IV SA/Wr 229/25

IV SA/Wr 229/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1473
art. 69b ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13 lutego 2025 r., nr SKO 4101/90/2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z 13 II 2025 r. (SKO 4101/90/2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej "SKO"), po rozpoznaniu odwołania E. Z. (dalej "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Kłodzko z dnia 7 I 2025 r. (nr OPS/SP/2179/502/III/3-34/24) odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku celowego na remont albo odbudowę lokalu mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi.
Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 15 IX 2024 r. sporządzono ocenę uszkodzeń lokalu mieszkalnego położonego w K. przy "ul. [...]" ustalając procentowy udział uszkodzenia tego lokalu na [...]%.
Dnia 27 IX 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku ze szkodami powstałymi w lokalu mieszkalnym na skutek powodzi. W podaniu wymieniła rzeczy które uległy zniszczeniu podkreślając, że zniszczeniu uległo całe mieszkanie z powodu wilgoci i zalania, zaś remont wykonany został z własnych środków.
Dnia 22 X 2024 r. w miejscu zamieszkania skarżącej w K. przy "ul. [...]" przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Ustalono, że lokal został zalany w wyniku powodzi w dniu 15 IX 2024 r. zalaniu uległy stropy, ściany zewnętrzne na wysokości [...] m; zniszczeniu uległy ściany, podłogi, płytki, meble i sprzęt gospodarstwa domowego.
Do akt administracyjnych załączono kopię prawomocnego wyroku Sadu Rejonowego w Kłodzku z 29 VI 2023 r. (I C 404/22) z powództwa gminy miejskiej Kłodzko nakazującego skarżącej opróżnienie i opuszczenie lokalu mieszkalnego w K. przy "ul. [...]" z jednoczesnym ustaleniem, że skarżącej przysługuje prawo do lokalu socjalnego.
Organ I instancji decyzją z 7 I 2025 r. (nr OPS/SP/2179/502/III/3-34/24) odmówił przyznania skarżącej zasiłku na remont lub odbudowę opisanego wyżej lokalu. Powołano się przy tym na Zasady z dnia 18 X 2024 r., ustalone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotyczące "Udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku" – dalej jako "Zasady". Wyjaśniono, ze w świetle powołanych Zasad wnioskowany zasiłek może być przyznany wyłącznie osobom posiadającym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. Skarżąca zaś takiego tytułu nie posiada, więc nie może ubiegać się o takie świadczenie.
Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie. W odwołaniu podniesiono, że prawo do otrzymania lokalu socjalnego nie zwolniło rodziny skarżącej do odstąpienia lub nieprzeprowadzenia generalnego remontu zajmowanego dotychczas lokalu przy "ul. [...]". Skarżąca z własnych środków musiała ponieść koszty remontu, zaś obecnie pozostaje bez środków do życia. Do odwołania załączono paragony, zdjęcia i zaświadczenie z 9 I 2025 r. wystawione przez Prezesa Z. sp. z o.o. potwierdzające użytkowanie przez skarżącą lokalu przy "ul. [...]".
SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 13 II 2025 r. (SKO 4101/90/2025) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej powołano podstawy prawne decyzji, w tym art. 39 ust.1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 18 ust. 1 pkt 4 i art. 110 ust. 2 ustawy z 12 III 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz.1283, ze zm.) dalej "UoPS" oraz Zasady. SKO podkreśliło, że w sprawach dotyczących pomocy związanej z powodzią jaka miała miejsce we IX 2024 r. gminy kierują się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, co wynika z w/w przepisów ustawy o pomocy społecznej. Takimi ustaleniami są przekazane przez wojewodów Zasady, z których wynika m.in. że do uzyskania zasiłku celowego remontowo-budowlanego niezbędne jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu dotkniętego skutkami powodzi (pkt III.4 Zasad). Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie przyznania skarżącej prawa do pomocy remontowo - budowlanej, bowiem nie posiada ona tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w K. przy "ul. [...]". Nie jest więc osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o taką pomoc - krąg uprawnionych został wymieniony w podpunktach od 1 do 7 punktu III.4 Zasad. W powołanej regulacji, która wiąże organy przyznające pomoc, zawarty jest zamknięty katalog podmiotów, które są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o pomoc remontowo-budowlą. Z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia z dnia 9 I 2025 r. Z. z o.o. w K. wynika, że skarżąca jest użytkownikiem bez tytułu prawnego lokalu przy "ul. [...]" w K. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Kłodzku z dnia 29 VI 2023 r. orzeczona została eksmisja rodziny, z uprawnieniami do lokalu w ramach najmu socjalnego. SKO podkreśliło, że Zasady nie przewidują możliwości wypłaty pomocy remontowo - budowlanej użytkownikom lokali bez tytułu prawnego.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że nie otrzymała lokalu socjalnego, dlatego zamieszkuje w mieszkaniu "ul. [...]". Mieszkanie to, jak inne, zostało dotknięte powodzią i skarżąca musiała przeznaczyć środki na jego remont celem zapewnienia sobie i rodzinie możliwości dalszego zamieszkiwania.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym i oddalenie.
