez stronę i decyzją Prorektora ds. Nauczania Nr [...] z [...] r. została ona ostatecznie przyjęta na II rok semestr IV w roku akademickim 2003/2004 zaocznych studiów Prawa. W wspomnianej decyzji poinformowano stronę, że reaktywowany student może rozpocząć studia po dokonaniu wpisu przez Dziekana w terminie określonym w § 33 ust. 4 Regulaminu studiów pod warunkiem dokonania wymaganych opłat zgodnie z § 6 ust. 5 Zarządzenia Nr 38/2003 Rektora Uniwersytetu W. z 13 maja 2003 /ze zm./ w sprawie opłat za zajęcia dydaktyczne. Warunkiem przyjęcia na IV semestr w roku akademickim 2003/2004 i zaliczenia ćwiczeń na podstawie § 26 Regulaminu studiów było dokonanie opłaty za zajęcia dydaktyczne, w których skarżący uczestniczył w IV semestrze w roku akademickim 1998/1999. W dniu [...] r. strona wpłaciła kwotę [...] zł zamiast pełnej opłaty za semestr IV w wysokości [...] zł – co zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 4 Regulaminu studiów upoważniało Dziekana do skreślenia z listy studentów. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że wniesione przez stronę powództwa w przedmiocie: zobowiązania Uniwersytetu Wrocławskiego do : zawarcia umowy konsumenckiej na świadczenie usług edukacyjnych; ustalenia, że po stronie konsumenta J. B. nie istnieje obowiązek uiszczenia opłaty za studia zaoczne; nakazania złożenia oświadczenia woli o zawarcie z J. B. konsumenckiej umowy na świadczenie przez Uniwersytet W. odpłatnych usług edukacyjnych na kierunku Prawo zostały odrzucone . Przytoczył organ II instancji stanowisko Sądu , według którego usługi edukacyjne realizowane są przez Wydział Prawa Administracji i Ekonomii Uniwersytetu W. w ramach stosunku o charakterze publicznoprawnym a nie umowy cywilnoprawnej. Wskazał, że podstawą prawną dla pobierania przez Uniwersytet W. opłat za zajęcia dydaktyczne jest art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni i żaden z tych aktów prawnych nie nakłada na Uniwersytet obowiązku zawierania umów na świadczenie usług edukacyjnych . Dopóki nie istnieje taki obowiązek , każdy kto podejmuje studia w trybie zaocznym jest informowany o obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty przed rozpoczęciem każdego semestru oraz, że w przypadku nie dokonania tej opłaty nastąpi skreślenie z listy studentów.
Skarga na decyzję ostateczną oparta została na zarzucie naruszenia przepisów :
- art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez niepodjęcie decyzji o zawieszeniu postępowania administracyjnego ze względu na zawisłość sporu konsumenckiego przed Sądem Okręgowym we W. /[...] / o zobowiązanie uczelni do zawarcia ze skarżącym umowy konsumenckiej na świadczenie usług edukacyjnych na kierunku Prawo z odpłatnością,
- art. 134 kpa przez rozpatrzenie merytoryczne odwołania od decyzji o skreśleniu z listy studentów z dnia [...] r. pomimo uprzedniego ostatecznego stwierdzenia postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uchybienia terminowi do wniesienia odwołania,
-art. 3 i 153 Traktatu Wspólnoty Europejskiej oraz art. 76 Konstytucji RP,
- art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, gdyż przepis ten nie wyłącza obowiązku zawierania umowy na odpłatne świadczenie usług edukacyjnych, a jedynie wskazuje źródła dochodów uczelni,
- art. 107 kpa przez oparcie ustaleń o informowaniu "o obowiązku uiszczania wymaganej opłaty przed rozpoczęciem każdego semestru" oraz, że "w przypadku nie dokonania tej opłaty nastąpi skreślenie z listy studentów – bez oparcia o dowody, -art. 7 kpa przez oparcie decyzji na podstawach faktycznych niezgodnych z prawdą i prawem.
Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podniósł , że uczestniczył w zajęciach dydaktycznych /i uzyskał zaliczenia/ na IV semestrze w roku akademickim 1998/1999 i jeżeli przyjąć założenie, że zalegał z opłatą – to zalegał z opłatą [...] zł za ten semestr zajęć dydaktycznych. Kwotę [...] zł skarżący uiścił w lutym 2004r., zaś kwota [...] zł – żądana przez uczelnię – odnosi się do opłaty za zajęcia dydaktyczne odbywane w roku akademickim 2004/2005, a skarżący nie miał obowiązku powtarzania zaliczonych i odbytych uprzednio zajęć.
W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu W. wniósł o jej oddalenie, przyznając jednocześnie , że z uwagi na trwające postępowanie w sprawie skargi na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania ( sygn. akt IVSA/Wr 300/04) niefortunne było wydanie decyzji z dnia [...] r. . Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi organ uczelniany podniósł, że przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy rozumiany jest jako upoważnienie do wprowadzenia – dla zapewnienia dostępu do nauki, obok podstawowych w publicznej szkole wyższej studiów bezpłatnych – opłat za studia w zakresie i w wysokości, w jakich niezbędny koszt tych studiów nie znajduje pokrycia w środkach publicznych. Upoważnienie to, w ramach konstytucyjnie zapewnionej autonomii, znalazło swój wyraz zarówno w Regulaminie studiów w Uniwersytecie W. jak i Zarządzeniu Nr 38/2003 Rektora Uniwersytetu W. z 13 maja 2003r. /ze zm./ w sprawie opłat za zajęcia dydaktyczne. Natomiast skarżący zarzucając naruszenie tego przepisu nie wskazał w ogóle na istnienie jakiejkolwiek podstawy prawnej nakładającej na uczelnię obowiązek zawierania umów na świadczenie usług edukacyjnych. Sednem toczącego się postępowania było wydanie decyzji o skreśleniu skarżącego z listy studentów wskutek nieuiszczenia czesnego, którego wysokość oraz konsekwencje w przypadku niedokonania opłaty wynikają z Regulaminu studiów i Zarządzenia Rektora. W świetle obowiązujących przepisów Uniwersytet W. , tak jak inne wyższe uczelnie państwowe, nie ma obowiązku zawierania umów. Pozwala to na prowadzenie sprawy i jej rozstrzygnięcie bez konieczności obligatoryjnego zawieszenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r. ( sygn. akt IV SA/Wr 245/05 ) oddalił skargę J. B. W uzasadnieniu orzeczenia odniósł się do dwóch będących – w jego ocenie- przedmiotem sporu kwestii. Pierwsza to charakter prawny opłaty uiszczonej przez studenta za studia (publicznoprawny czy cywilnoprawny). Natomiast druga to wysokość, w jakiej opłata powinna być uiszczona przez skarżącego w chwili ponownego przyjęcia na studia - po skreśleniu z listy studentów (powinna decydować chwila ponownego przyjmowania go czy też okres za jaki z opłatą zalegał) Odnosząc się do pierwszego z tych zagadnień, Sąd pierwszej instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r, OPS 5/03 (ONSA 2004/1 póz. 9), w której stwierdzono, że "Korzystanie z zakładu publicznego może być dobrowolne, jak w wypadku uniwersytetu, lub obowiązkowe (...). Ubiegając się o przyjęcie na studia zaoczne, strona jest świadoma, że są to studia płatne. Powinna zatem również wiedzieć, że wykonanie tej decyzji z jej strony będzie polegało między innymi na uiszczeniu stosownych opłat, na zasadach określonych w przepisach powszechnie obowiązujących (ustawa o szkolnictwie wyższym, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni - Dz. U. Nr 84, póz. 380 ze zm.) jak i wydanych na ich podstawie przepisów wewnątrzzakładowych, o ile są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, na których podstawie zostały wydane. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Wymienione prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie. Przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, upoważnia uczelnie państwowe do pobierania opłat za zajęcia dydaktyczne, z wyłączeniem opłat za zajęcia dydaktyczne na studiach dziennych, chyba że są powtarzane z powodu niezadowalających wyników w nauce. Upoważnienie to zostało skonkretyzowane w § 8-11 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. przez określenie zasad i trybu pobierania takich opłat. Powołane przepisy upoważniają organy uczelni do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami uczelni w drodze aktów władztwa zakładowego zarówno o charakterze ogólnym, jak indywidualnych, oczywiście w granicach wyznaczonych w tych przepisach." Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że kwestie opłat za studia zostały uregulowane w ustawie z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, póz. 385), która w przepisie art. 30 przewidziała upoważnienie do wydania stosownego rozporządzenia przez Radę Ministrów. Rozporządzenie takie zostało wydane przez Radę Ministrów w dniu 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz. U. Nr 84 póz. 380 ze zm.). Rozporządzenie to z kolei w § 9 ust. 2 upoważniło organ administracji uczelnianej (rektora) do ustalenia rodzaju zajęć, za które są pobierane opłaty oraz ich wysokość. Na gruncie tych przepisów powstaje zagadnienie w jakiej wysokości skarżący powinien uiścić opłatę: obowiązującą w chwili ponownego przyjęcia na studia, czy też w chwili w jakiej z opłatą zalegał. W niniejszej sprawie skarżący uiścił należność w części w jakiej opłatę należało wnieść za semestr IV w roku akademickim 1998/1999. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wniesienie opłaty w części należy traktować na równi z jej brakiem. Można tu posiłkować się poglądem NSA w kwestii wnoszenia wpisów sądowych od skargi. Skoro zatem skarżący należnej opłaty nie uiścił podjęcie decyzji o skreśleniu go z listy studentów było prawidłowe (§ 45 ust. 1 pkt 4 Regulaminu studiów).
Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której skarżący zarzucił naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przepisów postępowania, a to:
- art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 1, 134 § 1, 144, 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- art. 365 k.p.c. w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 12 grudnia 2005 r. XVII Amc 80/04 zakazującym Uniwersytetowi stosowania niedozwolonej klauzuli w umowach o kształcenie ze studentami. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym w związku z art. 70 ust. 2 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1256/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, uznając za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 § 1 Ppsa. Zwrócił uwagę sąd odwoławczy ,że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe jak i akta administracyjne. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. W przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu aktach administracyjnych, znajdowało się ostateczne postanowienie Rektora Uniwersytetu W. z dnia 14 maja 2004 r. stwierdzające uchybienie przez niego terminu do wniesienia odwołania, które nie zostało przez Sąd pierwszej instancji ocenione. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu znany był też wyrok tegoż Sądu z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SA/Wr 200/04, którym uchylono powołane postanowienie Rektora Uniwersytetu W. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji pominął zgromadzony w aktach administracyjnych dowód w postaci wskazanego postanowienia Rektora Uniwersytetu W. z dnia 14 maja 2004 r. oraz nie uwzględnił znanego mu z urzędu faktu, iż postanowienie to zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylone. Jako trafny ocenił sąd odwoławczy także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. , albowiem był on obowiązany wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu [...] 4 r. wniósł do Rektora Uniwersytetu W. odwołanie od decyzji Dziekana Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii z dnia [...] r. o skreśleniu go z listy studentów. Prorektor ds. nauczania Uniwersytetu W. , postanowieniem z dnia 14 maja | 2004 r. wydanym m.in. na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na to postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 300/04 zaskarżone postanowienie uchylił. W związku z tymi faktami Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, iż pomimo tego, że decyzja organu pierwszej instancji na skutek powołanego postanowienia była ostateczna, w dniu [...] r., skarżący złożył do Dziekana Wydziału wniosek o uzupełnienie i sprostowanie decyzji z dnia [...] r. o skreśleniu go z listy studentów. Prodziekan tego Wydziału decyzją z dnia [...] r. odmówił uzupełnienia decyzji, a na podstawie art. 111 § 1 kpa dokonał sprostowania pouczenia co do trybu odwołania. Jednocześnie pouczył skarżącego, że termin do wniesienia odwołania decyzji z dnia [...] r. należy liczyć na 14 dni od doręczenia decyzji. W związku z powyższym w dniu [...] r. skarżący złożył kolejne odwołanie od decyzji z dnia [...] r. o skreśleniu z listy studentów. Prorektor do Spraw Nauczania decyzją z dnia [...] r. zaskarżoną decyzję utrzymał mocy. Następnie powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r. skargę tę oddalił. Ponadto zdaniem sądu kasacyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zasadniczej kwestii podnoszonej w skardze, a mianowicie do tego, że w chwili wydawania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostawało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. W tych warunkach za przedwczesną uznał Sąd II instancji ocenę zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności zauważyć , że rozstrzygnięta nią sprawa administracyjna jest po raz drugi przedmiotem osądu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym , któremu Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę do ponownego rozpoznania . Wymaga też podkreślenia ,że Sąd , któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, bowiem związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ( art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne , jak i prawo procesowe. W rozpatrywanej sprawie Sąd kasacyjny krytykując w aspekcie prawnym pierwotnie wydane orzeczenie przez Sąd I instancji wskazał na pominięcie przez ten Sąd znajdującego się w aktach administracyjnych dowodu w postaci postanowienia Rektora Uniwersytetu W. z dnia 14 maja 2004r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania i nie uwzględnienie znanego mu z urzędu faktu ,że postanowienie to zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylone. Obowiązek podporządkowania się tej ocenie prawnej przez sąd administracyjny I instancji może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w badanej sprawie.
