IV SA/Wr 210/25

IV SA/Wr 210/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 37b ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Legnickie Pole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 marca 2025 r. nr PN-N.4131.63.1.2025.AK1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały nr VIII.93.2025 Rady Gminy Legnickie Pole z dnia 30 stycznia 2025 r. w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących sołtysom w części tj. § 1 ust. 3 i ust. 4 oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy L. (dalej też: Gmina) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) z dnia 5 marca 2025 r. nr PN-N.4131.63.1.2025.AKI stwierdzające nieważność § 1 ust. 3 i ust. 4 Uchwały nr VIII.93.2025 Rady Gminy L. (dalej też: Rada Gminy) z dnia 30 stycznia 2025 r. w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących sołtysom (dalej: Uchwała).
Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej: u.s.g.).
Do Wojewody wpłynęła w dniu 3 lutego 2025 r.
Zgodnie z § 1 Uchwały sołtysom Gminy L., z tytułu wykonywania funkcji sołtysa przysługuje od dnia 1 marca 2025 r. zryczałtowana dieta w wysokości 600 zł miesięcznie stanowiąca rekompensatę kosztów i wydatków związanych ze sprawowaniem obowiązków sołtysa (ust. 1). Za niepełny miesiąc wykonywania funkcji, w szczególności w przypadku zakończenia kadencji, jak również w przypadku objęcia funkcji przez sołtysa w trakcie miesiąca kalendarzowego, sołtys otrzymuje należną mu dietę w wysokości proporcjonalnej do okresu wykonywania funkcji (ust. 2). Od wysokości miesięcznej diety przysługującej sołtysowi potrąca się 200 zł za każdą nieobecność Sołtysa lub wyznaczonego członka Rady Sołeckiej na Naradzie Sołtysów (ust. 3). W czasie niemożności wykonywania czynności przez sołtysa, spowodowanej przemijającymi przeszkodami, dietę wyliczoną proporcjonalnie do czasu nieobecności sołtysa otrzymuje wykonujący jego obowiązki, wyznaczony przez sołtysa członek rady sołeckiej (ust. 4).
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda – na podstawie art. 91 u.s.g.– stwierdził nieważność Uchwały w części, tj. § 1 ust. 3 i ust. 4 Uchwały jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 37b ust. 1 w związku z ust. 2 oraz art. 35 ust. 3 pkt 3) u.s.g. W przypadku przepisu § 1 ust. 3 Uchwały ww. istotne naruszenie polegało na wprowadzeniu sankcji w postaci utraty części diety sołtysa z tytułu nieobecności na naradzie sołtysów, pomimo że statuty sołectw Gminy L. w zakresie zadań sołtysa nie przewidują takiego obowiązku, a także na pozbawieniu sołtysa części diety za zaniechanie innych osób, natomiast w przypadku przepisu § 1 ust. 4 uchwały naruszenie to polegało na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe poprzez regulowanie kwestii diety członka rady sołeckiej w uchwale podejmowanej na podstawie innej normy kompetencyjnej oraz uregulowanie tej diety z pominięciem nałożenia stosownych obowiązków w drodze statutów jednostek pomocniczych gminy.
