IV SA/Wr 227/22

IV SA/Wr 227/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 618/23 - Wyrok NSA z 2024-04-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a)
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 28 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania administracyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej I. P. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Starszego Administratora w Dziale Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 30 września 2021 r. (nr [...]) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem Z. S. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z treści zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 8 września 2021 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W efekcie przyjęcia ustaleń dokonanych w drodze wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 28 września 2021 r. ustalono, że sprawowana przez skarżącą osobiście opieka ma charakter trwały lub długotrwały, a wnioskodawczyni jest w gotowości do niesienia pomocy niepełnosprawnemu mężowi. Mąż skarżącej został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia 26 czerwca 2019 r. na stałe, zaś daty powstania samej niepełnosprawności nie można ustalić. Skarżąca posiada prawo do renty z KRUS. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, organ I instancji odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem, z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.
o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz.111 ze zm. poniżej przywoływana jako "u.ś.r.") oraz wskazując fakt, że wnioskodawczyni jest uprawniona do renty.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozpoznając odwołanie organ II instancji na wstępie przywołał treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b u.ś.r. W tym kontekście dokonując ponownej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy wskazał, że nie podziela stanowiska organu I instancji w zakresie interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. przyjmując, że strona spełnia warunek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w postaci wymaganego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej męża.
Następnie odwołując się do regulacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kolegium przytoczyło, że skarżąca będąc osobą uprawnioną do renty - nie może w obecnym stanie prawnym uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym względzie organ w szerokim zakresie powołał się na poglądy judykatury wskazując, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest złagodzenie po stronie opiekuna (osoby zobowiązanej wedle k.r.i.o. do alimentacji względem danego niepełnosprawnego) skutków ryzyka socjalnego w postaci konieczności zaniechania aktywności zarobkowej i zawodowej, pomimo pozostawania w wieku produkcyjnym. Istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja
z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej. W opinii organu odwoławczego uzasadnieniem dla wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania m.in. uprawnienia do renty oraz innych świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego są względy systemowe, związane z rolą poszczególnych działów prawa zabezpieczenia społecznego. Poszczególne obszary zabezpieczenia społecznego: ubezpieczenia społeczne, w tym społeczne ubezpieczenie rolników, zaopatrzenie społeczne i pomoc społeczna występują względem siebie w określonej relacji, determinującej pierwszeństwo korzystania
z ochrony w określonych sytuacjach. W pierwszej zatem kolejności należy dążyć do skorzystania z ochrony gwarantowanej przez ubezpieczenia społeczne w postaci właśnie takich świadczeń, jak: renta itd. Dopiero później, w razie braku uprawnienia
z systemu ubezpieczenia społecznego, można ubiegać się o świadczenia
z zaopatrzenia społecznego, np. o świadczenie pielęgnacyjne. W razie braku możliwości uzyskania ochrony z ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego, pozostają świadczenia z pomocy społecznej. Koncepcja ta znajduje odzwierciedlenie w ustawach z zakresu prawa zabezpieczenia społecznego. W opinii organu jednym
z przykładów jej respektowania jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zadaniem organu także, fakt zróżnicowania wysokości świadczeń emerytalnych
i świadczeń z zaopatrzenia społecznego (wsparcia społecznego) nie może leżeć
u podstaw rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej.
W tym względzie skazano na trwające prace ustawodawcze nad uchwaleniem ustawy dotyczącej prawa do świadczenia wyrównawczego dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki na dzieckiem specjalnej troski, nabytej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki, którzy sprawują opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, z tytułu opieki nad którym nabyły one prawo do wcześniejszej emerytury oraz otrzymują emeryturę w kwocie niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego (zob. ustawa z 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki; druk sejmowy 1614; przekazana Prezydentowi i Marszałkowi Senatu).