W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi wypada przytoczyć brzmienie przepisu art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65 poz. 385 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o szkolnictwie wyższym), zgodnie z którym do decyzji podjętych przez organ uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Dostrzeżone przez sąd kasacyjny w postępowaniu przed organami uczelni uchybienia proceduralne, wymagają wyjaśnienia kwestii odpowiedniości stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu w sprawie skreślenia z listy studentów, przy czym nie budzi wątpliwości, iż przedmiot badanej sprawy mieści się w zakresie zastosowania przepisu art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym, co potwierdza ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 2521/00, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003r. sygn. akt OPS 5/03). Konieczne jest zatem odniesienie się do sposobu rozumienia pojęcia odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego na gruncie ustawy o szkolnictwie wyższym. Użycie bowiem przez ustawodawcę sformułowania " stosuje się odpowiednio " może oznaczać trzy sytuacje , a to :
- po pierwsze, stosowanie wprost w pełnym brzmieniu określonego przepisu,
- po drugie , stosowanie z odpowiednią jego modyfikacją wynikającą faktu, że jest on " przeszczepiany" na obszar działania innej ustawy,
- po trzecie, wyłączenie stosowania przepisu, gdyż uzupełniające posługiwanie się nim na obszarze działania innej ustawy nie da się pogodzić z istotą jej regulacji.
Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że w kwestii zakresu stosowania przepisów k.p.a. w indywidualnych sprawach studenckich wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny , który w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. , sygn. akt SK 18/99 ( OTK 2000/7/258) , wyraził pogląd , wedle którego z art. 161 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (DZ. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) wynika zasada, zgodnie z którą do wszelkich "decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich" stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a zawarty w art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie k.p.a., winny mieć także zastosowanie do adresata decyzji rektora, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. W tym zakresie istotna jest pozycja prawna uczelni i jej organów, na co również zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku, wskazując na autonomię szkół, lecz "decyzja organów uczelni" to nie w pełni to samo co decyzja organu administracji publicznej, zaś ustawodawca świadomie przyjął model zbliżony do administracyjnoprawnego, zarówno jeśli chodzi o charakter tych "decyzji", jak i realizację prawa studenta do sądu. Taka interpretacja odpowiedniego stosowania przepisów k.pa. do decyzji podjętych przez organ uczelni w indywidualnych sprawach studenckich wskazuje zatem na subsydiarne wprost stosowanie określonych przepisów k.p.a. w pełnym brzmieniu i z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami prawnymi.