W uzasadnieniu organ nadzoru – odwołując się do przepisów u.s.g. – wskazał, że organizację i zakres działania sołectwa, określa uchwalony przez radę gminy statut, w ramach którego wymagane jest określenie m.in. organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, przy czym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Argumentował, że przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. W konsekwencji takiej wykładni prawa organ nadzoru uznał, że niezbędnym warunkiem określenia zasad, na jakich następować będzie utrata części diety przysługującej sołtysowi w sytuacji jego nieobecności w naradzie sołtysów, jest określenie tego obowiązku w statucie sołectwa jako akcie prawnym określającym w sposób wyczerpujący zadania sołtysa. Statuty sołectw Gminy L. w ramach zapisów dotyczących zadań sołtysa nie przewidują takiego obowiązku. Rada Gminy nie może więc ustanowić sankcji – utraty części diety - z tytułu nieobecności w Naradzie Sołtysów, skoro w zakresie zadań sołtysa brak jest obowiązku obecności w takim spotkaniu. Wojewoda wyjaśnił, że Wojewoda na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Rada gminy może więc zadecydować o tym, czy przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej w ogóle będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Rada Gminy L. decydując w Uchwale o ustanowieniu zasad, na jakich sołtysom będzie przysługiwała dieta, powinna jednak regulacje dotyczące stosownych zasad w sprawie diet powiązać wyłącznie z obowiązkami, zadaniami i kompetencjami, które przynależą do organu wykonawczego w sołectwie (sołtysa). Dieta powinna bowiem zapewniać wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem funkcji sołtysa oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę. Ponadto Wojewoda zakwestionował treść § 1 ust. 3 Uchwały w odniesieniu do potrącenia diety w kwocie 200 zł nie tylko w sytuacji, gdy to sam sołtys będzie nieobecny na naradzie sołtysów, ale również kiedy nieobecny na tej naradzie będzie wyznaczony członek rady sołeckiej. Tym samym Rada Gminy uzależniła wysokość diety sołtysa od czynności i działań niezależnych od jego kompetencji i zadań, ponieważ sołtys nie został wyposażony w żadne specjalne środki prawne, które pozwalałaby mu na dyscyplinowanie lub wpływanie w tym zakresie na członka rady sołeckiej. W rezultacie organ nadzoru stwierdził, że ustanowiony § 1 ust. 3 Uchwały w sposób istotny narusza art. 37b ust. 1 w związku z ust. 2 oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., ponieważ powiązanie diety sołtysa możliwe jest wyłącznie z takimi zadaniami (tzn. za ich wykonywanie), które będą się mieścić w zakresie ustawowych oraz statutowych kompetencji tego organu. Nie jest zatem możliwe uzależnienie wysokości diety sołtysa od czynności, które są poza zakresem jego obowiązków wynikających ze statutu jednostki pomocniczej (podobnie, jak nieprawidłowe byłoby np. uzależnienie wysokości diety przewodniczącego rady gminy od obecności pozostałych radnych na sesji rady gminy).
Uzasadniając nieważność § 1 ust. 4 Uchwały Wojewoda wskazał, że w świetle brzmienia przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. rada gminy może ustanowić jedynie zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W użytym przez ustawodawcę w art. 37b ust. 1 u.s.g. sformułowaniu "zasady" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży służbowej. Korzystając z tej normy kompetencyjnej, rada gminy powinna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują sołtysom diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej, a więc określenia tych czynności sołtysów, za które dieta przysługuje, oraz warunków zwrotu kosztów podróży służbowej. Z kolei użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 37b ust. 1 us.g. wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa). Koszty podróży służbowej to koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. daje radzie gminy prawo do uchwalenia zasad określających za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa) dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Przyjęta w § 1 ust. 4 Uchwały możliwość otrzymania diety wyliczonej proporcjonalnie do czasu nieobecności sołtysa również przez członka rady sołeckiej stanowi wykroczenie poza przyznaną radzie gminy kompetencję zawartą w art. 37b ust. 1 u.s.g. stanowiącym podstawę prawną Uchwały. Ponadto Wojewoda ocenił, że jeżeli Rada Gminy L. zamierzała ustanowić zasady przyznawania diet także dla członków rady sołeckiej, to uregulowania w tym zakresie, w sposób kompleksowy i całościowy, powinny się znaleźć w odrębnej uchwale podejmowanej na podstawie odrębnej normy kompetencyjnej z art. 37b ust. 2 u.s.g. Takiej uchwały dotychczas nie podjęła. W konsekwencji organ nadzoru uznał, że § 1 ust. 4 Uchwały należy więc traktować jako niepełną i fragmentaryczną, a przez to wadliwą prawnie, realizację normy kompetencyjnej z art. 37b ust. 2 u.s.g. Wojewoda ocenił też zakwestionowany przepis Uchwały w kontekście czasowej niemożności wykonywania czynności przez sołtysa (spowodowane np. przemijającymi przeszkodami) uznając, że powinny stanowić część uregulowań w ramach statutu jednostki pomocniczej, gdzie jednym z obligatoryjnych elementów tego statutu jest również określenie organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.). Sprawy te nie powinny być natomiast ujmowane w ramach zapisów podejmowanych w oparciu o art. 37b ust. 1 u.s.g., ponieważ wykraczają poza zakres tej normy kompetencyjnej (nie dotyczą bowiem zasad, na jakich diety przysługują sołtysom). Rada sołecka nie jest wprawdzie organem sołectwa, ale jej zadania powinny być określone w statucie sołectwa. Z tego więc względu ewentualne przepisy regulujące np. tymczasowe powierzenie określonych czynności członkowi rady sołeckiej, z uwagi na niemożność ich wykonywania przez sołtysa, powinny się znaleźć w statucie jednostki pomocniczej. W rezultacie, Wojewoda stwierdził, że § 1 ust. 4 Uchwały w sposób istotny narusza art. 37b ust.1 w związku z ust. 2 oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.