Skarżąca, pouczona o treści art. 119 pkt 2 ppsa, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zasady przyznawania pomocy remontowo – budowlanej w przypadku poniesienia straty dotyczącej budynków (lokali) mieszkalnych lub gospodarczych w wyniku powodzi uregulowane są na poziomie ustawowym.
Zgodnie z art. 69b ust. 1 ustawy z 1 X 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1473, ze zm.) – dalej "Nowela", zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 UoPS, z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny.
Powołany przepis, obowiązujący od 26 XI 2024 r., przewiduje szczególny rodzaj zasiłku celowego. Jakkolwiek art. 69b ust. 1 Noweli odsyła do instytucji zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 UoPS - który może być przyznany osobie lub rodzinie, która poniosła stratę w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej – jednak zawiera także autonomiczną regulację w wielu istotnych kwestiach. W szczególności konkretyzuje on zdarzenie stanowiące źródło straty wskazując, że chodzi o powódź z września 2024 r. W przeciwieństwie do art. 40 ust. 2 UoPS, stanowiącego że zasiłek celowy "może być przyznany" w przypadku klęski żywiołowej lub ekologicznej, regulacja z art. 69b ust. 1 Noweli stanowi, że zasiłek "jest przyznawany" w przypadku wystąpienia straty w wyniku powodzi z września 2024 r. Jednocześnie ustawodawca w ramach art. 69b ust. 1 Noweli doprecyzował cel, na jaki przeznaczony jest zasiłek. Zasiłek z art. 69b ust. 1 Noweli przeznaczony jest na: remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego. Zaznaczyć też trzeba, że przyznanie zasiłku remontowo -budowlanego następuje niezależne od dochodu i sytuacji majątkowej osoby lub rodziny, które poniosły stratę. Przyznawany on jest "osobie albo rodzinie", co oznacza, że stanowi on w istocie wsparcie dla gospodarstwa domowego (art. 69b ust. 1 Noweli w zw. z art. 40 ust. 2 i art. 6 pkt. 9, 10 i 14 UoPS).
Instytucja zasiłku celowego remontowo – budowalnego w związku z powodzią z września 2024 r. musi być więc stosowana z uwzględnieniem powołanej wyżej regulacji ustawowej. Wykładnia art. 69b ust. 1 Noweli nie może przy tym abstrahować od kontekstu systemowego oraz funkcjonalnego, w jakim powołany przepis występuje. Stanowi on bowiem niewątpliwie instrument zabezpieczenia społecznego służący wsparciu osób fizycznych oraz rodzin, które poniosły stratę na skutek wystąpienia konkretnej klęski żywiołowej, tj. powodzi, jaka miała miejsce we wrześniu 2024 r. w południowo-zachodniej części terytorium Polski. Należy zaznaczyć, że uchwalenie przez ustawodawcę powołanej Noweli wynikało z faktu uznania tej powodzi za szczególnie dotkliwą. W uzasadnieniu do projektu Noweli wyjaśniono, że w związku z powodzią, jaka dotknęła we wrześniu 2024 r. południowe tereny kraju, która spowodowała ogromne straty w mieniu prywatnym i publicznym proponuje się przyjęcie rozwiązań prawnych ustanawiających wsparcie zarówno dla osób fizycznych, jak i przedsiębiorców, którzy ucierpieli w wyniku powodzi. Obowiązująca ustawa z dnia 16 IX 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 654) określa różne formy pomocy dla osób, które zostały poszkodowane w wyniku działania żywiołu, jednak ogrom strat wymaga podjęcia dodatkowych działań wspierających osoby poszkodowane (zob. druk sejmowy X.672).