Przechodząc od tych ogólnych rozważań do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że do wydania zaskarżonej decyzji doszło, pomimo funkcjonowania obrocie prawnym ostatecznego postanowienie Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzającego uchybienie do wniesienia odwołania. A zatem uruchomienie postępowania odwoławczego wobec takiego stanu rzeczy było nieuprawnione, tym bardziej, że organowi wiadomo było z urzędu, że orzeczenie to stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy kopia odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] r. Wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, przy uwzględnieniu faktu ,że jednocześnie strona nie domagała się przywrócenia terminu do jego wniesienia, stwarza sytuację, w której orzeczenie organu I instancji nabywa waloru ostateczności. Wobec tego przeniesienie sprawy do rozpoznania przez organ II instancji jest niedopuszczalne i narusza zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, ze względu na zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Ze sformułowania zdania pierwszego przepisu art. 16 § 1 k.p.a. , wedle którego "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne", wynika, że jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnosić odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej (por. Kodeks postępowania administracyjnego- Komentarz B. Adamiak, 2006 r., str. 106). Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Oceny tej nie zmienia fakt wniesienia przez stronę kolejnego odwołania, bowiem poddanie przez stronę kontroli na drodze postępowania sądowo-administracyjnego postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, tamuje możliwość rozpoznania "drugiego odwołania". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie musiał wziąć pod uwagę nie tylko fakt istnienia , ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego zapadłego przed tutejszym sądem w dniu 13 .12.2005r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 300/04, którym wyeliminowano z obrotu omawiane wyżej postanowienie Rektora Uniwersytetu W. z dnia 14 maja 2004 r. Nr DN-537/42/2004 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania. Obowiązek taki wprost wynika z przepisu art.170 uppsa , stanowiącego ,że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd , który je wydał , ale również inne sądy i inne organy państwowe , a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym bardziej zatem sąd administracyjny orzekający w danej sprawie nie może pominąć treści wyroku innego sądu administracyjnego wydanego w granicach tej samej sprawy administracyjnej i odniesieniu do tego samego stosunku administracyjno-prawnego .
Z ustaleń poczynionych na użytek wyroku tutejszego Sądu z dnia 13.12.2005r. w sprawie ISA/Wr 300/04 oraz z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika jednoznacznie, że w sprawie doszło do wydania decyzji pierwszo-instancyjnej z dnia [...] r. Nr [...] , której jednak nie wprowadzono do obrotu prawnego, pomimo, że skarżący trzykrotnie domagał się doręczenia tej decyzji. Jedynie pismem również z dnia [...] r. zawiadomiono stronę o treści powyższej decyzji z pominięciem daty jej wydania , jej numeru oraz bez powołania dokładnej podstawy prawnej – ograniczono się bowiem jedynie do podania numerów paragrafów, bez wskazania tytułu podstawy prawnej. Zaniechanie przez organ uczelni obowiązku doręczenia decyzji wydanej w sprawie skreślenia z listy studentów i ograniczenie się do zawiadomienia strony o jej treści – pismem, które nie zwiera wszystkich elementów decyzji, należy -z punktu widzenia wymogów k.p.a.- ocenić jako wadliwe, Oceny tej nie zmienia okoliczność, że uczelnia wyższa będąc zakładem administracyjnym, a więc jednostką organizacyjną nie będącą organem państwowym ani organem samorządu, sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego, stosuje przepisy k.p.a. tylko odpowiednio, bowiem zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, akt indywidualny powinien powstać w trybie i formie zapewniającej studentowi gwarancje procesowe przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie odpowiedniość stosowania przepisów k.p.a. do decyzji wydawanych przez uczelnię wyższą w indywidualnych sprawach studenckich , w zakresie trybu wydawania decyzji , należy – o czym była już mowa wyżej- rozumieć wprost. A to oznacza ,że w przypadku wydania decyzji o skreśleniu z listy studentów stosownie do art. 109 § 1 k.p.a. powinno nastąpić jej doręczenie stronie na piśmie w oryginale. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. stanowi bowiem o doręczeniu stronom decyzji, a więc jej oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu czy też kopii decyzji. W każdym bądź razie zawiadomienie strony o treści wydanej decyzji nie jest równoznaczne z faktem doręczeniem decyzji. Strona jest uprawniona do otrzymania decyzji w oryginale i dopiero doręczenie jej w takim kształcie stanowi o wprowadzeniu jej do obrotu prawnego , zgodnie z regułami obowiązującymi w k.p.a. i pozwala na stwierdzenie , że gwarancje procesowy strony są należycie chronione. A zatem kwestia podnoszonej przez organy uczelni kwalifikacji prawnej pisma z dnia [...] r., komunikującego stronie o treści decyzji i potraktowania go jako decyzji , nie zastępuje faktu doręczenia stronie decyzji w oryginale, jak tego wymaga art. 109 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu jako naganne - z punktu widzenia wymogów k.p.a.- należy ocenić dwutorowość postępowania organów uczelni , na co również zwrócił już uwagę tutejszy Sąd w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 300/04 stwierdzając, że " skarżący wniósł skargę podnosząc wątpliwości co do charakteru prawnego aktu z dnia 16 marca 2004 r. NR WP-III/83492/04 , którym zawiadomiono go, iż na podstawie decyzji Dziekana został skreślony z listy studentów [...] wątpliwości te są zasadne tym bardziej, że tego samego dnia i ten sam organ administracyjny wydał decyzję Nr [...] , o skreśleniu skarżącego z listy studentów". W motywach cytowanego orzeczenia zwrócono ponadto uwagę na negatywne dla strony konsekwencje prawne praktyki stosowanej w tego rodzaju sprawach przez uczelnię , a mianowicie , że "czynność mówiąca jedynie o tym że skarżący został skreślony z listy studentów nie może być przedmiotem odwołania ,gdyż nie należy ona do kręgu aktów i czynności, od których przysługiwałby tego rodzaju środek zaskarżenia".