Uznając, że zakwestionowane przepisy Uchwały – stanowiącej akt prawa miejscowego - istotnie naruszają prawo, Wojewoda stwierdził konieczność stwierdzenia ich nieważności skutkującej wyeliminowaniem z obrotu prawnego z mocą ex tunc.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 pkt 3) u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez organ nadzoru, że § 1 ust. 3 i § 1 ust. 4 Uchwały w sposób istotny naruszają prawo z uwagi na brak określenia obowiązku uczestniczenia sołtysów w naradzie sołtysów, podczas gdy statut każdego z sołectw znajdujących się na terytorium Gminy L. wskazuje na obowiązek sołtysa polegający na uczestniczeniu w zebraniach sołtysów z terenu gminy, a rada gminy posiada możliwość dostosowania zasad otrzymywania diet przez sołtysów do warunków własnych i miejscowych. W uzasadnieniu skargi argumentowała, że przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. uprawnia radę gminy do ustanowienia nie tylko zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej – sołtysowi będzie przysługiwać dieta oraz zwrot kosztów podróży, a także – do uregulowania sytuacji skutkujących zmniejszeniem ogólnie przyznanej diety, gdy podmiot ten nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji. Wskazała, że przyjęcie zasad w zakresie ustalenia wysokości diet na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. W tym zakresie wyjaśniła, że pomimo istnienia obowiązku uczestniczenia sołtysów w zebraniach/naradach sołtysów określonego w statutach każdego z sołectw, sołtysi ci nie stawiali się na zebrania, które odbywają się raz na kwartał w godzinach popołudniowych (po godzinach pracy urzędu gminy na prośbę sołtysów). Na 17 sołtysów stawiają się 3-4 osoby, dlatego zasadnym było wprowadzenie konsekwencji nieobecności, ponieważ najbardziej poszkodowanymi byli mieszkańcy , którzy nie otrzymywali od sołtysów stosownych informacji przekazywanych w trakcie zebrań/narad. Sołtysi przekazali prośbę o możliwość zastępstwa ich na zebraniach sołtysów na wypadek, gdyby nie mogli być obecni. Zapis § 1 ust. 4 Uchwały jest wyrazem zrozumienia sytuacji sołtysów i dostosowania regulacji prawnych do własnych, miejscowych warunków. Ponadto Gmina podała, że wbrew stanowisku organu nadzoru - w statutach wszystkich sołectw na terenie Gminy L. wskazany został obowiązek uczestniczenia w zebraniach sołtysów (§ 7 ust. 2 pkt 6 załącznika do statutu sołectwa). W rezultacie Rada Gminy posiadała kompetencje ustalenia zasad, na jakich następować ma utrata części diety przysługującej sołtysowi w sytuacji jego nieobecności w zebraniu sołtysów bądź nieustalenia zastępstwa w osobie członka rady sołeckiej. Na poparcie bezpodstawności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Gmina wskazała praktykę innych gmin w tożsamych stanach prawnych i faktycznych podając jeden przykład.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 98 u.s.g. sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 3 § 2 pkt 7) p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W wyniku takiej kontroli sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.), w przeciwnym przypadku oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli legalności jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność dwóch przepisów, tj. § 1 ust. 3 i ust. 4, Uchwały nr VIII.93.2025 Rady Gminy L. (dalej też: Rada Gminy) z dnia 30 stycznia 2025 r. w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących sołtysom.
Ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadza w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te realizują wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter normatywny i generalny zarazem, a więc nie są nimi akty o charakterze indywidualnym, jak na przykład decyzje administracyjne (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt III SA 681/93 , ONSA 1994 Nr 4, poz. 145).
Uchwała poddana kontroli nadzorczej Wojewody spełnia wskazane przesłanki, stanowi więc akt prawa miejscowego.
Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych sołtysów, zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają właściwość należności powtarzalnych. Przepisy te mają zatem charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby funkcje sołtysa któregokolwiek sołectwa w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, postanowienia tej uchwały stały się przepisami generalnymi (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 200/25, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Zaliczenie Uchwały do aktów prawa miejscowego skutkuje obowiązkiem jej publikacji we właściwym organie promulgacyjnym, co w sprawie zostało spełnione. Uchwała została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 5 lutego 2025 r., poz. 582, co stanowi fakt notoryjny.
Kolejnym skutkiem zaliczenia Uchwały do aktów prawa miejscowego jest obowiązek konstruowania jej przepisów zgodnie z zasadami techniki prawodawczej określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. – w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "Zasady techniki prawodawczej").
Przechodząc do zagadnienia nadzoru wojewody nad działalnością gminy, której elementem są uchwały rady gminy (art. 85 i art. 86 u.s.g.), to nadzór ten realizuje się w obowiązku Wójta, na podstawie art. 90 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Na podstawie art. 91 ust. 2 zdanie drugie u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na wstępie stwierdzić, że Wojewoda zachował ustawowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, od dnia doręczenia mu uchwały. Przedmiotowa uchwała została podjęta na sesji Rady Gminy w dniu 30 stycznia 2025 r., a następnie doręczona organowi nadzoru 3 lutego 2025 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 5 marca 2025 r., a zatem z zachowaniem 30 dniowego terminu.
Przesłanki nieważności uchwały określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust.4). Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, CBOSA). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21, CBOSA)
Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 u.s.g. Z regulacji tych oraz z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną - jako uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Ponadto wypada przy tym zauważyć, że przepisy aktów prawa miejscowego powinny być uchwalane zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej (por. np. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 230/11, CBOSA). Zgodnie z § 143 Zasad techniki prawodawczej do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Według § 134 - podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. W świetle brzmienia § 135 - w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2.
Podstawę kompetencyjną wydania Uchwały – upoważnienie do jej wydania - stanowił przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. Na podstawie tego przepisu rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.
Zgodnie z § 1 ust. 3 Uchwały od wysokości miesięcznej diety przysługującej sołtysowi potrąca się 200 zł za każdą nieobecność Sołtysa lub wyznaczonego członka Rady Sołeckiej na Naradzie Sołtysów.
Natomiast na podstawie § 1 ust. 4 Uchwały w czasie niemożności wykonywania czynności przez sołtysa, spowodowanej przemijającymi przeszkodami, dietę wyliczoną proporcjonalnie do czasu nieobecności sołtysa otrzymuje wykonujący jego obowiązki, wyznaczony przez sołtysa członek rady sołeckiej (ust. 4).