Jest zatem wolą prawodawcy, by w związku ze szczególnym charakterem powołanej klęski żywiołowej stosować specjalne instrumenty pomocowe, których nie przewidywała dotychczas ustawa z dnia 16 IX 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi. Jednym z takich środków jest zaś zasiłek celowy remontowo-budowlany, przyznawany osobie lub rodzinie (gospodarstwo domowe), która poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji rodzinnej. Ustawodawca na poziomie ustawowym określił więc rodzaj, charakter świadczenia, jaki i przesłanki jego przyznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie bez przyczyny podkreśla się, że chociaż art. 69b Noweli nawiązuje do treści art. 40 ust. 2 UoPS, to w istocie ustanawia nową formę świadczenia (wyroki WSA we Wrocławiu: z 24 VII 2025 r., IV SA/Wr 79/25; z 20 VIII 2025 r., IV SA/Wr 134/25 – publ. CBOSA). Przyznanie pomocy w tej formie jest obligatoryjne, jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych (zob. wyrok WSA w Opolu z 10 VII 2025 r., I SA/Op 368/25 – publ. CBOSA).
Sąd oczywiście ma świadomość, że na etapie procedowania poszczególnych wniosków o przyznanie zasiłku remontowo-budowlanego organy administracji uwzględniają Zasady udzielania pomocy finansowej, na które zresztą powołały się w niniejszej sprawie organy obu instancji. Pomoc udzielana na podstawie art. 69b Noweli w zw. z art. 40 ust. 2 UoPS stanowi niewątpliwie zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 18 ust. 1 pkt 4 UoPS). Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 UoPS), zaś gmina, realizując takie zadania kieruje się "ustaleniami" przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 UoPS). Choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 UoPS "ustalenia" wojewody nie mają charakteru aktu normatywnego obowiązującego na zewnątrz, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych na podstawie art. 69b ust. 1 Noweli w zw. z art. 40 ust. 2 UoPS, to jednak mają znaczenie dla organów gminy. Na mocy bowiem art. 110 ust. 2 UoPS gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, "kieruje się ustaleniami" przekazanymi przez wojewodę.
Wyrażona w art. 110 ust. 2 UoPS powinność "kierowania się ustaleniami" wojewody przy wykonywaniu zadania publicznego nie może być jednak rozumiana i stosowana ze szkodą dla zasady legalizmu i praworządności. W żadnym wypadku kierowanie się takimi ustaleniami przez organ administracji nie może prowadzić do ograniczenia praw jednostki wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących. Rolą ustaleń z art. 110 ust. 2 UoPS jest zapewnienie organom gminy instruktażu postępowania przy realizacji zadania z zakresu administracji rządowej, a zatem ustandaryzowanej metody postępowania, jak również wskazań co do sposobu rozstrzygania określonych kwestii, które nie zostały ustawowo zdeterminowane (tu np. ustalania wysokości świadczenia).
Z powyższego wynika więc, że funkcją Zasad udzielania pomocy finansowej (występujących tu w roli "ustaleń" z art. 110 ust. 2 UoPS) nie jest określenie materialnoprawnych przesłanek przyznania lub odmowy przyznania pomocy. To bowiem stanowi materię ustawową, która nie może doznawać modyfikacji czy ograniczeń ze strony aktów o charakterze wewnętrznym (instrukcji, wytycznych, okólników, zasad itp.).
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy obu instancji nie uwzględniły opisanych wyżej zagadnień. Z lektury decyzji organu I instancji jak również decyzji odwoławczej wynika, że przy rozstrzyganiu sprawy w ogóle nie wzięto pod uwagę regulacji z art. 69b Noweli, mimo że przepis ten obowiązywał w momencie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i decyzji odwoławczej. Odmowę przyznania skarżącej zasiłku oparto wyłącznie na ustaleniach zawartych w Zasadach, które w pkt. III.4 wymieniają osoby mogące wystąpić z wnioskiem o pomoc remontowo – budowalną. Według pkt. III.4 Zasad, do wystąpienia z wnioskiem o pomoc remontowo-budowlaną uprawnieni są: 1) właściciel budynku mieszkalnego/lokalu mieszkalnego; 2) osoba, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do zniszczonego lub uszkodzonego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego; 3) osoba, której przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego; 4) osoba, która jest najemcą lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego; 5) osoba, na rzecz której ustanowione zostało prawo dożywocia; 6) osoba, na rzecz której ustanowiono służebność mieszkania; 7) osoba, która jest dzierżawcą budynku gospodarczego; 8) właściciel budynku gospodarczego.