W konsekwencji organ II instancji utrzymał w mocy kwestionowaną przez stronę decyzję organu I instancji uznając, że nie ma podstaw prawnych do przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które tak jak skarżąca mają ustalone prawo do emerytury czy renty, w tym także renty z KRUS. Strona zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika z wyboru
w ustawowym terminie złożyła skargę na opisane rozstrzygnięcie organu odwoławczego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze wywiedziono zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na zastosowaniu literalnej wykładni art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r. prowadzącej do wniosku, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do renty, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Zastosowanie jednak
w tym przypadku dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, które wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo renty, w sytuacji gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do pobieranego świadczenia. Wskazano, że o ile proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Wykładnia językowa ogranicza się bowiem tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że żaden
z przepisów ustawy nie przewiduje również możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Taka możliwość wyboru dotyczy świadczeń wskazanych w art. 27 ust. 5 ustawy, do których nie należą świadczenie pielęgnacyjne i np. renta czy emerytura. Organ odwoławczy zauważył, że możliwość zachowania świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego od renty czy emerytury przewidział ostatnio ustawodawca w art. 12 wymienionej ustawy z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki. Dotyczy ona jednak jedynie osób, które najpierw uzyskały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero następnie złożyły wniosek po 1 stycznia 2022 r. o rentę, emeryturę itd. Nie dotyczy ona natomiast osób, które mając status emeryta czy rencisty (ustalone prawo do emerytury lub renty), składają wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. Końcowo Kolegium wskazało, że nawet ewentualne zawieszenie wypłaty renty nie eliminuje negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, gdyż - pomimo zawieszenia - nadal mamy do czynienia z "ustalonym prawem do emerytury, renty". W konsekwencji skarżąca mając ustalone prawo do renty - nie może w obecnym stanie prawnym uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. Nr 329 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy powołanej wyżej ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Według niespornych ustaleń faktycznych skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu małżonkiem. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydano na stałe. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, że skarżąca ma ustalone prawo do renty lub emerytury z KRUS, jak utrzymują organy na podstawie samego tylko oświadczenia strony skarżącej. W rezultacie nie wiadomo dokładnie, czy skarżąca pobiera i w jakiej wysokości rentę, czy też emeryturę z KRUS. Jednakże właśnie ta okoliczność faktyczna pobierania świadczenia emerytalno-rentowego stanowiła zasadniczy powód odmowy przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z racji unormowania zawartego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r.
Sąd nie aprobuje zapatrywania Kolegium dotyczącego interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. Problematyka wykładni tego przepisu była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i aktualnie należy już uznać za ugruntowaną linię orzeczniczą ukształtowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którą wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten pogląd w całej rozciągłości, a mianowicie, że pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.ś.r. Należy zatem opowiedzieć się za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno -rentowego. Zdaniem Sądu, w świetle ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych, całkowite wykluczenie możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna uzyskującego dużo niższą emeryturę, a tym samym pozbawienie pomocy rodziny, która obarczona jest dodatkowymi kosztami związanymi z opieką nad osobą z niepełnosprawnością oraz pozbawienie pomocy wymagającego opieki niepełnosprawnego członka rodziny, stanowi nieproporcjonalne zróżnicowanie w obrębie osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym krewnym.
W omawianej materii Skład orzekający w pełni aprobuje takie rozwiązanie omawianej kwestii, które znalazło odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1944/21, z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1799/2, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, w których Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kwestie zbiegu świadczeń reguluje także art. 33 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 933), aczkolwiek przepis ten reguluje zbieg świadczeń wyraźnie tam wskazanych, według zasady wyboru świadczenia wyższego lub korzystniejszego. W świetle norm konstytucyjnych należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera rentę rolniczą lub emeryturę z KRUS, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie.
W przypadku renty rolniczej lub emerytury z ubezpieczenia społecznego rolników wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rolniczej lub emerytury na podstawie art. 34 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. 2022 poz. 504). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, to organ winien poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Jak wskazano w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. W pierwszej kolejności jednak organ winien ustalić jaki dokładnie rodzaj świadczenia emerytalno-rentowego z KRUS skarżąca pobiera – na podstawie stosownej decyzji tego organu. W toku postępowania nie poinformowano skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwano jej w zakreślonym terminie do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia – umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W prezentowanym świetle Sąd uznał zatem, że doszło do naruszenia przywołanych wyżej norm procesowych oraz prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. – wobec czego uchylił wydane decyzje na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.