Wedle organu nadzoru, przepis § 1 ust. 3 Uchwały w sposób istotny narusza art. 37b ust. 1 w związku z ust. 2 oraz art. 35 ust. 3 pkt 3) u.s.g. poprzez wprowadzenie sankcji w postaci utraty części diety sołtysa z tytułu nieobecności na naradzie sołtysów, pomimo że statuty sołectw Gminy L. w zakresie zadań sołtysa nie przewidują takiego obowiązku, a także poprzez pozbawienie sołtysa części diety za zaniechanie innych osób. Natomiast przepis § 1 ust. 4 Uchwały istotnie narusza ww. przepisu u.s.g., ponieważ wykracza poza upoważnienie ustawowe poprzez regulowanie kwestii diety członka rady sołeckiej w uchwale podejmowanej na podstawie innej normy kompetencyjnej oraz poprzez uregulowanie tej diety z pominięciem nałożenia stosownych obowiązków w drodze statutów jednostek pomocniczych gminy.
Zdaniem Gminy, Rada Gminy L. nie naruszyła przepisów wskazanych u.s.g. przy podjęciu Uchwały w części zakwestionowanej przez organ nadzoru. Regulacjami § 1 ust. 3 i ust. 4 Uchwały skorzystała z ustawowej kompetencji zawartej w art. 37b ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 3) do przyznania diet sołtysom ustalając jednocześnie zasady ich przyznania z uwzględnieniem własnych, miejscowych warunków. Regulacje te stanowią przeciwdziałanie stwierdzonej praktyce nieuczestniczenia sołtysów z zebraniach, do czego zobowiązani są na mocy statutu sołectwa.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a skarga Gminy jest bezzasadna.
Prawidłowo organ nadzoru ocenił, że Uchwała w części dotyczącej § 1 ust. 3 i ust. 4 w sposób istotny narusza przepisy art. art. 37b ust. 1 w związku z ust. 2 oraz art. 35 ust. 3 pkt 3) u.s.g., co w konsekwencji dawało podstawę do stwierdzenia nieważności Uchwały w tej części.
Na wstępie Sąd wskazuje, że wbrew wnioskom wynikającym z argumentacji skargi, Wojewoda nie kwestionował prawa organu uchwałodawczego Gminy do uregulowania zasad przyznawania diet sołtysom oraz członkom rady sołeckiej. Nie kwestionował też potrzeby uchwalenia tych regulacji.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze precyzyjnie wskazuje w jakim zakresie przepisy § 1 ust. 3 i ust. 4 Uchwały są sprzeczne z prawem oraz adekwatnie sprzeczność tę uzasadnia.
Regulację § 1 ust. 3 Uchwały Wojewoda w ocenił jako sprzeczną z prawem w zakresie wprowadzenia sankcji za niewykonanie obowiązku, który nie został ustanowiony w odpowiednim akcie prawa miejscowego i w granicach uprawnienia ani nie wynika z przepisów powszechnie obowiązujących.
Słusznie organ nadzoru stwierdził, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, po pierwsze, powinny zostać uregulowane w akcie ustrojowym tej jednostki pomocniczej gminy, tj. statucie sołectwa. Po drugie – powinny być uregulowane w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Takie wymogi wynikają z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z przepisem art. 35 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).
Zasadnie wskazał Wojewoda, że Uchwała została podjęta w oparciu jednoznacznie wskazany przepis art. 37b ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Rada gminy może więc zadecydować o tym, czy przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej w ogóle będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Rada Gminy L. decydując w Uchwale o ustanowieniu zasad, na jakich sołtysom będzie przysługiwała dieta, powinna jednak regulacje dotyczące stosownych zasad w sprawie diet powiązać wyłącznie z obowiązkami, zadaniami i kompetencjami sołtysa.
Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że formalnie żaden przepis Uchwały oraz statutów sołectw (przykładowy znajduje się w aktach sprawy, a pozostałe opublikowane są w BIP Gminy) Gminy L. nie ustanawia obowiązku obecności na "Naradzie Sołtysów". Sąd dostrzega, że na podstawie § 7 ust. 2 pkt 6 statutu sołectwa do obowiązków sołtysa należy obowiązek uczestniczenia w zebraniach sołtysów z terenu gminy. Regulacja ta nie może być poddana sądowej kontroli legalności ze względu na granice sprawy zawisłej przed Sądem obecnie. Sąd może jedynie wskazać, że z uwagi na Zasady techniki prawodawczej (§ 9, § 10, § 146) stosowane w aktach prawa miejscowego nazewnictwo winno być spójne, by nie wprowadzać wątpliwości co znaczenia użytych terminów. Nie ma spójności w tym zakresie pomiędzy oboma ww. aktami prawa miejscowego, tj. Uchwały i statutu sołectwa, jeśli zamiarem organu uchwałodawczego było nałożenie sankcji za brak udziału w zebraniach sołtysów, o których mowa w § 7 ust. 2 pkt 6 statutu sołectwa. O ile "zebranie sołtysów" zostało wyjaśnione w statucie sołectwa, to pojęcie "Narada Sołtysów" zostało użyte w Uchwale bez wyjaśnienia i nie odsyła do regulacji w statucie sołectwa. Mogą więc powstać wątpliwości, czy pojęcia te są tożsame. Zwłaszcza, że przyjęta w Uchwale akcentowana forma "Narada Sołtysów" może wskazywać na jakieś szczególne zebranie sołtysów.
Niedbałość prawodawcza w zakresie użycia różnych pojęć na określenie tego samego zjawiska nie jest rażącym naruszeniem prawa, o ile rzeczywiście "zebranie sołtysów" oraz "Narada Sołtysów" oznacza to samo. Tego jednak na podstawie przedłożonych aktów prawa miejscowego Sąd nie może rozstrzygnąć i potwierdzić.
W tym stanie rzeczy wynikająca z § 1 ust. 3 Uchwały utrata diety przez sołtysa za brak uczestnictwa w Naradzie Sołtysów jest sprzeczna z art. 37b ust. 1 i art. 35 ust. 3 pkt 3 i 5 u.s.g. wz. z § 9, § 10, § 146 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.
W odpowiedzi na skargę Gmina zauważyła to naruszenie prawa i wobec tego należy uznać, że nie kwestionuje konieczności powiązania utraty diety z niewykonaniem obowiązków sołtysa jednoznacznie ustalonych we właściwym akcie prawa miejscowego, skoro przedstawiła argumentację dotyczącą ustanowienia obowiązku uczestniczenia sołtysa w zebraniach sołtysów w statucie sołectwa.
Wadą kwalifikowaną regulacji § 1 ust. 3 Uchwały – jak prawidłowo uznał Wojewoda - jest ustanowiona tam sankcja nałożona na sołtysa za zaniechania innej osoby, na działanie której sołtys nie ma wpływu. Zgodnie z tym przepisem Sołtys odpowiada za nieobecność na naradzie wyznaczonego członka rady sołeckiej, tzn. w takim przypadku z diety sołtysa potrąceniu podlega 200 zł.
Przedstawione do sprawy przepisy prawa miejscowego Gminy nie uprawniają sołtysa do egzekwowania obowiązków członka rady sołeckiej. Z przepisów tych nie wynika obowiązek udziału członka rady sołeckiej udziału w Naradzie Sołtysów (ani w zebraniu sołtysów). Trzeba przy tym zauważyć, że taki obowiązek nie może być przedmiotem "wyinterpretowania" z przepisu § 1 ust. 3 Uchwały i skutkiem tego – odnoszący skutek prawny. Kompetencja do zlecania zadań członkom rady sołeckiej przez sołtysa i następnie dyscyplinowania członków rady sołeckiej w realizacji tych zadań musi być ujęta w ramy prawne, mieć jasno określoną podstawę prawną. W sprawie Gmina takiej uregulowanej kompetencji sołtysa oraz odpowiadającego jej obowiązku członka rady sołeckiej nie przedstawiła. Taka kompetencja i odpowiadający jej obowiązek nie wynika ani ze Statutu Gminy L. (załącznik do uchwały nr XVII.144.2020 Rady Gminy L. z dnia 29 czerwca 2020 r., Dz.Urz.Woj.Doln. z 16 lipca 2020 r., poz. 4333), ani ze statutu sołectwa. Z § 5 ust. 2 statutu sołectwa wynika, że działanie sołtysa wspomaga rada sołecka. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 1 statutu sołectwa przy wykonywaniu swoich zadań sołtys stale współdziała z radą sołecka. Na podstawie § 9 statutu sołectwa do zadań i kompetencji należy wspomaganie działalności sołtysa, inicjowanie działań społecznie użytecznych dla sołectwa i jego mieszkańców (pkt 1) oraz współpraca z instytucjami i organizacjami w celu wspólnej realizacji zadań (pkt 2).