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko strony przeciwnej co do kwalifikacji prawnej jako decyzji pisma komunikującego stronę o treści decyzji, przy założeniu że zawiera ono wszystkie elementy decyzji, byłoby uprawnione tylko w sytuacji, gdyby sporządzenie tego pisma nie poprzedziło wcześniejsze wydanie decyzji. Natomiast w sytuacji gdy organ wydaje prawidłową pod względem formalnym decyzję to nie ma żadnego racjonalnego i prawnego uzasadnienia , aby aprobatę zyskała praktyka organu polegająca na doręczaniu pisma informującego o treści wydanej decyzji, zamiast doręczenia w oryginale właściwej decyzji. W tym kontekście jako pozbawione doniosłości prawnej należy ocenić powoływanie się przez stronę przeciwną na dotychczasową praktykę , pozwalającą na zakwalifikowanie pism informujących o treści decyzji zamiast doręczania oryginału decyzji, gdyż w świetle zagwarantowania stronie jej uprawnień procesowych , doręczenie jej przez organ pisma kwalifikowane jest w kategoriach czynności materialno – technicznej, od której nie przysługuje odwołanie.
Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc w niniejszej sprawie skrępowany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami ( art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, jeśli mogły one mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Tak więc granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostały przez granice sprawy administracyjnej , a zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte były wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej . W myśl art. 135 powołanej wyżej ustawy procesowej sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunków do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w przytoczonym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Wskazać przy tym należy, że pojęcie zwrotu "w granicach danej sprawy", było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 orzekając na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), uznał, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, to o "postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy" w rozumieniu tego przepisu można będzie mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności wymienione w art. 29 ustawy o NSA dotyczyć będą tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej. Wobec brzmienia przywołanego powyżej przepisu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), pogląd wyrażony w powołanej wyżej uchwale nie stracił waloru aktualności. W związku z powyższym jako wadliwe ocenił Sąd zastosowanie przez organ trybu rektyfikacji decyzji , uregulowanego w art. 111 k.p.a., w wyniku którego doszło do wydania decyzji z dnia [...] r. ( bez numeru) , a w konsekwencji której doszło do wniesienia przez stronę kolejnego odwołania z dnia [...] r. Tryb rektyfikacji decyzji uregulowany w kodeksie postępowania administracyjnego dotyczy naprawiania wad nieistotnych decyzji, tzn. takich, które nie dają podstaw do ich uchylenia, nie może natomiast służyć sanacji popełnionych w toku postępowania uchybień proceduralnych, a w szczególności, nie może służyć do obejścia przepisów związanych z wniesieniem odwołania. Tym bardziej ,że skorzystanie z trybu rektyfikacji obwarowane jest 14 - dniowym terminem, o charakterze prekluzyjnym, o czym stanowi art. 111 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Wobec tego, że w obrocie prawnym znajdowało się ostateczne postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, organ nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku o sprostowanie decyzji. Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji z dnia [...] r. z obrotu prawnego, jako wydanej z naruszeniem art. 111 k.p.a. Natomiast uchybienia natury proceduralnej powodują, że przedwczesną staje się ocena zawartych skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego .
Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji , orzeczenie o kosztach postępowania opierając na przepisie art. 200 powołanej wyżej ustawy , zaś orzeczenie o nie wykonalności decyzji na podstawie art.152 tej ustawy .