W ocenie organów obu instancji okoliczność, że skarżąca nie dysponuje żadnym z wyżej wymienionych tytułów do zajmowanego lokalu w K. przy "ul.[...]", przesądza o konieczności odmowy udzielenia jej pomocy. Pominięto jednak, że w świetle art. 69b ust. 1 Noweli, prawo do zasiłku remontowo – budowlanego ma osoba lub rodzina, która poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej. Co więcej, w art. 69b ust. 1a Noweli uregulowano również, kto może wystąpić z wnioskiem. Zasiłek celowy remontowo-budowalny udzielany jest na wniosek osoby poszkodowanej złożony nie później niż w terminie do 30 VI 2025 r. Pojęcie "poszkodowanego" definiuje zaś art. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi wskazując, że oznacza to oznacza osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu.
W świetle regulacji ustawowych uprawnienie do uzyskania zasiłku remontowo - budowlanego nie jest więc powiązane z rodzajem tytułu prawnego do lokalu czy budynku dotkniętego szkodą, ani nawet z samym faktem posiadania takiego tytułu. Z pozycji art. 69b ust. 1a Noweli istotne jest, czy w konkretnym przypadku gospodarstwo domowe wnioskodawcy zostało dotknięte stratą na skutek powodzi w zakresie lokalu czy budynku, w którym to gospodarstwo było prowadzone. Wymagało zatem rozważenia, czy w świetle przesłanek ustawowych ustalenia zawarte w pkt. III.4 Zasad mogą stanowić samoistną podstawę do odmowy udzielenia pomocy w postaci zasiłku remontowo-budowlanego. Oczywiście w niektórych przypadkach rodzaj tytułu do lokalu (budynku) może mieć znaczenie, chociażby z uwagi na ryzyko dublowania udzielanej pomocy w ramach tego samego lub też różnych instrumentów wsparcia, jednak okoliczność taką należy zawsze wykazać w oparciu o analizę przepisów ustawowych. Nie ma natomiast podstaw do oparcia odmowy przyznania zasiłku na samym tylko twierdzeniu, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe w lokalu, do którego nie ma żadnego z tytułów prawnych wymienionych w katalogu zawartym w pkt. III.4 Zasad. Na marginesie trzeba zwrócić uwagę, że wyrok eksmisyjny z jednoczesnym ustaleniem prawa do lokalu socjalnego oznacza, że pozwany jest uprawniony do korzystania z dotychczas zajmowanego lokalu do czasu zaoferowania mu lokalu socjalnego. W przypadku skarżącej wynika to jednoznacznie z pkt. II wyroku eksmisyjnego i znajduje oparcie w regulacji z art. 14 ust. 6 ustawy z 21 VI 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 725, ze zm.). Korzystanie przez skarżącą z lokalu położonego w K. przy "ul. [...]", jakkolwiek nie jest najmem, to jednak jest prawnie uregulowane i wynika ze statusu osoby uprawnionej do lokalu socjalnego, a zarazem zobligowanej do płacenia odszkodowania za korzystanie z lokalu dotychczas zajmowanego, zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 3a ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Organy tej okoliczności nie powinny pomijać, przy ocenie sytuacji prawnej skarżącej jako osoby poszkodowanej w wyniku powodzi.
Mając na względzie powyższe, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja SKO jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 69b ust. 1 i 2 Noweli, polegającym na jego niezastosowaniu. Obligowało to do uchylenia decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ppsa.
Rozpatrując sprawę ponownie należy ocenić zebrany materiał dowodowy przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 69b ust. 1 i 2 Noweli, który normuje ustawowe przesłanki przyznania zasiłku celowego remontowo-budowlanego w związku z powodzią z września 2024 r. Trzeba przy tym mieć na względzie, że ustalenia zawarte w Zasadach pełnić mogą wyłącznie rolę pomocniczą w wykonaniu powołanego przepisu i nie mogą być interpretowane i stosowane w sposób, który podważałby lub modyfikował ustawowo określone przesłanki przyznania przedmiotowej pomocy.
Skargę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ppsa.