Zasadnie wskazał Wojewoda, że bezpodstawnie Rada Gminy uzależniła wysokość diety sołtysa od czynności i działań niezależnych od jego kompetencji i zadań, ponieważ sołtys nie został wyposażony w żadne specjalne środki prawne, które pozwalałaby mu na dyscyplinowanie lub wpływanie w tym zakresie na członka rady sołeckiej.
Trzeba przy tym zauważyć, że obowiązek udziału wyznaczonego członka rady sołeckiej w Naradzie Sołtysów nie może być przedmiotem "wyinterpretowania" z przepisu § 1 ust. 3 Uchwały i skutkiem tego – odnosi skutek prawny. Kompetencja do zlecania zadań członkom rady sołeckiej przez sołtysa i następnie dyscyplinowania członków rady sołeckiej w realizacji tych zadań musi być ujęta w ramy prawne, mieć jasno określoną podstawę prawną. W sprawie Gmina takiej uregulowanej kompetencji sołtysa oraz odpowiadającego jej obowiązku członka rady sołeckiej nie przedstawiła. Taka kompetencja i odpowiadający jej obowiązek nie wynika ani ze Statutu Gminy L. (załącznik do uchwały nr XVII.144.2020 Rady Gminy L. z dnia 29 czerwca 2020 r., Dz.Urz.Woj.Doln. z 16 lipca 2020 r., poz. 4333), ani ze statutu sołectwa. Z § 5 ust. 2 statutu sołectwa wynika, że działanie sołtysa wspomaga rada sołecka. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 1 statutu sołectwa przy wykonywaniu swoich zadań sołtys stale współdziała z radą sołecka. Na podstawie § 9 statutu sołectwa do zadań i kompetencji należy wspomaganie działalności sołtysa, inicjowanie działań społecznie użytecznych dla sołectwa i jego mieszkańców (pkt 1) oraz współpraca z instytucjami i organizacjami w celu wspólnej realizacji zadań (pkt 2).
W rezultacie organ nadzoru zasadnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził, że ustanowiony § 1 ust. 3 Uchwały w sposób istotny narusza art. 37b ust. 1 w związku z ust. 2 oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., ponieważ powiązanie diety sołtysa możliwe jest wyłącznie z takimi zadaniami (tzn. za ich wykonywanie), które będą się mieścić w zakresie ustawowych oraz statutowych kompetencji tego organu. Nie jest zatem możliwe uzależnienie wysokości diety sołtysa od czynności, które są poza zakresem jego obowiązków wynikających ze statutu jednostki pomocniczej (podobnie, jak nieprawidłowe byłoby np. uzależnienie wysokości diety przewodniczącego rady gminy od obecności pozostałych radnych na sesji rady gminy).
Oba zakwestionowane zaskarżonym rozstrzygnięciem przepisy Uchwały naruszają art. 37b ust. 1 u.s.g., który upoważnia organ gminy wyłącznie do ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej, w tym przypadku – sołtysom.
Ponadto podstawa prawna Uchwały nie zawiera odwołania do art. 37b ust. 2 u.s.g. Organ uchwałodawczy jest związany przy podejmowaniu aktów prawa miejscowego zakresem upoważnienia ustawowego oraz Zasadami techniki prawodawczej. Skoro jako podstawę prawną Uchwały Rada Gminy wskazała art. 37b ust. 1 u.s.g., to wyznaczyła tym samym zakres materii prawnej objętej Uchwałą.
Obowiązek wskazania podstawy prawnej wynika z § 139 Zasad techniki prawodawczej. Podstawą wydania uchwały jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu (§ 134). W uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2 (§ 135). Uchwała i zarządzenie mogą być wydane na podstawie kilku przepisów prawnych, o których mowa w § 134 (138 ust. 1). Ponadto, zgodnie z § 119 ust. 1 na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na podstawie § 115 w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).Przepisy te mają zastosowanie również do aktów prawa miejscowego, co wynika z § 141 Zasad techniki prawodawczej.
Przepis § 1 ust. 4 Uchwały ustanawia tymczasem przesłanki wypłaty diety również dla wyznaczonego przez sołtysa członka rady sołeckiej wykonującego jego obowiązku w przypadku niemożności wykonywania czynności przez sołtysa, spowodowanej przemijającymi przeszkodami. Regulacja ta wykracza zatem poza przekazanie ustawowe zawarte w art. 37b ust. 1 u.s.g. Uprawnienie do ustanowienia zasad przysługiwania diety członkom rady sołeckiej wynika bowiem z innej normy prawnej, tj. z art. 37b ust. 2 u.s.g., którego organ uchwałodawczy nie wskazał w podstawie prawnej Uchwały. Zasadniczo samo nieprzywołanie istniejącej w porządku prawnym podstawy prawnej uchwały nie skutkuje nieważnością regulacji, które odpowiadają upoważnieniu (przekazaniu) ustawowemu.
W sprawie poddanej kontroli sądowej, nie taka sytuacja została zakwestionowana przez Wojewodę.
Jak słusznie wskazał Wojewoda, przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. daje radzie gminy prawo do uchwalenia zasad określających za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwało przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa) dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Przyjęta w § 1 ust. 4 Uchwały możliwość otrzymania diety wyliczonej proporcjonalnie do czasu nieobecności sołtysa również przez członka rady sołeckiej stanowi wykroczenie poza przyznaną radzie gminy kompetencję zawartą w art. 37b ust. 1 u.s.g. stanowiącym podstawę prawną Uchwały. Jeżeli Rada Gminy L. zamierzała ustanowić zasady przyznawania diet także dla członków rady sołeckiej, to uregulowania w tym zakresie, w sposób kompleksowy i całościowy, powinny się znaleźć albo w odrębnej uchwale podejmowanej na podstawie odrębnej normy kompetencyjnej z art. 37b ust. 2 u.s.g. albo w tej Uchwale. Przepis § 1 ust. 4 Uchwały stanowi jednak niepełną i fragmentaryczną, a przez to wadliwą prawnie, realizację normy kompetencyjnej z art. 37b ust. 2 u.s.g.
Ponadto, przepis § 1 ust. 4 Uchwały reguluje w istocie zasady działania organu wykonawczego sołectwa – sołtysa – w przypadku czasowej niemożności wykonywania czynności przez ten organ. Regulacja taka powinny stanowić część uregulowań ustrojowych, tj. statutu sołectwa. Jednym z obligatoryjnych elementów tego statutu jest określenie organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, co wprost wynika z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Do takiej kategorii spraw – ujętych w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. należy wskazana wyżej kwestia. W uchwale ws. diet i zwrotu kosztów podróży służbowych wydanej w oparciu o przekazanie ustawowe zawarte w art. 37b u.s.g. nie może być określana organizacja i zadania organów sołectwa. Wprowadzenie w § 1 ust. 4 Uchwały regulacji dotyczącej organizacji działania organu wykonawczego gminy, w tym tymczasowe powierzenie określonych czynności członkowi rady sołeckiej z uwagi na niemożność ich wykonywania przez sołtysa - wykracza poza zakres kompetencyjny ustalony art. 37b ust. 1 u.s.g.
W rezultacie przepis § 1 ust. 4 Uchwały w sposób istotny narusza art. 37b ust.1 w związku z ust. 2 oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. oraz ww. przepisami Zasad techniki prawodawczej, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności, jak uczynił to Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości